Миграционная политика Российской Федерации: подходы к правовому регулированию

Т.Титова

Концептуальные подходы к миграционной политике Российской Федерации, регулированию миграционных процессов являются предметом непрекращающейся дискуссий среди политиков, специалистов, общественности. Тезис об отсутствии таких подходов в последние годы озвучивался на самом высоком уровне и мало у кого вызывает сомнения. Подтверждают его и вакуум в сфере миграционного законодательства, и реалии повседневной жизни.  Однако непредвзятый анализ проблемы выявляет несколько иную картину, к сожалению, достаточно типичную для современной России, когда правовая регламентация и политические практики живут своей самостоятельной жизнью, пересекаясь лишь время от времени.

Юридическое оформление базовых направлений политики имеет свою специфику. В Российской Федерации сложилась практика, когда указом Президента утверждаются основные направления той или иной сферы государственной политики, задающие параметры для дальнейшего правового регулирования. Одним из вариантов их реализации являются федеральные программы. Аналогичный подход был использован и в отношении миграционной политики: попытки упорядочить миграционные процессы предпринимались прежде всего в рамках программно-целевого регулирования. Поэтому полноценный анализ сложившейся на сегодняшний день ситуации с концептуальной неопределенность в отношении российской миграционной политики был бы неполным без  рассмотрения федеральных миграционных программ. Тем более, за риторикой политиков и накалом страстей вокруг проблемы этот фрагмент правовой практики часто выпадает из поля зрения.

***

Миграции населения  исторически играют особую роль в жизни России, оказывая существенное влияние на ее демографический потенциал, экономику и социальную политику. Актуальность для России проблем миграции резко возросла с распадом Советсткого Союза и началом рыночных реформ. В последнее десятилетие характер миграционных процессов радикально трансформировался: они приобрели в основном вынужденный характер, изменились направления миграционных потоков. Российская Федерация столкнулась с целым комплексом проблем, к решению которых оказалась не готова. Упраздняя СССР, политические лидеры не просчитывали масштабов последствий, которые повлек за собой этот шаг.

Одним из таких последствий стали неконтролируемые потоки беженцев и вынужденных переселенцев, хлынувшие в Россию из бывших республик Советского Союза. Ни в СССР, ни в Российской Федерации никогда не было органа, занимавшегося проблемами миграции. Федеральная миграционная служба создавалась буквально на пустом месте (См. Регент Т.М. Миграция в России. Проблемы государственного управления. - М., 1999). Сложилась ситуация, когда законодательство, правовые механизмы решения проблем приходилось создавать одновременно с проведением практической работы с мигрантами.

Попыткой формирования системного подхода к решению миграционных проблем стала разработка долговременной программы «Миграция», в которой впервые были сформулированы основные направления миграционной политики России. Программа была утверждена Правительством РФ 18 мая 1992 г. Она представляла собой небольшой по объему документ и носила скорее тактический, нежели стратегический характер, уделяя основное внимание определению первоочередных мероприятий по регулированию вынужденной миграции.

Однако ситуация столь быстро менялась, что уже в 1993 году потребовалась новая федеральная миграционная программа, которая охватывала бы все миграционные потоки. Главная проблема состояла в том, что государством  не были сформулированы концептуальные подходы к миграционной политике, которые могли бы лечь в основу такой программы. Разработчики выбрали нетрадиционный путь: Федеральная миграционная программа включила в себя как концепцию, так и механизмы ее реализации. При этом использовался встроенный механизм развития Программы, позволяющий одновременно корректировать  политику и инструменты управления Программой. Такой подход давал возможность совершенствовать Программу и на региональном уровне за счет разработки территориальных миграционных программ (см. Шлычкова Т. Особенности разработки миграционных программ // Миграция. – М., 1997. - №1. –С.14). Предложенная схема послужила основой для правового регулирования миграционной политики РФ: последующие федеральные миграционные программы на 1996 –1998 гг. и 1998-2000 гг. имеют аналогичную структуру. В связи с этим целесообразно более подробно остановиться на содержании Федеральной миграционной программы 1994 г.

Федеральная миграционная программа была одобрена Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. №1668. Первоочередной целью государственной миграционной политики было признано регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

Основными задачами миграционной политики определены:

·         защита прав и интересов мигрантов;

·         соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий, организация миграционного контроля;

·         регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития принимающего региона, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;

·         создание условий приема и размещения мигрантов, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.

Исходя из поставленных задач, государственная миграционная политика должна была  осуществляться в соответствии со следующими основополагающими принципами:

·         выбор мигрантами мест проживания и видов занятости в соответствии с федеральной и региональными программами миграции и согласно действующему законодательству Российской Федерации;

·         недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, вероисповедания, гражданства, пола, возраста, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям;

·         личное участие мигрантов в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке их инициативы и самодеятельности;

·         применение квот в приеме беженцев;

·         запрещение высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами.

Реализация государственной миграционной политики требовала решения на межведомственном уровне новых задач, связанных с существенным расширением сферы регулирования миграционных потоков в Российской Федерации, таких, как внешняя трудовая миграция, организация иммиграционного контроля и пресечение незаконной миграции. В связи с этим ставилась задача определить формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении проблем миграции, круг обязанностей и степень их ответственности в работе с мигрантами.

Программа предусматривает регулирование и координацию пяти основных миграционных потоков:

1.        вынужденная миграция;

2.        внешняя миграция;

3.        внешняя трудовая миграция;

4.        незаконная миграция;

5.        внутренняя (социально-экономическая) миграция.

Реализация государственной миграционной политики предполагала деятельность органов государственной власти Российской Федерации в рамках Федеральной миграционной программы по следующим основным направлениям.

1. Подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции, создание правовой базы, определяющей основные взаимные права и обязанности мигранта и государства.

2. Защита прав мигрантов в соответствии с действующим законодательством и нормами международного права.

3. Организация иммиграционного контроля, регулирование миграционных потоков.

4. Прием, временное размещение беженцев и вынужденных переселенцев, организация расселения, оказание помощи, содействие в трудоустройстве и обустройстве на новом постоянном месте жительства.

5. Разработка предложений по реализации внешней и внутренней политики России, влияющих на миграционные процессы.

6. Прогнозирование миграционных процессов и формирование государственной миграционной политики с учетом изменения общеполитической и экономической ситуации.

7. Разработка региональных и межрегиональных программ и организация их выполнения.

8. Распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на решение проблем миграции, и контроль за их использованием.

9. Разработка механизма взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительными органами.

10. Взаимодействие с российскими, международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями, ассоциациями и фирмами с целью оказания практической помощи и привлечения финансовых средств для решения миграционных проблем.

По каждому из пяти определенных в Программе миграционных потоков был разработан комплекс соответствующих мероприятий. Правовое обеспечение Программы выделено в отдельную позицию.

Действующая в Российской Федерации законодательная база не позволяла осуществлять комплексное правовое обеспечение миграционных процессов. Вследствие этого Программой была предусмотрена разработка законодательных и иных нормативных актов, определяющих правовое положение различных категорий мигрантов и взаимодействие субъектов миграционных правоотношений. Основой этих разработок должен был стать готовившийся ФМС России Федеральный закон "О миграции в Российской Федерации".

Законы Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" определяли только две категории вынужденных мигрантов, не охватывая все миграционные потоки. Дальнейшая разработка законодательства, регулирующего проблемы миграции, предполагала достижение следующих целей:

·         управление миграционными процессами в Российской Федерации, включая регулирование въезда и выезда мигрантов путем осуществления иммиграционного контроля, стабилизации миграционных потоков;

·         защита прав и интересов граждан России вне зависимости от места (государства) проживания либо пребывания, в том числе трудящихся мигрантов;

·         содействие в социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов на территории Российской Федерации.

Во внешнеполитической деятельности в отношениях с государствами-республиками бывшего Союза ССР рекомендовалось проводить линию, стимулирующую ратификацию ими международных документов по правам человека, дифференцируя взаимоотношения с этими государствами (политические, экономические, культурные и т.д.) с учетом данного обстоятельства. При этом ставилась цель добиваться получения от этих государств признания двойного гражданства, а также гарантий компенсации вынужденным мигрантам за оставляемое жилье и другое имущество.

Отмечалась необходимость разработки и систематизации нормативно-терминологического аппарата, что позволило бы классифицировать миграционные потоки, определить меры по их регулированию и способствовало бы соблюдению интересов как человека, так и государства.

Правовое регулирование проблем миграции на основе норм международного права предполагало:

для ситуации с государствами - участниками СНГ – заключение между государствами - участниками СНГ соответствующей многосторонней конвенции, в том числе фиксация в ней положения о создании суда, призванного разрешать межгосударственные споры, в

том числе по вопросам защиты прав человека;

для ситуации с другими государствами - заключение между Российской Федерацией и этими государствами двусторонних договоров о защите прав и основных свобод человека, национальных меньшинств, соотечественников и о создании комиссий по наблюдению за ходом их выполнения, уполномоченных принимать решения, обязательные для выполнения сторонами.

В связи с увеличением потоков вынужденной миграции в бывшем Союзе ССР Программа предусматривала разработку единого Кодекса правил обращения с беженцами и вынужденными переселенцами, проживавшими ранее на его территории.

Программой был намечен к разработке целый блок федеральных законов, регулирующих вопросы миграции: "О миграции в Российской Федерации", "Об эмиграции и иммиграции", "Об убежище на территории Российской Федерации", "О въезде, выезде и пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства", "О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации", "О социальной защите трудящихся мигрантов" и ряд других.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по реализации Федеральной миграционной программы не предполагала введения новых понятий и определений. Выделение пяти основных миграционных потоков было использовано для разработки сходных механизмов работы с различными категориями мигрантов.

При этом под миграцией в Программе  понимается совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или безвозвратная).

В свою очередь вынужденная миграция может быть внешняя (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренняя (перемещенные лица, вынужденные переселенцы), возвратная и безвозвратная. Внешняя миграция может быть добровольная (в том числе экономическая) и вынужденная, возвратная и безвозвратная. Внутренняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологических бедствий), возвратной и безвозвратной.

Незаконная миграция может быть внешней и внутренней, а по причинам - также вынужденной и добровольной. Внешняя трудовая миграция относится к внешней, добровольной возвратной, может быть незаконной.

Переселение рассматривается как безвозвратный вид миграции.

Совокупность территориальных перемещений, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы, составляет миграционный поток.

В миграционном потоке выделяются различные категории мигрантов, имеющих ряд общих признаков или являющихся носителями определенных свойств, называемые субъектами миграции.

1. Субъектами внешней миграции являются:

·         эмигранты - граждане России, выезжающие с ее территории в силу политических, экономических и этнических причин, а также по личным мотивам (воссоединение семей, брак);

·         эмигранты - лица, ранее прибывшие на территорию Российской Федерации и получившие статус беженцев либо вынужденных переселенцев, выезжающие с территории России;

·         эмигранты - граждане бывшего Союза ССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, но не являющиеся гражданами России, выезжающие с ее территории;

·         эмигранты транзитные - граждане бывшего Союза ССР, не являющиеся гражданами России, постоянно проживающие в государствах-республиках бывшего Союза ССР и прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны;

·         иммигранты - иностранцы, прибывающие или желающие прибыть в Россию в поисках убежища, в том числе с намерением подать ходатайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Конвенцией ООН 1951 года и Протоколом к ней 1967 года;

·         иммигранты транзитные - иностранцы, прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны.

2. Субъектами вынужденной миграции являются лица, ищущие убежища на территории России:

·         граждане бывшего Союза ССР;

·         граждане государств - республик бывшего Союза ССР, в том числе граждане Российской Федерации;

·         граждане других государств;

·         лица без гражданства (апатриды);

·         лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды).

3. Субъектами внутренней социально-экономической миграции являются граждане Российской Федерации и лица, находящиеся в России на законных основаниях, осуществляющие перемещения по ее территории.

4. Субъектами незаконной миграции являются:

·         эмигранты неконтролируемые - граждане России, выезжающие с территории государств - республик бывшего Союза ССР и другие иностранные государства;

·         эмигранты нелегальные - граждане России, нелегальным способом выезжающие за рубеж или пересекающие государственную границу Российской Федерации с иностранными государствами (за исключением границы с государствами - республиками бывшего Союза ССР);

·         иммигранты незаконные, к которым относятся:

·         иностранцы, у которых объявленная цель въезда не соответствует его намерениям;

·         иностранцы, въезжающие по поддельным документам;

·         иностранцы, прибывающие в страну нелегально, в том числе через государства - республики бывшего Союза ССР.

5. Лицо, в отношении которого применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации:

·         лицо, которому закрыт или ограничен въезд на территорию Российской Федерации ввиду совершения им противоправных действий;

·         лицо, являющееся членом организаций, представляющих угрозу национальной безопасности или общественному порядку;

·         лицо, являющееся гражданином зарубежного государства, которому запрещен въезд по политическим мотивам;

·         лицо, которому ограничен въезд по причинам медицинского и санитарно-эпидемиологического характера.

6. Субъектами внешней трудовой миграции являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются (трудящиеся-мигранты).

Описанные структура, дефиниции, концептуальный подход к регулированию миграционной политики с незначительными вариациями  были использованы при разработке федеральных миграционных программ, действовавших в Российской Федерации вплоть до недавнего времени. Программно-целевой подход сам по себе неплох. При анализе программ обращает на себя внимание другое. Целый ряд позиций в рамках предлагаемых конкретных мероприятий переходят из одной программы в другую. Что же касается формирования правовых основ регулирования миграционных процессов, то практически ни один из упоминавшихся в Программе 1994 г. базовых федеральных законов так до сих пор и не принят.

В 2000 г. тогдашний руководитель профильного министерства  Александр Блохин отмечал, что финансирование миграционных программ, начиная с 1992 г., осуществляется крайне неравномерно. Так, исполнение в 1996 г. составило 24 %, и лишь в 1999 г. программа была профинансирована на 100 %. Однако в целом за предшествовавшие четыре года из 9,1 млрд. рублей, которые должны были быть выделены, фактическое финансирование составило лишь 4,1 млрд., что составило около 50 % от запланированного (http://www.opec.ru/news_doc.asp?d_no=774). В подобной ситуации дискуссии о качестве программ становятся просто бессмысленными. Их анализ отчасти снимает расхожий упрек в отсутствии подходов к регулированию миграционной политики. Какие-то подходы все же были сформулированы. Миграционные программы постигла обычная для современной России участь – они не исполняются. Ситуацию усугубили постоянные метаморфозы Федеральной миграционной службы: за время своего существования она неоднократно переходила из одного ведомства в другое, менялись ее руководители.

О необходимости концептуально определиться с миграционной политикой России говорится постоянно на разных уровнях власти. Реальные шаги в этом направлении стали предприниматься в 1998 г., когда руководство Федеральной миграционной службы объявило о работе над концепцией миграционной политики РФ. Процесс оказался долгим и трудным, поскольку требовалось, прежде всего, сформулировать приоритеты. А консенсуса по данному вопросу не было.

Разрабатывавшиеся в это время ведомством Г. Грефа Основные направления социально-экономического развития страны на период до 2010 года задачи миграционной политики определяли следующим образом.

Миграционная политика должна способствовать:

·         развитию рыночных отношений;

·         построению демократического общества и соблюдению прав человека;

·         укреплению отношений России со странами СНГ и Балтии;

·         интеграции России в международный рынок труда;

·         укреплению безопасности страны, устранению или смягчению возникающих рисков.

Чтобы быть конструктивной, миграционная политика должна исходить из объективной реальности, важнейшие составляющие которой следующие:

1. Ограниченные возможности государства по оказанию помощи мигрантам (в рассматриваемый период эти возможности будут еще более ограничены из-за необходимости восстановления Чечни).

2. Ограниченные демографические ресурсы России, что обусловливает неизбежность масштабной иммиграции в недалеком будущем. Наибольший дефицит труда будет характерен для центральных и западных районов России, где ожидаются самые высокие темпы естественной убыли трудоспособного населения. Из этого вытекает невозможность организации переселения в Сибирь и на Дальний Восток, проекты которого непрерывно выдвигаются. Попытки их реализовать неотвратимо приведут к напрасной растрате ресурсов.

3. Признание факта, подтвержденного мировым опытом, что свобода передвижения и высокая мобильность населения являются одним из главных факторов развития рынка труда, адекватного рыночным отношениям.

4. Неизбежность усложнения этнической структуры населения России, появления новых диаспор, "чайна-таунов" и других этнических микрорайонов в крупных городах.

Исходя из этого главным направлением миграционной политики России должно быть не ограничение иммиграции и другие охранительные мероприятия, а обеспечение интеграции мигрантов в российский социум и воспитание толерантности к мигрантам.

Управляющие усилия должны быть направлены на формирование гражданской идентичности россиян взамен акцентировки на этнических различиях.

Краткосрочная миграционная политика должна исходить из решения актуальных задач, но не входить в противоречие с долгосрочными целями. Миграционная стратегия России в решающей степени обусловливается перспективной демографической ситуацией. Согласно имеющимся прогнозам после 2005г. в России начнется стремительная естественная убыль трудоспособного населения, достигающая примерно 1 млн. чел. в год. Единственным источником пополнения трудовых ресурсов в будущем может быть только иммиграция. Следовательно, перспективная миграционная политика России - это, прежде всего, иммиграционная политика.

Основные направления миграционной политики заключались в следующем:

·         обеспечение свободы передвижения;

·         создание благоприятных условий для репатриации и миграции из стран СНГ и Балтии;

·         помощь беженцам и вынужденным переселенцам;

·         защита прав русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии;

·         регулирование иммиграции и трудовой миграции из стран дальнего зарубежья.

В Основных направлениях отмечалось, что Россия - единственная из стран СНГ, где создана государственная система помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Однако оказать помощь накопленному количеству статусных мигрантов государство не в состоянии.

Целесообразным полагалось ограничить предоставление статуса вынужденного переселенца, сузив контингент возможных претендентов:

·         лицами, эвакуированными в чрезвычайных обстоятельствах или бежавшими от таковых;

·         социально не защищенными группами населения.

Одновременно необходимо расширить оказываемую помощь лицам, получившим статус, и обеспечить ее гарантии.

Остальные мигранты должны в основном рассчитывать на собственные силы, и в этом им должно было помочь снятие соответствующих ограничений.

(Окончание в следующем номере)