Правовая регламентация наблюдения за ходом выборов: международная практика и опыт стран СНГ

Татьяна Титова

Окончание материала

За последние годы ООН, ОАГ, ОБСЕ и другие организации пришли к выводу, что работа нейтральных национальных наблюдателей является неотъемлемой частью мониторинга выборов. Практика мониторинга выборов силами нейтральных национальных наблюдателей распространилась по всему миру.

По мнению специалистов, международный мониторинг может сыграть решающую роль в проведении честных выборов, укреплении общественного доверия к выборам, привлечении и удержании кандидатов в выборном процессе. При этом международный мониторинг имеет неизбежные ограничения. Международных наблюдателей немного и они находятся в стране относительно недолго. Они часто не владеют языком страны и мало знают о ее культуре и традициях, и потому не замечают некоторых важных проблем.

Национальные наблюдатели знают язык и традиции, могут привлекаться на выборы тысячами, могут работать долгое время до и после голосования. Они никуда не уезжают и составляют резерв для мониторинга новых выборов и общественной деятельности, что может расширить участие граждан в управлении страной и повысить ответственность правительства перед народом.

Патрик Мерлоу выделяет три основных способа взаимодействия международных наблюдателей с национальными:

пользоваться их информацией и помощью, пока они остаются надежными партнерами;

отстаивать их право вести мониторинг, поддерживая их легализацию и право присутствия на избирательных участках и мониторинга всех этапов выборов;

поддерживать их, оказывая техническую и финансовую помощь.

Опыт содействия национальным организациям наблюдателей более чем в 45 странах показал, что международное сообщество должно оказывать помощь по всем трем направлениям. Предварительно следует установить, действительно ли данная организация политически нейтральна. Некоторые «неправительственные организации» на самом деле создаются властями, а другие не скрывают своего крена в сторону оппозиции. Поэтому следует выяснить, сможет ли данная организация стать объективным и профессиональным наблюдателем, и будет ли общественное мнение воспринимать ее как такового.

Нейтральные национальные наблюдатели, обычно с технической помощью международного сообщества, могут создавать общенациональные сети, которые оперативно информируют о происходящем на относительно большом числе избирательных участков. Это позволяет получить точное представление о честности голосования и подсчета голосов и проверять официальные данные о результатах. Такая работа обычно называется параллельным подведением итогов (ППИ) или «быстрым подсчетом». ППИ - важное орудие для предотвращения попыток исказить результаты голосования и для верификации официальных результатов, если они вызывают у кого-то сомнение. Таким образом, параллельный подсчет помогает укрепить веру населения в демократические выборы.

Часто встает вопрос, должны ли делегации международных наблюдателей объединять свои усилия с национальными наблюдателями. У этих последних есть свои задачи, и не обо всех их них известно заранее. Поэтому более приемлем вариант, когда международные наблюдатели обмениваются информацией с национальными в столице и на всей территории страны, но осуществляют свой мониторинг независимо от них. На всей территории страны международные наблюдатели должны сотрудничать с национальными, рассматривая их в качестве важного источника информации обо всех аспектах выборного процесса.

Нейтральный национальный мониторинг выборов реализует право граждан на участие в политической жизни и свободу организаций и самовыражения. Международное сообщество должно отстаивать и содействовать реализации этих прав, призывая к легализации и аккредитации таких организаций. Международное сообщество должно оказывать нейтральным национальным наблюдателям техническую и финансовую помощь, поскольку они при небольших затратах вносят вклад в создание системы контроля за честностью выборов и в строительство гражданского общества в странах с переходной демократией (См.: П. Мерлоу Международный мониторинг выборов: уроки и вызовы http://www.ndi.ru/ARCHIVE/Russian/Inter_Monitoring/Inter_monitoring.shtml).

Как упоминалось выше, в рамках СНГ основным документом, регулирующим правовой статус наблюдателей – национальных и международных является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.). При этом их правовой статус определяется непосредственно нормами национального законодательства каждого государства. В качестве примера остановимся более подробно на регламентации правового статуса наблюдателей в законодательстве Беларуси и Российской Федерации.

Согласно ст. 155 Избирательного кодекса РБ наблюдатель - это депутат Палаты представителей, член Совета Республики, депутат местного Совета депутатов, доверенное лицо кандидата в Президенты Республики Беларусь, в депутаты, а также лицо уполномоченное политической партией, другим общественным объединением, трудовым коллективом, гражданами, осуществляющие наблюдение за подготовкой и проведением выборов. В первой редакции Избирательного кодекса понятие «наблюдатель» использовалось только в отношении представителей иностранных государств и международных организаций. После внесения соответствующих изменений и дополнений в новой редакции закона они определяются как иностранные (международные) наблюдатели. При этом представители средств массовой информации в соответствии с Кодексом обладают такими же правами и обязанностями, как и наблюдатели.

В соответствии со ст. 13 Избирательного кодекса, при проведении выборов, референдума, отзыва депутата, члена Совета Республики имеют право присутствовать наблюдатели - депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики, депутаты местных Советов депутатов, доверенные лица кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты, представители политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, граждан, иностранные (международные) наблюдатели, а также представители средств массовой информации в порядке, устанавливаемом Центральной комиссией.

Наблюдатель вправе:

присутствовать на заседаниях соответствующих комиссий;

присутствовать на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня области, депутатов Минского городского Совета депутатов по выборам членов Совета Республики, а также по отзыву члена Совета Республики;

присутствовать при пломбировании или опечатывании ящика для голосования;

находиться в день голосования в помещениях для голосования с момента пломбирования или опечатывания ящиков для голосования до окончания подведения результатов голосования;

присутствовать при досрочном голосовании, по месту нахождения граждан;

наблюдать за выдачей бюллетеней, ходом голосования, соблюдением установленного Избирательным кодексом порядка голосования;

обращаться с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования к председателю участковой, счетной комиссии или его заместителю;

получать информацию о результатах подсчета голосов и составлении протоколов соответствующих комиссий о результатах выборов, референдума, голосования об отзыве депутата;

знакомиться с протоколами участковых комиссий о результатах голосования и протоколами соответствующих комиссий о результатах выборов, референдума, голосования об отзыве депутата, подписанными и направленными в вышестоящую комиссию в соответствии с Избирательным кодексом;

изготовить копию протокола участковой комиссии о результатах голосования своими силами и средствами;

знакомиться с решениями заседаний депутатов местных Советов депутатов базового уровня области, депутатов Минского городского Совета депутатов по выборам членов Совета Республики, а также по отзыву члена Совета Республики.

Наблюдатель не вправе:

заниматься агитацией в любой её форме;

оказывать кандидатам в Президенты Республики Беларусь, в депутаты Палаты представителей, в члены Совета Республики, в депутаты местных Советов депутатов какую-либо информационную, методическую, финансовую или иную помощь;

создавать препятствия в проведении голосования;

предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;

вести опросы граждан, прибывших для голосования и проголосовавших;

заполнять за гражданина по его просьбе бюллетень;

создавать препятствия для нормальной работы комиссии, заседаний депутатов местных Советов депутатов базового уровня области, депутатов Минского городского Совета депутатов и проведения голосования;

находиться у столов выдачи бюллетеней, у кабин и ящиков для голосования;

вмешиваться в работу комиссий, заседаний депутатов местных Советов депутатов базового уровня области, депутатов Минского городского Совета депутатов.

Иностранный (международный) наблюдатель в соответствии со ст. 155 - лицо, представляющее иностранное государство или международную организацию, приобретающее право на осуществление наблюдения за подготовкой и проведением выборов, референдума, отзыва депутата, члена Совета Республики в соответствии с установленным настоящим Кодексом порядком.

Статья 13 Избирательного кодекса РБ регламентирует также права и обязанности иностранного (международного) наблюдателя. Так, иностранные (международные) наблюдатели от иностранных государств и международных организаций приглашаются в Республику Беларусь Президентом Республики Беларусь, Палатой представителей, Советом Республики, Советом Министров Республики Беларусь, Министерством иностранных дел Республики Беларусь, Центральной комиссией.

Иностранные (международные) наблюдатели аккредитуются Центральной комиссией. Срок полномочий иностранного (международного) наблюдателя начинается со дня его аккредитации и заканчивается в день опубликования итогов выборов, референдума, отзыва депутата, члена Совета Республики.

Иностранные (международные) наблюдатели осуществляют наблюдение в порядке, предусмотренном частью четвертой настоящей статьи. Иностранные (международные) наблюдатели вправе также встречаться с кандидатами, доверенными лицами кандидатов, а после дня голосования излагать свое мнение о законодательстве Республики Беларусь о выборах, референдуме, отзыве депутата, члена Совета Республики, проводить пресс-конференции и обращаться в средства массовой информации.

Иностранные (международные) наблюдатели не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за подготовкой и проведением выборов, референдума, отзыва депутата, члена Совета Республики. Центральная комиссия вправе лишить аккредитации иностранного (международного) наблюдателя в случае нарушения им законодательства Республики Беларусь или общепризнанных принципов и норм международного права.

Несмотря на достаточно внушительный перечень прав национальных наблюдателей, перечисленных законом, реальный объём их полномочий, по мнению специалистов, недостаточен для того, чтобы воспрепятствовать возможным фальсификациям при проведении выборов.

Во-первых, буквальное понимание председателями комиссий положения, запрещающего наблюдателю находиться у столов выдачи бюллетеней, у кабин и ящиков для голосования может полностью парализовать их работу. Во-вторых, словосочетание «создавать препятствия для нормальной работы комиссии» без указания в тексте самого закона, что считать нормальными условиями определение степени нормальности условий отдает на усмотрение председателя комиссии и ставит в зависимость от его политических установок. Если председатель избирательной комиссии сочтёт, что наблюдатель вмешивается или препятствует работе комиссии, он без труда сможет удалить неугодного наблюдателя с заседания комиссии или помещения для голосования. При этом никакого документа, в котором бы содержалась письменно зафиксированная мотивация или аргументация действий председателя комиссий, на руки наблюдателю не выдаётся.

В-третьих, в Избирательном кодексе остались неурегулированными в правовом плане отношения между членами избирательных комиссий и общественными наблюдателями при подсчёте голосов на избирательном участке. Оптимальным было бы предоставление наблюдателям права находиться возле стола, где ведётся подсчёт голосов, на таком расстоянии, которое давало бы им возможность обозревать содержимое избирательных бюллетеней. Обойдя молчанием этот вопрос, законодатель фактически дал карт-бланш возникновению конфликтных ситуаций на избирательном участке. Причём победа при возникновении спорной ситуации всегда будет на стороне избирательной комиссии, так как любого наблюдателя, приблизившегося к столу, где ведётся подсчёт голосов, председатель может единолично удалить из помещения избирательного участка, сославшись на то, что он (наблюдатель) препятствует работе комиссии.

И, наконец, законодатель не решился пойти на предоставление наблюдателям по их просьбе заверенной копии протокола об итогах голосования на избирательном участке, которая бы имела характер юридически значимого документа в случае судебного разбирательства. Это позволило бы предотвратить всякие разговоры о возможных манипуляциях с протоколами участковых избирательных комиссий при подведении результатов голосования в том или ином избирательном округе и в масштабах всей страны (См.: Международный аспект правового статуса наблюдателя. http: www.usluga.by.com).

В связи с указанными моментами говорить о стремлении белорусских властей к открытости и прозрачности избирательного процесса, о том, что Избирательный кодекс позволяет организовать системное общественное наблюдение, как считают эксперты, не приходится. Это особенно заметно при сравнении полномочий белорусских наблюдателей с их российскими коллегами. Сравнение это не в пользу первых, хотя  представители Центризбиркома Беларуси и администрации президента пытались уверить общественность в том, что при разработке Избирательного кодекса использовалось российское законодательство о выборах.

Правовой статус национальных и международных наблюдателей в России на сегодняшний день регулируется Федеральными законами РФ «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Положения законов в этой части практически дублируют друг друга. В связи с предложенными Президентом РФ изменениями порядка формирования Государственной Думы, сформулированными в соответствующем проекте закона, есть смысл более подробно остановится на предложенных новациях.

В законопроекте нормы, касающиеся национальных наблюдателей, в отличие от действующего законодательства, выделены в отдельную статью, что позволяет более четко определить их правовой статус. В то же время основные положения вышеупомянутых федеральных законов в законопроекте сохраняются.

Так, в соответствии со ст. 30 проекта закона, наблюдателей вправе назначить каждая политическая партия, зарегистрировавшая федеральный список кандидатов, иная политическая партия или иное общероссийское общественное объединение, зарегистрированное в установленном федеральным закономпорядке.

Наблюдателем может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. Наблюдателями не могут быть выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, главы местных администраций, судьи, прокуроры, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме в направлении, выданном политической партией, иным общероссийским общественным объединением, указанными в части 1 настоящей статьи. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, наименование избирательной комиссии, в которую он направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений, предусмотренных частью 2 настоящей статьи. Указание каких-либо дополнительных сведений о наблюдателе не требуется. Направление действительно при предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего личность наблюдателя. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется.

Указанное в части 3 настоящей статьи направление может быть предъявлено в участковую избирательную комиссию в период, предусмотренный частью 5 статьи 29 настоящего Федерального закона, а в иную избирательную комиссию – в период с начала голосования на избирательных участках и до окончания работы по составлению протокола об итогах голосования, о результатах выборов, в том числе о результатах повторного подсчета голосов избирателей.

В каждую участковую избирательную комиссию политическая партия, иное общероссийское общественное объединение, указанные в части 1 настоящей статьи, могут назначить несколько наблюдателей, которые имеют право поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования. Не допускается одновременное осуществление полномочий наблюдателя в помещении избирательной комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одной политической партии, одного иного общероссийского общественного объединения. Установление иных, кроме указанных в настоящем Федеральном законе, ограничений, касающихся присутствия наблюдателей в помещении избирательной комиссии, помещении для голосования, наблюдения за голосованием, подсчетом голосов избирателей, составлением протоколов об итогах голосования, а также выдачи копий этих протоколов, не допускается.

Наблюдатель вправе:

1) знакомиться со списком избирателей;

2) находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день голосования, в дни досрочного голосования в любое время в период, предусмотренный частью 5 статьи 29 настоящего Федерального закона;

3) наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателям;

4) присутствовать при голосовании вне помещения для голосования;

5) наблюдать за подсчетом числа избирателей, внесенных в списки избирателей, числа избирательных бюллетеней, выданных избирателям, погашенных избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений;

6) наблюдать за подсчетом голосов избирателей на расстоянии и в условиях, которые обеспечивали бы ему возможность видеть содержащиеся в избирательных бюллетенях отметки избирателей;

7) визуально знакомиться при подсчете голосов избирателей с любым заполненным или незаполненным избирательным бюллетенем, а также наблюдать за составлением избирательной комиссией протокола об итогах голосования и иных документов в период, предусмотренный частью 5 статьи 29 настоящего Федерального закона;

8) обращаться с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования к председателю участковой избирательной комиссии, а в случае его отсутствия – к лицу, его замещающему;

9) знакомиться с протоколом избирательной комиссии, в которую он направлен, и протоколами непосредственно нижестоящих избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, с документами, приложенными к протоколам об итогах голосования, о результатах выборов, получать от соответствующей избирательной комиссии заверенныекопии указанных протоколов;

10) обжаловать решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, в которую он направлен, в непосредственно вышестоящую избирательную комиссию или в суд;

11) присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей в соответствующих избирательных комиссиях.

Наблюдатель не вправе:

1) выдавать избирателям избирательные бюллетени;

2) расписываться за избирателя, в том числе по его просьбе, в получении избирательного бюллетеня;

3) заполнять за избирателя, в том числе по его просьбе, избирательный бюллетень;

4) совершать действия, нарушающие тайну голосования;

5) принимать непосредственное участие в подсчете избирательных бюллетеней, проводимом членами избирательной комиссии с правом решающего голоса;

6) совершать действия, препятствующие работе избирательной комиссии;

7) проводить предвыборную агитацию среди избирателей;

8) участвовать в принятии решений избирательной комиссией.

Статья 31 проекта закона «Иностранные (международные) наблюдатели» практически дублирует положения ст. 24 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

В соответствии с указанной  статьей иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации при наличии соответствующего приглашения.

Приглашения могут быть направлены Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации направляет приглашения в соответствии с предложениями каждой из политических партий, каждого из избирательных блоков, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает иностранному (международному) наблюдателю удостоверение установленного образца в соответствии с представленными им документами, удостоверяющими наличие приглашения любого органа или лица, указанных в пункте 2 настоящей статьи. Такое удостоверение дает право иностранному (международному) наблюдателю осуществлять свою деятельность в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации.

Срок полномочий иностранного (международного) наблюдателя начинается со дня аккредитации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и заканчивается в день официального опубликования общих результатов выборов Президента Российской Федерации.

Иностранный (международный) наблюдатель осуществляет свою деятельность самостоятельно и независимо. Материально-финансовое обеспечение деятельности иностранного (международного) наблюдателя осуществляется за счет средств стороны, направившей наблюдателя, или за счет его собственных средств.

Иностранный (международный) наблюдатель во время пребывания на территории Российской Федерации находится под покровительством Российской Федерации. Избирательные комиссии, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны оказывать ему необходимое содействие.

Иностранные (международные) наблюдатели вправе после окончания времени голосования на всей территории Российской Федерации излагать свое мнение о законодательстве о выборах Президента Российской Федерации, подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации, проводить пресс-конференции и обращаться в средства массовой информации. Иностранные (международные) наблюдатели вправе встречаться с кандидатами, их доверенными лицами, уполномоченными представителями по финансовым вопросам, уполномоченными представителями политических партий, избирательных блоков, групп избирателей.

Иностранные (международные) наблюдатели не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе отозвать аккредитацию иностранного (международного) наблюдателя в случае нарушения им федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права.

***

Демократические выборы являются одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц. На современном этапе наблюдение за выборами является одной из важнейших задач по поддержанию процесса демократического развития и обеспечения основных политических прав и свобод человека и гражданина в ходе выборов.

Международными документами в той или иной мере предусматриваются нижеследующие основные принципы подготовки и проведения выборов, которые принято называть международными стандартами демократических выборов:

право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы народного (национального) представительства, на выборные государственные и муниципальные должности;

свободный, периодический и обязательный, справедливый, подлинный, открытый и гласный, ответственный характер выборов

участие в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу волеизъявления избирателей;

гарантии реализации избирательных прав и свобод человека и гражданина, иных участников избирательного процесса, а также судебная и иная защита избирательных прав и свобод всех участников выборов;

проведение выборов независимыми избирательными органами (избирательными комиссиями);

обеспечение действенного общественного и беспристрастного международного наблюдения за выборами.

Цель института наблюдения за выборами состоит в содействии реализации данных принципов обеспечения основных политических прав и свобод человека и гражданина в ходе выборов.