Правовая регламентация наблюдения за ходом выборов: международная практика и опыт стран СНГ

Татьяна Титова

Продолжение материала

На современном этапе международное наблюдение за выборами является одной из важнейших задач по поддержанию процесса демократического развития и обеспечения основных политических прав и свобод человека и гражданина в ходе выборов. Участие международных наблюдателей Содружества Независимых Государств, наряду с международными наблюдателями от международных организаций и иностранных государств, в осуществлении наблюдения за подготовкой и проведением выборов в соответствии с национальным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными обязательствами государства становится одним из важных условий обеспечения открытости и гласности избирательного процесса, реализации избирательных прав и свобод всех участников выборов.

В рамках СНГ основным документом, регулирующим правовой статус наблюдателей – национальных и международных является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.). Статус и полномочия национальных наблюдателей определяются в статье 14 Конвенции следующим образом. Каждый кандидат, каждая политическая партия (коалиция), иное общественное объединение (общественная организация), группа избирателей, другие субъекты выборов, указанные в конституции, законах, вправе в порядке, установленном законами или нормативными актами, принимаемыми органами, организующими выборы, назначить национальных наблюдателей, которые в день голосования, в том числе в день проведения досрочного голосования, имеют право осуществлять наблюдение в помещении для голосования. Права и обязанности национальных наблюдателей должны быть определены в законодательстве.

Национальным наблюдателям должны быть предоставлены следующие права:

а) знакомиться с избирательными документами, указанными в законах о выборах, получать информацию о количестве избирателей, включенных в списки для голосования, и о количестве избирателей, принявших участие в голосовании, в том числе в досрочном голосовании и в голосовании вне помещения для голосования;

б) находиться в помещении для голосования;

в) наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателям;

г) присутствовать при проведении досрочного голосования, при голосовании избирателей вне помещения для голосования;

д) наблюдать за подсчетом голосов избирателей в условиях, обеспечивающих обозримость процедуры подсчета бюллетеней;

е) наблюдать за составлением избирательным органом протокола об итогах голосования, результатах выборов и иных документов, знакомиться с протоколом избирательного органа об итогах голосования, в том числе с протоколом, составляемым повторно, получать в случаях и порядке, предусмотренном национальным законодательством, от соответствующего избирательного органа заверенные копии указанных протоколов;

ж) обращаться в избирательный орган с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;

з) обжаловать решения и действия (бездействие) избирательного органа, членов избирательного органа в непосредственно вышестоящий избирательный орган или в суд.

В случаях и порядке, предусмотренном законами, правами национального наблюдателя также могут пользоваться доверенные лица кандидатов, политических партий (коалиций).

Избирательные органы и (или) иные органы и организации могут быть наделены полномочиями по организации обучения национальных наблюдателей и иных участников выборов основам демократических избирательных технологий, национального законодательства о выборах, международных избирательных стандартов, обеспечения и защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина.

Одно из основных положений Конвенции касается международного наблюдения за выборами. В документе конкретизирован статус международных наблюдателей, установлены их полномочия, определены гарантии, содействующие выполнению ими своих функциональных обязанностей. Стороны подтверждают, что присутствие международных наблюдателей способствует открытости и гласности выборов, соблюдению международных обязательств государств, и декларируют свое стремление содействовать доступу международных наблюдателей к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне, вплоть до муниципального (местного) уровня.

В соответствии со ст.15 Конвенции международные наблюдатели получают разрешение на въезд на территорию государства в порядке, установленном законом, и аккредитуются соответствующим избирательным органом при наличии соответствующего приглашения. Приглашения могут быть направлены уполномоченными законом органами после официального опубликования решения о назначении выборов. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы уставными органами Содружества Независимых Государств. Центральный избирательный орган выдает международному наблюдателю удостоверение об аккредитации установленного образца. Такое удостоверение дает право международному наблюдателю осуществлять наблюдение в период подготовки и проведения выборов.

Международный наблюдатель на территории государства пребывания находится под покровительством данногогосударства. Избирательные органы, органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны оказывать ему необходимое содействие в пределах своей компетенции. Международный наблюдатель осуществляет свою деятельность самостоятельно и независимо. Материально-финансовое обеспечение его деятельности осуществляется за счет средств стороны, направившей наблюдателя, или за счет его собственных средств.

Международные наблюдатели не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании. Государства, подписавшие Конвенцию, оставляют за собой право лишать аккредитации тех из них, которые нарушают законы, общепризнанные принципы и нормы международного права.

Международные наблюдатели имеют право:

а) на доступ ко всем документам (не затрагивающим интересы национальной безопасности), регулирующим избирательный процесс, получение от избирательных органов необходимой информации и копий указанных в национальных законах избирательных документов;

б) на контакты с политическими партиями, коалициями, кандидатами, частными лицами, сотрудниками избирательных органов;

в) на свободное посещение всех избирательных участков и помещений для голосования, в том числе в день проведения голосования;

г) на наблюдение за ходом голосования, подсчетом голосов и установлением их результатов в условиях, обеспечивающих обозримость процедуры подсчета бюллетеней;

д) на ознакомление с результатами рассмотрения жалоб (заявлений) и претензий, связанных с нарушением законодательства о выборах;

е) на информирование представителей избирательных органов о своих наблюдениях, рекомендациях без вмешательства в работу органов, осуществляющих выборы;

ж) на публичное изложение своего мнения о подготовке и проведении выборов после окончания голосования;

з) на предоставление организаторам выборов, органам государственной власти и соответствующим должностным лицам своего заключения о результатах наблюдения за ходом выборов.

Международные наблюдатели должны:

а) соблюдать конституцию и законы страны пребывания, положения настоящей Конвенции, иных международных документов;

б) иметь при себе удостоверение об аккредитации в качестве международного наблюдателя, выдаваемое в порядке, определенном страной пребывания, и предъявлять его по требованию организаторов выборов;

в) выполнять свои функции, руководствуясь принципами политической нейтральности, беспристрастности, отказа от выражения каких бы то ни было предпочтений или оценок по отношению к избирательным органам, государственным и иным органам, должностным лицам, участникам избирательного процесса;

г) не вмешиваться в избирательный процесс;

д) основывать все свои заключения на наблюдении ифактическом материале.

В соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств были разработаны Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 7 декабря 2002 года. Данный документ подробно регламентирует основы статуса международного наблюдателя СНГ и дает следующее его определение: «Международным наблюдателем от СНГ по наблюдению за выборами является лицо, представляющее уставные органы СНГ – Межпарламентскую Ассамблею государств–участников СНГ, Исполнительный комитет СНГ, а также органы, предусмотренные иными международными правовыми документами СНГ (далее – орган (органы) СНГ), приобретающее право на осуществление наблюдения за выборами в соответствии с порядком, установленном национальным законодательством о выборах, международно-правовыми документами и международными обязательствами государства–участника СНГ, в котором проводятся выборы».

Орган (органы) СНГ может принять решение о направлении нескольких международных наблюдателей, которые в этом случае составляют группу (миссию) международных наблюдателей СНГ. Орган (органы) СНГ, принявший решение о направлении международного наблюдателя (наблюдателей), определяет количественный состав миссии международных наблюдателей, порядок ее формирования и принимает решение о назначении лица (лиц) международным наблюдателем и о назначении руководителя миссии.

Международные наблюдатели получают разрешение на въезд в государство, где проводятся выборы, в порядке, установленном национальным законодательством. Разрешение на въезд в государство требуется только в случае существования визового режима пересечения государственной границы.

Международный наблюдатель на территории страны проведения выборов находится под покровительством принимающего государства. Это означает, что принимающее государство предпринимает все предусмотренные национальным законодательством меры по защите прав международных наблюдателей, а также необходимые меры в отношении тех лиц, которые нарушают права международных наблюдателей, вплоть до привлечения их к ответственности в соответствии с национальным законодательством. Деятельность международных наблюдателей по наблюдению за выборами осуществляется на началах открытости.

Рекомендации раскрывают положение Конвенции, касающееся запрета международным наблюдателям использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом выборов. Они не вправе вмешиваться в избирательный процесс, проводить в день голосования опросы избирателей о том, как они намерены проголосовать или уже проголосовали, принимать участие в процедурах голосования и подсчета голосов избирателей, установлении итогов голосования, результатов выборов. Государство вправе оставить за собой право лишать аккредитации тех международных наблюдателей, которые нарушают законы, иные нормативные правовые акты, общепризнанные принципы и нормы международного права.

Национальными законами может быть предусмотрено, что международный наблюдатель удаляется из помещения для голосования, если он пытается воспрепятствовать работе избирательного органа либо осуществлению гражданином своих избирательных прав, а также нарушить свободу и тайну голосования. Соответствующее решение может приниматься участковым или вышестоящим избирательным органом. Кроме того, избирательный орган вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о привлечении удаленного международного наблюдателя к ответственности, предусмотренной национальными законами. Избирательный орган обязан сообщить об этом факте в центральный избирательный орган, а последний, в свою очередь, – в орган (органы) СНГ.

В случае нарушения международным наблюдателем национальных законов, общепризнанных принципов и норм международного права центральный избирательный орган в соответствии с национальными законами вправе отозвать аккредитацию международного наблюдателя. При этом центральный избирательный органуведомляет о принятом решении орган (органы) СНГ, которым было направлено приглашение этому лицу для участия в наблюдении за выборами в качестве международного наблюдателя.

Документ подробно регламентирует порядок аккредитации международных наблюдателей. Она производится центральными избирательными органами страны проведения выборов на основе приглашения уполномоченных на то государственных органов, высших должностных лиц страны проведения выборов.

Международный наблюдатель осуществляет свою деятельность самостоятельно и независимо. Это означает, что он вправе в день голосования посещать избирательные участки без специального сопровождения и предварительного согласования своих действий по наблюдению за выборами с соответствующими избирательными органами.

Срок полномочий международного наблюдателя начинается со дня аккредитации в центральном избирательном органе страны проведения выборов и заканчивается, как правило, в день официального опубликования общих результатов выборов. Международные наблюдатели вправе осуществлять свою деятельность на любом этапе избирательной кампании, но не ранее дня официального опубликования решения уполномоченного органа или должностного лица о назначении даты выборов.

Избирательные органы, органы государственной власти, местные органы власти (органы местного самоуправления), иные государственные органы в пределах своей компетенции и полномочий, предусмотренных законодательством, оказывают международным наблюдателям необходимое содействие, то есть создают соответствующие равные условия для свободной и независимой реализации всеми международными наблюдателями своих функций по наблюдению.

Правовой основой для проведения международного наблюдения и деятельности международных наблюдателей являются национальные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права в области организации избирательного процесса, международные обязательства государства, в котором проводятся выборы. Деятельность международных наблюдателей регулируется национальным законодательством, международно-правовыми документами, наделяющими их полномочиями, которые они вправе реализовать в своей деятельности. Национальными законами международным наблюдателям могут быть предоставлены дополнительные права сверх тех, которые непосредственно вытекают из международных обязательств государства.

По окончании наблюдения за выборами международные наблюдатели представляют в направивший их орган (органы) итоговое заключение о результатах международного наблюдения за выборами, которое подлежит опубликованию в их официальных изданиях.

Рекомендации содержат следующие основные направления международного наблюдения за выборами:

Международные наблюдатели должны знать содержание документов ООН, ОБСЕ, Совета Европы, Европейского парламента, Содружества Независимых Государств, других международных организаций в области демократических выборов, защиты избирательных прав и основных свобод граждан, ратифицированных страной, проводящей выборы.

Международные наблюдатели должны ознакомиться с содержащимися в конституции положениями, регулирующими выборы или организацию избирательного процесса, а также с законами, регулирующими порядок проведения выборов, с другими законодательными актами.

При этом следует обратить внимание на то, как совершенствовалось избирательное законодательство, в том числе с учетом рекомендаций международных наблюдателей, в целях обеспечения его соответствия международным обязательствам государства. Законодательство должно обеспечивать прочную и стабильную основу для проведения плюралистических и ответственных выборов, прозрачность и открытость избирательного процесса.

Международные наблюдатели должны ознакомиться с закрепленным в конституции и законах регулированием механизма участия в избирательном процессе при разрешении избирательных споров отдельных видов судов, в частности, конституционных судов, получить от соответствующих государственных органов или избирательных органов информационные, статистические и другие справочные материалы о правоприменительной практике по этому вопросу. Необходимо иметь в виду, что в соответствии с положениями конституций ряда государств – участников СНГ конституционные суды в установленном законом порядке разрешают споры, касающиеся конституционности выборов; признания непреодолимыми или устраненными препятствий, возникших для кандидатов на выборные должности; результатов выборов, в том числе их подтверждения; правильности проведения выборов либо подготовки заключения о правомерности выборов.

Международные наблюдатели должны изучать и оценивать различные стадии избирательного процесса, начиная с регистрации избирателей и начала избирательной кампании, образования избирательных округов, избирательных участков, избирательных органов (комиссий) и заканчивая финальными процедурами организации голосования, в том числе досрочного голосования, подсчета и, в случаях необходимости, перепроверки (повторного или контрольного подсчета) голосов избирателей, определения итогов голосования и установления результатов выборов.

Международные наблюдатели должны установить контакты с политическими партиями (коалициями), общественными политическими объединениями (общественными организациями), в том числе правозащитными общественными объединениями, учреждениями и организациями, специализирующимися на правовом обучении (просвещении) организаторов выборов, избирателей, участников выборов в целях взаимодействия в получении объективной информации о ходе подготовки и проведения выборов, обеспечении избирательных прав и свобод граждан и иных участников избирательного процесса.

В целях обеспечения системности и объективности наблюдения предлагается оценивать избирательный процесс по следующим основным параметрам:

электоральная грамотность и активность участников выборов;

идентификация и регистрация (учет) избирателей;

порядок образования избирательных округов, избирательных участков, критерии их образования и границы;

избирательные органы (избирательные комиссии): принципы, порядок и сроки формирования (расформирования) и деятельности, состав и квалификационный уровень подготовки организаторов выборов (членов избирательных органов, в том числе назначенных кандидатами, политическими партиями (коалициями);

форма и текст избирательных бюллетеней, степень их защиты от возможной фальсификации (подделки);

порядок подачи и рассмотрения заявлений (жалоб);

обеспечение общественного порядка и безопасности в период подготовки и проведения выборов, голосования и подсчета голосов избирателей.

Поскольку институт международных наблюдателей СНГ положительно зарекомендовал себя за последние годы, 30 мая 2003 года Совет глав государств СНГ принял решение продолжить и впредь практику направления наблюдателей от СНГ на президентские и парламентские выборы, а также референдумы в государства - участники Содружества по их приглашению, возложив координацию деятельности наблюдателей на Исполнительный комитет СНГ. Совету глав правительств СНГ было поручено предусматривать финансовые затраты на организацию и проведение наблюдения за президентскими и парламентскими выборами, а также референдумами в государствах - участниках Содружества.

26 марта 2004 года в Минске на основании Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ, обобщения опыта деятельности групп наблюдателей от Содружества Независимых Государств в период подготовки и проведения выборов высших органов государственной власти в ряде государств - участников СНГ в 1999 - 2003 годах и с учетом Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами, Решением Совета министров иностранных дел СНГ было утверждено Положение о Миссии наблюдателей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах - участниках Содружества Независимых Государств в соответствии с документом миссию наблюдателей от СНГ организует и координирует Исполнительный комитет СНГ на основании приглашения государства - участника СНГ, в котором проводятся выборы (референдум). После получения приглашения государства - участника СНГ, в котором проводятся выборы (референдум),Исполнительный комитет СНГ обращается в государства - участники и органы СНГ с просьбой о предоставлении списков лиц, которые будут включены в состав Миссии наблюдателей от СНГ. Исполнительный комитет СНГ в сроки, установленные национальным законодательством данного государства, направляет списки наблюдателей в Центральную избирательную комиссию для их аккредитации (регистрации).

Состав Миссии наблюдателей от СНГ формируется Исполкомом Содружества. В состав Миссии наблюдателей от СНГ могут входить международные наблюдатели, представляющие законодательные, исполнительные и избирательные органы государств - участников СНГ, а также органы Содружества и интеграционные объединения, действующие на пространстве СНГ, приобретающие право на осуществление наблюдения за выборами (референдумами) в соответствии с порядком, установленным национальным законодательством о выборах (референдумах), международными договорами и обязательствами государства - участника СНГ, в котором проводятся выборы (референдум).

Права и обязанности членов Миссии наблюдателей от СНГ, закрепляемые Положением, в основе воспроизводят положения Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ. Член Миссии наблюдателей от СНГ находится под покровительством государства, проводящего выборы (референдум). Избирательные органы, органы государственной власти и местного самоуправления оказывают ему необходимое содействие в пределах своей компетенции. Материально-финансовое обеспечение деятельности члена Миссии наблюдателей от СНГ осуществляется за счет средств стороны, направившей наблюдателя, или за счет его собственных средств. Наблюдение за выборами (референдумом)осуществляется Миссией наблюдателей от СНГ, как правило, на долгосрочной основе в соответствии со сроками, предусмотренными избирательным органом государства, проводящего выборы (референдум).

Глава Миссии наблюдателей от СНГ организует контакты со средствами массовой информации в интересах объективного освещения наблюдения за организацией и проведением выборов (референдумов), а также с представителями международных организаций, участвующих в качестве наблюдателей на выборах (референдумах), и их миссиями.

Обеспечение деятельности Миссии наблюдателей от СНГ осуществляется Штабом по обеспечению деятельности наблюдателей от СНГ. Состав Штаба формируется из сотрудников Исполнительного комитета СНГ. Функции Штаба заключаются в организации аккредитации членов Миссии наблюдателей от СНГ, осуществлении мониторинга и анализа предвыборной агитационной деятельности в средствах массовой информации государства, проводящего выборы (референдум), подготовке соответствующего пакета нормативно-правовых актов, регулирующих выборный процесс (референдум) в государстве, обеспечении встречи, проводов, размещения членов Миссии, их деятельности в регионах, а также решении других вопросов организационно-технического характера.

На основании поступивших от членов Миссии наблюдателей от СНГ материалов готовится заявление Миссии наблюдателей от СНГ о соответствии состоявшихся выборов национальному законодательству и международным обязательствам государства, проводящего выборы (референдум). Заявление должно быть кратким и отражать наиболее существенные моменты периода подготовки и проведения выборов (референдумов). Заявление делается от имени всей Миссии наблюдателей от СНГ. Текст заявления передается государственным органам государства - участника СНГ, проводящего выборы (референдум), доводится до сведения общественности и средств массовой информации.

Окончание материала в очередном номере бюллетеня