Приграничное сотрудничество в Российской Федерации: актуальные проблемы правового регулирования

Татьяна Титова

Межрегиональное и приграничное сотрудничество становится одним из главных катализаторов интеграции России с сопредельными государствами. В последние годы на федеральном уровне был предпринят ряд шагов, которые позволяют сделать вывод о том, что вопросы приграничного сотрудничества реально находят свое место в ряду приоритетных направлений государственной политики. Так, на состоявшихся 5 марта 2003 года в Москве в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации межпарламентских слушаниях «Межрегиональное и приграничное сотрудничество в Евразийском экономическом сообществе: состояние и перспективы» было подчеркнуто, что сотрудничество на уровне регионов - один из наиболее крупномасштабных и эффективных факторов, способствующих выходу государств Сообщества на реальную интеграцию, созданию общего рынка товаров, капиталов, услуг и рабочей силы. Весь комплекс проблем, обусловленных разрывом кооперационных связей, спадом производства, неплатежами, снижением уровня жизни населения, ощущается, прежде всего, в приграничных регионах, в которых в целом ряде случаев разорваны не только экономические, но и культурные и бытовые контакты жителей.

По мнению председателя Комитета Совета Федерации по делам СНГ Вадима Густова, есть все основания для того, чтобы межрегиональное приграничное сотрудничество стало одним из главных катализаторов интеграции в сообществе. Этот путь отличается высокой экономической эффективностью, и здесь не требуется никаких крупных инвестиций, на которые государства-члены ЕврАзЭС сегодня не способны. За счет этого, по экспертным оценкам, объем ВВП в этих странах может увеличиться не менее чем на 30-50 процентов. Кроме того, выход регионов на рынки стран-участниц позволит полнее использовать возможности Таможенного союза и зоны свободной торговли. Демократизация общественной жизни, экономические реформы также создают в государствах ЕврАзЭС объективные предпосылки для более активного участия регионов в международных внешнеэкономических связях.

Сегодня стало вполне очевидным, что система регулирования приграничного и межрегионального сотрудничества в обязательном порядке должна строиться на соответствующей нормативно-правовой базе. Однако, как отмечает  Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь А.П.Войтович, национальные законодательства в этой области во многом не коррелируют между собой, что практически не позволяет использовать единые правила в данной сфере. Например, в законодательстве Республики Беларусь определены лишь общие подходы к правовому регулированию участия административно-территориальных образований во внешнеэкономической деятельности, а законодательная база, определяющая их компетенцию во внешних связях на уровне областей, и вовсе отсутствует.

В связи с этим, по его мнению, было бы целесообразно разработать ряд законопроектов об экономическом и правовом статусе приграничных территорий. В них должны быть определены понятия, размеры и основные правила режима приграничной территории и правовое положение субъектов, предусмотрены правовая защита инвестиций на приграничных территориях, государственная поддержка при создании производственной, социальной и сервисной инфраструктуры и др.

Объективная необходимость тесного социально-экономического взаимодействия регионов Беларуси, России, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана в различных сферах требует адекватных шагов со стороны всех государств. Важное значение здесь имеет механизм сближения и унификации соответствующих национальных правовых актов для обеспечения целей и задач Евразийского экономического сообщества. Трудности этого процесса заключаются в том, что принимаемые в государствах-участниках законодательные акты во многом разрабатываются без учета интеграционных процессов, в связи с чем разрыв между национальными законодательствами не только сохраняется, но порой и увеличивается. Поэтому, считает А.П.Войтович, требуется проведение сравнительного анализа национальных законодательств с целью определения их соответствия заключенным нами международным договорам. Унификация правовой базы не должна осуществляться путем механического повторения правовых норм одной страны в законодательстве другой. Для создания общего экономического пространства необходима гармонизация законодательства в основных сферах, регулирующих хозяйственную деятельность. Законодательно должны быть гарантированы возможности свободного перемещения между странами товаров, услуг, капитала, рабочей силы, что позволит развивать также и приграничное, и региональное сотрудничество, увеличить товарооборот между странами — членами ЕврАзЭС, а в конечном итоге поднять благосостояние народов.

Российская Федерация принимает активное участие в межрегиональном и приграничном сотрудничестве. Россия имеет самую протяженную в мире границу длиной более 60 тысяч километров. Из 89 субъектов Федерации 49 занимают приграничное положение, составляя более 70 процентов территории страны. Приграничное сотрудничество следует рассматривать как один из наиболее мощных и эффективных факторов экономического роста. Российскими регионами в рамках СНГ заключено более 900 договоров и соглашений, половина из которых приходится на государства Евразийского экономического сообщества. Больше всего соглашений подписано с соседями: с Белоруссией – около190, с Казахстаном – 200, с Киргизией – 46, с Таджикистаном – 20. О потенциале приграничного сотрудничества говорят следующие цифры: доля поставок в Белоруссию, Казахстан с таких приграничных областей России, как Псковская, Смоленская, Курганская, Оренбургская, составляет почти 90 процентов оборота со странами СНГ.

Определенная правовая основа для развития внешних связей российских регионов на сегодняшний день сформирована. Правовые основы приграничного сотрудничества образуют положения, которые содержатся в Конституции, Федеральных законах "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "О международных договорах Российской Федерации", "О Государственной границе Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а также договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашениях между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей. 9 февраля 2001 г. Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации, которая определяет цели, принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. В Концепции определены задачи и основные направления реализации государственной политики по развитию приграничного сотрудничества Российской Федерации.

Однако механизм правового, хозяйственного и политического регулирования всего комплекса вопросов приграничного сотрудничества на федеральном и региональном уровнях еще не разработан. В настоящее время в Российской Федерации нет специального законодательного акта, определяющего понятие, цели и принципы приграничного сотрудничества, формы и порядок его осуществления. В этой связи Советом Федерации был разработан проект федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации».  Оценивая российское законодательство в этой области, руководитель рабочей группы по подготовке закона заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам СНГ В.Л. Нефедов отметил, что его состояние и соответствие потребностям практики – одна из ключевых проблем современной России.

Существующие федеральные законы позволили субъектам Федерации установить важные контакты во всех сферах международной и внешнеэкономической деятельности, выйти на мировые рынки. Если бы не были приняты эти законы, создающие общие правила сотрудничества, мы сегодня не могли бы ставить вопрос о развитии приграничного законодательства. Государственное регулирование и законодательное обеспечение приграничного сотрудничества осложняются прежде всего чрезвычайным разнообразием условий его осуществления. Именно этим объясняется тот факт, что процесс создания законодательной базы фактически пошел из регионов, которые отрабатывали его правовое оформление, в большей или меньшей степени сообразуясь с законодательством.

Имеющийся на сегодня арсенал правовых средств не позволяет решать наиболее актуальные проблемы приграничных территорий на должном уровне. Состояние законодательной базы не отвечает запросам субъектов Федерации в развитии международных и внешнеэкономических связей России, не обеспечивает решение самых насущных проблем российского приграничья. Многие вопросы решаются в регионах фактически за пределами правового поля. Это не только сдерживает потенциально мощный внешнеэкономический фактор социально-экономического развития приграничного пояса страны, но и зачастую способствует распространению коррупции и криминала на стратегически важных для России территориях.

Комитетом Совета Федерации по делам СНГ были проработаны возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство. Однако эти поправки фактически оказывались безадресными, потому что в законодательстве отсутствует понятие «приграничная территория» и, соответственно, нет и перечня таких территорий. Нельзя не учитывать и чрезвычайно обширный спектр приграничного взаимодействия. Поправок в действующее законодательство потребовалось бы слишком много. Поэтому было решено пойти по пути разработки специального федерального закона, регулирующего эти проблемы. Была образована рабочая группа из видных ученых, представителей заинтересованных министерств и ведомств, приграничных регионов. Внесение законопроекта в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу планируется в ближайшее время. По мнению В.Л.Нефедова, принятие проекта федерального закона должно стать важным шагом как в решении региональных приграничных проблем, так и в превращении этих регионов в пояс мира и добрососедства, в передовой рубеж интеграции между Россией и сопредельными государствами.