Борьба с терроризмом и Организация Черноморского экономического сотрудничества

Андреева Г.Н.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2004 г. №722 О подписании Дополнительного протокола о борьбе с терроризмом к Соглашению между правительствами государств-участников Черноморского экономического сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах, от 2 октября 1998 г. одобрен представленный Министерством внутренних дел РФ и согласованный с МИД и другими заинтересованными органами исполнительной власти и Генеральной прокуратурой РФ, а также предварительно проработанный с другими государствами проект вышеуказанного Дополнительного протокола. Министерству внутренних дел РФ поручено провести переговоры с соответствующими органами, уполномоченными правительствами государств-членов Организации Черноморского экономического сотрудничества, и по достижении договоренности подписать от имени Правительства РФ указанный Дополнительный протокол. При этом МВД разрешено вносить в указанный проект изменения, не имеющие принципиального характера.

Проект серьезно развивает положения Соглашения между правительствами государств-участников Черноморского экономического сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах, подписанного в г. Керкире 2 октября 1998 г.

В преамбуле проекта Дополнительного протокола содержится ссылка на другие международные документы, положения которых послужили основой для разработки данного акта: Устав Организации Черноморского экономического сотрудничества, Декларация юбилейной встречи глав государств и правительств государств-членов Организации Черноморского экономического сотрудничества «Десять лет сотрудничества и развития: взгляд в будущее» от 25 июня 2002 г., Заявление Совета министров иностранных дел государств-членов Организации Черноморского экономического сотрудничества о совместных мерах в борьбе с международных терроризмом от 26 октября 2001 г. и Заявление Совета министров иностранных дел государств-членов Организации Черноморского экономического сотрудничество вкладе Организации Черноморского экономического сотрудничества в обеспечение безопасности и стабильности от 25 июня 2004 г. В этих актах международный терроризм осуждается как глобальный вызов миру и безопасности.

В преамбуле проекта Дополнительного протокола отмечается, что международный терроризм несет серьезную угрозу международному миру и безопасности, политической, экономической и социальной стабильности государств-участников, территориальной целостности и безопасности государств-участников Организации Черноморского экономического сотрудничества, а также развитию дружественных и добрососедских отношений, двустороннего и многостороннего сотрудничества между государствами Черноморского региона; подчеркивается, что борьба с терроризмом должна проводиться при полном уважении принципа верховенства права и прав человека и подтверждается безоговорочная поддержка общепризнанных принципов международного права.

В ст.1 Дополнительного протокола установлено, что «понятие терроризма включает в себя преступления, указанные в конвенциях и протоколах Организации Объединенных наций по борьбе с терроризмом».

Таким образом, в данном проекте (как и в Соглашении) не дается определение понятия международного терроризма, а дается отсылка к актам ООН. Оно означает в частности, что, во-первых, сотрудничество государств-участников Черноморского экономического сотрудничества в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах рассматривается ими как региональный вклад в международное сотрудничество в борьбе с терроризмом, во-вторых, эта деятельность базируется на нормах международного права, а именно на конвенциях и протоколах ООН. По поводу содержания последних требуется развернутое пояснение с некоторыми историческими отступлениями. Следует отметить, что существует двенадцать конвенций ООН и дополнительных протоколов к ним, в которых понятие международного терроризма сформулировано применительно к его отдельным видам или аспектам. Речь идет в частности о таких актах, как: Международная Конвенция о борьбе с финансированием терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН; Конвенция против транснациональной организованной преступности; Международная конвенция по борьбе с бомбовым терроризмом; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства; Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов; Международная конвенция о борьбе с захватом заложников и др.

В указанных антитеррористических конвенциях ООН содержится только основной смысл понятия «терроризм», общего универсального определения понятия «международный терроризм» на международно-правовом уровне не выработано, хотя активные попытки достичь согласия международного сообщества по этому вопросу предпринимаются в рамках ООН с начала 70-х годов. Многие полагают, что его отсутствие является одним из препятствий в борьбе с терроризмом. Трудности выработки единого понятия «международный терроризм» имеют серьезные социально-экономические и политические причины, связанные с несправедливым устройством современного международного мира, процессами глобализации, различиями понимании своих собственных интересов и проблем различными государствами и т.д.

В правовом аспекте выработка данного понятия также представляет значительную сложность.

Во-первых, проблема правовой квалификации того или иного деяния (действия, бездействия) как правонарушения или преступления является одной из самых важных и сложных проблем для правовой науки и практики. Еще более сложной представляется квалификация деяния государств, лица (группы лиц) как преступления согласно международно-правовым предписаниям.

Во-вторых, сам международный терроризм является очень быстро развивающимся и изменяющимся явлением.

В-третьих, выработка данного понятия требует определения различий между международным терроризмом и методами борьбы народов за свое национальное освобождение; теоретически это далеко не просто, но в практическом плане необходимо, поскольку лидеры ряда террористических движений и организаций стремятся придать своей деятельности характер национально-освободительной борьбы. Решение последней проблемы имеет значение не только для определения границ понятия международного терроризма, но и в юридико-прикладном плане (например, для регулирования вопросов политического убежища).

Сложность выработки единого понятия «международного терроризма»  выявилась уже на начальном этапе его активной разработки в рамках ООН в 70-е годы. 1 и 2 августа 1973 года Подкомитет полного состава по определению международного терроризма (в соответствии с решением, принятым Специальным комитетом на его 17-м заседании, состоявшемся 31 июля 1973 года) в ходе заседаний рассмотрел проекты предложений, представленные, соответственно, группой неприсоединившихся стран в Специальном комитете, а также Венесуэлой, Гаити, Грецией, Ираном, Нигерией и Францией. В ходе прений были выявлены как основные подходы к проблеме, так и противоречия, препятствующие выработке такого универсального определения международного терроризма: мнения участников обсуждения разделились по существу по всем вопросам.

Так, по вопросу о необходимости или желательности выработки единого универсального определения международного терроризма были высказаны диаметрально противоположные взгляды.

Часть представителей подчеркивала, что существует настоятельная и безотлагательная необходимость выработки определения понятия «международный терроризм». По их мнению, бессмысленно устанавливать причины актов терроризма и принимать меры по борьбе с ними без точного разграничения соответствующих понятий.

Другие представители указывали, что в определении международного терроризма нет необходимости, что оно бесполезно и что попытка разработать таковое нежелательна. Они отмечали, что в определении нет необходимости с точки зрения причин, подлежащих выявлению, и мер, которые надлежит принять. Безотлагательный характер проблемы международного терроризма делает нереалистичным выработку предварительного определения, поскольку масштабы несогласия и противоречий вероятно увеличатся, а не сократятся. Кроме того, в прошлом уже прилагалось много усилий, чтобы найти удовлетворительное решение этого вопроса; однако ни одно из предложенных определений не получило широкой поддержки. Говоря иначе, эта часть участников обсуждения исходила из того, что бороться с терроризмом можно и не определяя его понятие. С одной стороны такой подход давал большую свободу маневра в борьбе с терроризмом, с другой создавал основу для появления многочисленных национальных трактовок того, что считать международным терроризмом, а также для чрезмерно расширительной интерпретации этого понятия в политических целях. Хотя необходимость выработки понятия со временем стала признаваться все большим числом представителей государств, практика пошла именно по этому пути.

Часть представителей полагала, что понятие «международный терроризм» является понятием, которое не может быть точно определено в соответствии с одним из трех известных видов определения: общее определение абстрактного характера, определение в форме перечисления актов терроризма или аналитическое определение и смешанное определение.

Разные мнения высказывались и по поводу содержания и характера определения понятия «международный терроризм» сторонниками его выработки. Прежде всего, даже самые яростные сторонники обращали внимание на сложность выработки данного понятия.

Некоторые из них предлагали, чтобы Специальный комитет выработал формулировку, в чем-то сходную с третьим типом определения, а именно, дать определение, которое начнется с составленного в самых общих выражениях текста, с изложением характерных особенностей понятия международного терроризма, за которым последует неограничительное перечисление конкретных актов, приводимых в качестве примеров.

Части представителей импонировала идея составления перечня преступлений, носящих признанный террористический характер, с перечислением различных актов, которые были осуждены общественностью (с учетом самых различных оттенков общественного мнения), как представляющие собой международный терроризм; эти различные акты могли бы быть позднее подразделены на категории, с тем, чтобы указать их общие характерные особенности, что могло бы помочь в установлении составных элементов международного терроризма. Эта часть представителей, таким образом, предлагала отталкиваться при выработке определения понятия «международный терроризм» от общественного мнения, при этом учитывать самые разные взгляды на эту проблему.

Было высказано также мнение, что Специальному комитету следует учесть, среди прочего, следующие моменты: проблема международного терроризма должна рассматриваться в ее правильной перспективе; не должны быть опущены акты, совершаемые отдельными лицами против невиновных лиц в целях их собственной личной выгоды или эмоционального удовлетворения; не должно затрагиваться осуществление права на самоопределение и независимость, признанное Организацией Объединенных Наций в качестве неотъемлемого права всех народов; народы, борющиеся за свое освобождение от иностранного угнетения и эксплуатации, имеют право пользоваться всеми методами, имеющимися в их распоряжении, включая применение силы.

Часть участников подчеркивала, что не следует включать в общую концепцию международного терроризма все акты насилия, совершаемые в международном масштабе, независимо от их целей и мотивов; акты, совершаемые гражданами государств, находящихся в состоянии войны, или теми, кто оказывает сопротивление агрессору на оккупированной территории или борется за свое национальное освобождение, не могут рассматриваться как акты международного терроризма; однако акты, совершаемые отдельным государством против какого-либо народа в целях подавления его национально-освободительных движений или сокрушения сопротивления оккупантам являются подлинными проявлениями международного терроризма в его самом широком значении. Было также высказано мнение, что при определении международного терроризма необходимо, прежде всего, принимать во внимание акты насилия, направленные против иностранных граждан и совершаемые по причине их национальной принадлежности к той или иной стране, в целях провоцирования войны или создания международных осложнений или по обычным уголовным мотивам. Подчеркивалось также, что акты насилия и терроризма со стороны иностранного государства, совершаемые в отношении лиц, борющихся за их законное право укреплять суверенитет и территориальную неприкосновенность своих стран, представляют собой акты международного терроризма.

Таким образом, уже в рамках этой дискуссии были выявлены важнейшие «болевые точки» решения проблемы выработки единого универсального понятия «международного терроризма». Сложилась ситуация, при которой необходимость борьбы с терроризмом подчеркивалась и подчеркивается повсеместно, признание этого нашло отражение во все возрастающем числе международных актов, однако по вопросу о том, какие конкретные действия считать террористическими такого единомыслия не наблюдается. Аналогичная ситуация сложилась и в правовой науке: несмотря на обилие литературы по проблемам терроризма вообще и международного терроризма в частности, соответствующие понятия пока не имеют, по мнению большинства исследователей, точных и общепринятых определений

В последние годы изменение масштабов и характера террористической деятельности вновь вызвали активизацию усилий международного сообщества по выработке универсального определения понятия терроризма, как правового средства, способствующего борьбе с ним. К выработке такого универсального определения неоднократно призывали высшие должностные лица ведущих государств мира, активизировалась и деятельность ООН в этом плане.

Выработка такого определения терроризма, которое устраивало бы «основных участников международных дискуссий», предполагает наличие единого мнения по его основным составляющим элементам: форме (характеру) террористических действий, целям террористических действий, объектам международного терроризма; специфике террористической деятельности (в отличие от иных силовых и преступных действий), что достаточно проблематично и требует значительных усилий. Вместе с тем существует объективная потребность в сотрудничестве государств в этой области. Рост масштабов международного терроризма в целом и наметившаяся тенденция использования террористами широкого арсенала средств (включая возможность радиационного, химического и бактериологического поражения), создает реальную угрозу всему мировому сообществу, для всех стран без исключения, независимо от их финансового состояния и экономического развития, политического устройства и отношения к религии. Поэтому складывается ситуация, в которой, несмотря на отсутствие четкого универсального международно-правового определения понятия международного терроризма и различия в трактовке данного явления, государства активизируют взаимное сотрудничество в предупреждении терроризма и борьбе с ним как всеобщей угрозой миру и стабильности всех государств, безопасности и благосостоянию всех граждан, что отражено в большинстве принятых международных актов, заявлений, деклараций и т.п.

В русле этой тенденции и положения проекта Дополнительного протокола о борьбе с терроризмом к Соглашению между правительствами государств-участников Черноморского экономического сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах. Согласно ст.2 этого документа государства-участники Организации Черноморского экономического сотрудничества осуществляют сотрудничество в предупреждении, выявлении, пресечении и расследовании актов терроризма в соответствии с Соглашением и данным Дополнительным протоколом, а также законодательством и международными обязательствами своих государств.

Формы этого сотрудничества конкретизированы в других статьях проекта Дополнительного протокола.

Государства-участники определят свои компетентные органы и (или) контактные пункты, через которые будет осуществляться непосредственное взаимодействие. Каждая сторона в течение двухмесячного периода после вступления в силу для этой стороны Дополнительного протокола направляет депозитарию перечень наименований и координаты своего компетентного органа (одного или нескольких) и контактного пункта (одного или нескольких). Стороны информируют депозитария о любых изменениях, которые вносятся в этот перечень.

Стороны взаимодействуют в соответствии со ст.5 Соглашения и Дополнительным протоколом к Соглашению, подписанным в г. Киеве 15 марта 2002 г. При необходимости стороны могут создавать линии экстренной связи, проводить регулярные или экстренные встречи и консультации.

Стороны осуществляют обмен информацией, представляющей взаимный интерес, в частности:

о готовящихся актах терроризма в отношении глав государств, лиц, находящихся под международной защитой, сотрудников дипломатических миссий и консульских учреждений, представителей международных межправительственных организаций, участников государственных визитов, а также участников национальных (международных) мероприятий и других официальных лиц и граждан;

о террористических организациях, группах и лицах, представляющих угрозу безопасности государств-сторон, а также о контактах между этими террористическими организациями, группами и лицами;

о террористических посягательствах и действиях, направленных на нарушение суверенитета и территориальной целостности государств-сторон;

об актах терроризма или угрозах совершения таких актов на территории государств Сторон в отношении экономических, технологических и экологических объектов и установок, имеющих стратегическое значение;

о террористических организациях и группах, действующих на территории государств Сторон, их тактике и методах, руководителях, участниках, а также о лицах, вовлеченных и (или) оказывающих содействие деятельности таких организаций или групп;

об организациях и учреждениях, поддерживающих терроризм, механизмах, масштабах и направлениях такой поддержки;

о незаконном обороте оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, ядерных и радиоактивных материалов и источников, химического и биологического оружия и его компонентов, совершаемом организованными преступными группами и лицами, а также каналах, используемых для их незаконной перевозки через территории государств Сторон;

о выявленных и предполагаемых источниках и каналах финансирования, материально-технической и других видах материальной помощи, оказываемой террористическим организациям и группам;

о практике и законодательстве государств Сторон по противодействию терроризму.

Значительный интерес представляет положения ст.6 проекта Дополнительного протокола, посвященной конкретным мерам, которые могут осуществлять стороны. Согласно ст.6 Дополнительного протокола Стороны разрабатывают и принимают согласованные меры, в частности:

по пресечению подготовки и совершения актов терроризма, а также оказания террористам любой помощи, включая финансовую;

по непредставлению политического убежища лицам, финансирующим, планирующим, поддерживающим или совершающим акты терроризма;

по выявлению и ликвидации баз обучения террористов, планирования и подготовки актов терроризма, если представлены соответствующие конкретные доказательства;

по предупреждению и пресечению маршрутов передвижения террористов и террористических групп;

по выявлению и установлению структур, используемых террористическими организациями или группами для сокрытия их деятельности;

по предупреждению, выявлению и пресечению оказания финансовой поддержки, поставок вооружения и боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, ядерных и радиоактивных материалов и источников, химического и биологического оружия и его компонентов любым лицам и организациям, планирующим, подготавливающим и совершающим акты терроризма, а также оказания им иного содействия.

Стороны уведомляют друг друга о результатах согласованных действий.

Стороны принимают необходимые меры по предотвращению на территории своих государств подготовки актов терроризма для совершения их на территории государств других сторон.

Согласно части 2 ст.7 проекта Дополнительного протокола стороны не предоставляют политическое убежище лицам, планирующим, содействующим или участвующим в совершении актов терроризма. Достаточно очевидно, что это положение рассматривается авторами проекта как важная гарантия эффективности протокола. Положение о непредоставлении политического убежища в ст.7 повторяет аналогичные положения ст.6 в более энергичной и категоричной форме (если в ст.6 речь идет о разработке и принятии согласованных мер, то в ст.7 об обязательстве государств-участников не предоставлять политическое убежище террористам, однако реализация данного обязательства неизбежно будет связано с трактовкой данного понятия в национальном законодательстве).

Для выполнения данного Дополнительного протокола предусмотрены следующие формы сотрудничества:

обучение, подготовка и повышение квалификации кадров;

обмен информацией и опытом использования научных и технических методов в криминалистических исследованиях;

проведение совместных стажировок, семинаров и консультаций и научных исследований;

обмен соответствующими законодательными актами, аналитическими и статистическими данными государств Сторон.

Сотрудничество может осуществляться и в других формах, указанных в Соглашении.

Запрашивающая сторона присваивает информации и документам, полученным на основе данного Дополнительного протокола такую же степень конфиденциальности, которая присвоена аналогичной информации, находящейся на хранении.

Информация и документы, полученные на основании данного Дополнительного протокола, а также информация о следственных методах и методике применения специального оборудования и (или) материалов не должны передаваться третьей стороне без предварительного согласия предоставившей их стороны.

Информация или результаты исполнения запроса полученные от другой стороны на основании данного Дополнительного протокола, не могут без предварительного письменного согласия предоставившей их Стороны быть использованы в иных целях, чем те, в которых они запрашивались или были предоставлены. Передача и защита конфиденциальной информации осуществляется Сторонами в соответствии с законодательством своих государств и (или) соответствующими международными договорами. Персональные данные, полученные на основании данного Дополнительного протокола, должны иметь степень защиты не меньшую, чем у предоставившей их стороны, если это не противоречит международным обязательствам государств-членов Организации Черноморского экономического сотрудничества. Каждая сторона самостоятельно несет расходы, возникающие в ходе исполнения данного Дополнительно протокола, если в каждом конкретном случае не будет согласовано иное. В целях обеспечения сотрудничества в рамках данного Дополнительного протокола используют английский язык в письменной работе, английский и русский языки в устной работе, если стороны не договорились об ином.

Данный Дополнительный протокол выполняется при условии соблюдения законодательства государства каждой Стороны.

В проекте также содержится положение о том, что данный Дополнительный протокол не препятствует выполнению других обязательств государств Сторон. Спорные вопросы, которые могут возникнуть в связи с толкованием или выполнением положений данного Дополнительного протокола, решаются заинтересованными сторонами путем проведения консультаций в соответствии с нормами международного права.

Депозитарием данного Дополнительного протокола является Постоянный международный секретариат Организации Черноморского экономического сотрудничества. Он уведомляет государства-члены Организации Черноморского экономического сотрудничества о каждом акте подписания, о сдаче на хранение каждой ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении данного Дополнительного протокола или присоединении к нему, о датах вступления в силу данного Дополнительного протокола, о любом другом акте или уведомлении, касающемся данного Дополнительного протокола. Дополнительный протокол открыт для подписания любым государством-членом Организации Черноморского экономического сотрудничества. При этом сторона, подписавшая Дополнительный протокол, но не являющаяся стороной по Соглашению, не может являться стороной по Дополнительному протоколу. Дополнительный протокол выполняется при условии его ратификации, принятия, одобрения или присоединения к нему. Он вступает в силу на тридцатый день с даты передачи на хранение в Постоянный международный секретариат Организации Черноморского экономического сотрудничества третьей ратификационной грамоты или документа о его принятии, одобрении или присоединении к нему. Это означает, что для вступления в силу Дополнительного протокола достаточно, чтобы его ратифицировали, приняли, одобрили или присоединились к нему три государства-участника. Для каждой стороны, ратифицирующей, принимающей или ободряющей данный протокол или присоединяющейся к нему после даты его вступления в силу, данный Дополнительный протокол вступает в силу на тридцатый день с даты передачи на хранение этой Стороной соответствующих документов.

В ст. 17 проекта предусмотрено, что любая сторона может денонсировать данный Дополнительный протокол посредством направления в Постоянный международный секретариат Организации Черноморского экономического сотрудничества официального уведомления. Денонсация вступает в силу по истечении трех месяцев с даты получения указанным Секретариатом уведомления о денонсации.