О разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам поддержки соотечественников за рубежом

Андреева Г.

В Конституции Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целом осуществляется следующим образом. В статье 71 Конституции определены предметы ведения и полномочия, которые находятся в исключительном ведении Российской Федерации (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти и т.д.). Статья 72 Конституции Российской Федерации содержит перечисление предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон и т.д.).

Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

При этом согласно статье 76 по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам Российской Федерации, принимаемым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации по указанным в ст.71 и 72 предметам ведения, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Таким образом, отнесение того или иного вопроса к той или иной группе предметов ведения имеет ключевое значение для разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации отсутствует определение понятия «соотечественники», сам термин не употребляется. Четко позиция конституционного законодателя выражена только применительно к политике государства по отношению к гражданам Российской Федерации постоянно или временно пребывающим за пределами территории Российской Федерации (согласно части 2 статьи 61 «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами»). В связи с этим не урегулирован в Конституции Российской Федерации и вопрос о разграничении полномочий по работе с соотечественниками за рубежом. Имеются лишь косвенные пути определения воли конституционного законодателя по данному вопросу. Так, из того обстоятельства, что положения о защите граждан за пределами территории Российской Федерации регламентируются в главе 2 Конституции, посвященной регулированию отношений государства и личности, прав и свобод человека и гражданина, можно сделать вывод, что само правовое регулирование такого существенного элемента работы с соотечественниками за рубежом как защита граждан за пределами территории государства относится к федеральному ведению. Кроме того, именно дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за рубежом имеют реальные возможности максимально полной реализации функций по защите граждан за пределами территории России.

Вместе с тем, поскольку защита прав и свобод человека и гражданина в соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние наделены Конституцией определенными возможностями для оказания с помощью имеющихся у них финансовых и иных ресурсов дополнительной государственной поддержки соотечественникам за рубежом в случаях и в порядке, устанавливаемым федеральным законодательством, в противном случае указанные конституционные положения утрачивают смысл. Кроме того, поддержка соотечественников имплицитно может входить в круг предметов международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, которыми они обладают, и координация которых также относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во всяком случае, такая поддержка в случаях, когда на этот счет имеются межправительственные соглашения, может оказываться субъектами Федерации при координации со стороны МИД России.

В то же время в силу того, что законодательное регулирование государственной политики по отношению к соотечественникам осуществляется исключительно на федеральном уровне, объем полномочий органов власти субъектов Федерации по вопросам поддержки соотечественников также устанавливается федеральным законом.

В принятом Государственной Думой и опубликованном 31 августа 2004 года Федеральном законе «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), в основном регулирующим вопросы разграничения полномочий федерации и субъектов (путем внесения изменений в более чем 150 федеральных законодательных актов и отмены порядка 40 актов), называемом в прессе как «закон о льготных выплатах» существенно (можно сказать радикально) сокращаются полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам поддержки соотечественников. Прежде всего, речь идет об отмене предусмотренных Федеральным законом «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. полномочий субъектов Российской Федерации по реализации программ субъектов по поддержке соотечественников за счет средств их собственных бюджетов.

Возникает вопрос - насколько соответствуют Конституции Российской Федерации эти изменения? Когда мы подходим к вопросу о разграничении полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации, нельзя не учитывать некоторые объективно существующие ограничения. Первое состоит в том, что в период подготовки Конституции Российской Федерации еще не сложились ни концепция, ни единое понимание государственной политики в отношении социальных групп, впоследствии отнесенных к числу соотечественников за рубежом. Не было определенности и с формами осуществления такой важнейшей функции государства как защита прав человека и гражданина, в силу чего не был ясен объем полномочий федеральных и региональных органов власти. Поэтому положения Конституции  в этой части не могли быть четкими и конкретными.

Второе ограничение относится к самому характеру законов о государственной политике в той или иной области. Государственная политика по отношению к соотечественникам за рубежом, как и любые другие сферы управленческой деятельности, поддается лишь частичной законодательной регламентации, значительная же ее часть остается полем для принятия самостоятельных решений Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. В отличие от обычных, традиционных законов, определяющих права и обязанности граждан и иных участников правоотношений, законы о государственной политике в той или иной области в большей мере направлены не на нормирование прав и обязанностей участников правоотношений, а на определение целей, принципов, направлений общей государственной политики. Рассматривая внесенные указанным выше законом в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» изменения нельзя не обратить внимание на целый ряд парадоксальных обстоятельств.

Во-первых, основные положения о целях, направлениях и концепции государственной политики в отношении соотечественников не изменились. Полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также специально уполномоченного органа (Министерство иностранных дел Российской Федерации) также, в сущности, не претерпели изменений.

Во-вторых, непосредственно отвечающий за осуществление государственной политики в отношении соотечественников за рубежом федеральный орган исполнительной власти (МИД России) выступил против внесения каких-либо изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», связанных с сокращением полномочий субъектов Российской Федерации в этой области.

Об этом свидетельствует поддержка Министерством иностранных дел поправки депутата К.Ф. Затулина об исключении из законопроекта изменений закона о соотечественниках. Соответствующее письмо было направлено спикеру Государственной Думы министром перед обсуждением закона во втором чтении и его текст был опубликован в нашем бюллетене. В письме обращалось внимание на то, что лишение субъектов права работать с соотечественниками осложнит всякую государственную политику на этом направлении. Однако поправка была исключена.

Следует обратить внимание на ошибочное толкование авторами проекта положений закона № ФЗ-95  в части объема остаточных полномочий субъекта Российской Федерации. Авторы исходили из того, что содержащийся в пункте 26.3 перечень полномочий органов государственной власти субъектов федерации, осуществляемых ими за счет средств своего бюджета, носит по существу исчерпывающий характер. На самом деле и в соответствии со статьями 71-73 Конституции Российской Федерации и в соответствии с п.7 ст.26.3 субъекты Российской Федерации вправе реализовывать за счет своего собственного бюджета и иные полномочия, как закрепленные в федеральных законах, так и не закрепленные в них, но не противоречащие общей логике закрепления компетенции федеральных органов государственной власти.

В то же время Министерство финансов без каких бы то ни было существенных обоснований и мотивов высказались за изъятие значительной части полномочий по работе с соотечественниками у субъектов Федерации. Если попытаться выявить какие-то финансовые доводы Правительства, то, судя по всему, они сводятся к следующему. Поскольку в соответствии с уже упоминавшимся ранее Федеральным законом №95 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"   к сфере самостоятельной ответственности органов государственной власти субъектов федерации отнесена значительная часть вопросов социальной политики (образование, здравоохранение, поддержка нуждающихся в социальной защите слоев населения и другие), по логике Министерства финансов любые дополнительные финансовые расходы несут угрозу невыполнения многими, если не большинством субъектов Российской Федерации, основных расходных полномочий. Поэтому финансисты предлагают максимально сократить любые упоминания в федеральных законах об иных расходных полномочиях субъектов Российской Федерации не первостепенной важности. При этом, однако, во-первых, не учитывается конституционная самостоятельность субъектов Российской Федерации в определении собственных расходов, и, во-вторых, судьба уже имеющихся программ и проектов, а также финансовых ресурсов, заложенных для реализации соответствующих полномочий, в частности у так называемых «регионов-доноров». Именно поэтому и высказываются опасения по поводу возможности признания со стороны федерального казначейства незаконными финансовых операций по реализации ранее принятых региональных программ по поддержке соотечественников в случае изъятия из федеральных законов упоминания о соответствующих полномочиях субъектов Федерации. С конституционно-правовой точки зрения для такого рода опасений нет оснований.

Во-первых, все ранее принятие целевые программы, осуществляемые исключительно за счет региональных бюджетов, не могут быть в одностороннем порядке прекращены федеральными органами, поскольку это было бы прямым покушением на бюджетную самостоятельность и бюджетные права субъектов, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Во-вторых, основные направления и способы осуществления государственной политики в отношении соотечественников за рубежом определяются Президентом, Правительством и осуществляются МИД Российской Федерации. В случае, если они не будут видеть необходимости в сокращении или аннулирования участия субъектов федерации в реализации этой политики, Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство никаких самостоятельных решений не смогут принять. Как следует из обсуждения проблемы и законопроектов в Государственной Думе Министерство иностранных дел такой необходимости не видит.

В тоже время нельзя не отметить следующее. При подготовке законопроекта расчет делался исключительно на ограничение самостоятельности дотационных и иных слабых в экономическом отношении субъектов Российской Федерации. Что касается немногочисленных в настоящее время регионов-доноров, то четкой позиции по отношению к будущему участию этих субъектов в реализации осуществляемых ими полномочий как по вопросам поддержки соотечественников за рубежом, так и иным вопросам, выходящим за пределы обязательной программы, авторы законопроекта не имели. Отражением этой нечеткости их позиции являются разговоры о возможности заключения неких дополнительных соглашений между правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ о «делегировании» им подобных полномочий после принятия закона о льготах. Фактически тем самым признается, что Министерство финансов и авторы законопроекта вовсе не против дополнительного, в том числе и финансового, участия «регионов-доноров» в осуществлении якобы закрепляемых исключительно за Федерацией полномочий.

Скорее всего, авторы законопроекта вовсе не имеют в виду отказ от этой весомой поддержки, но вот форма, в которой им желательно установить и некий общий запрет в отношении регионов-получателей расходовать средства на не первостепенные с точки зрения авторов нужды (например на соотечественников), и в то же время как бы разрешить продолжать прежнюю дополнительную поддержку со стороны «регионов-доноров» судя по всему даже и не обдумывалась авторами.

С юридической точки зрения, для заключения соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о делегировании осуществления части полномочий препятствий не имеется, однако предложение о разработке закона о делегировании органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий представляется абсурдным, поскольку с конституционно-правовой точки зрения сам федеральный закон и определяет сферу ответственности, функции и полномочий как органов государственной власти Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, и ничего «делегировать» не может. Что же касается предмета такого рода закона, равно как и соглашения о делегировании полномочий, то с содержательной точки зрения он представляется совершенно непонятным. Специально уполномоченный федеральный орган в области государственной политики по работе с соотечественниками (МИД Российской Федерации) по сути является единственным федеральным органом исполнительной власти, который теоретически может подготовить соответствующие проекты и выступить с такой инициативой со стороны исполнительной власти, однако именно он и не видит в настоящее время никакой необходимости в изменении сложившегося режима работы с субъектами федерации и находит действующий порядок координации деятельности субъектов Российской Федерации в этой области вполне удовлетворительным.

Можно также отметить парадоксальные возможные последствия реализации предложений о заключении соглашений и с финансовой точки зрения. Если из общей логики принимаемых поправок следует, что финансирование расходных полномочий по работе с соотечественниками за рубежом должно сосредоточиться в федеральном бюджете, то при делегировании соответствующего полномочия субъектам федерации расходы по их осуществлению наиболее логично было бы финансировать также за счет федерального бюджета. Однако, авторы подобных предложений имеют в виду совершенно иное. Он собираются милостиво разрешить субъектам Российской Федерации потратить средства их собственных бюджетов на выполнение делегируемых им федеральных полномочий, что является абсурдным. Если субъекты Российской Федерации выполняют делегируемые полномочия, например, осуществляют региональную программу поддержки соотечественников за рубежом, за свой счет, то в чем здесь состоит участие Российской Федерации? Если применительно к федерации имеется в виду только координация и контроль, то они осуществляются и осуществлялись МИДом и до внесения всяких поправок в законодательство, для этого никакое заключение соглашений не требуется и является излишним.