О венгерском опыте работы с соотечественниками

Венгрия, утратившая по Трианонскому мирному договору 1920 г. почти 3/4 территории и 2/3 населения, накопила уникальный опыт поддержки зарубежных соотечественников (при населении страны 10 млн.чел. около 5 млн. венгров проживают за ее пределами, в т.ч. до 3 млн. - компактно в соседних странах).

Защита прав венгерских нацменьшинств за рубежом является одним из главных направлений как внешней, так и внутренней политики Венгрии. Будапешт поддерживает т.н. "двунаправленную интеграцию" венгерских общин, что в идеале подразумевает сохранение этнических венгров в местах нынешнего проживания, их полноценное участие в жизни государств, гражданами которых они являются, при укреплении собственной национально-культурной самобытности, сознания принадлежности к единой венгерской нации.

1. Венгерская система защиты зарубежных соотечественников базируется на конституционной норме (статья 6, пункт 3), введенной в основной закон страны в 1989 г. и провозглашающей обязательство Будапешта развивать связи с проживающими за рубежом венграми. В Венгрии нет единого всеобъемлющего закона, регламентирующего государственную политику в этой сфере, однако насчитывается порядка 200 нормативных актов (около трети принято парламентом, остальные - правительством и отдельными ведомствами), регулирующих предоставление помощи зарубежным соотечественникам.

Законодательство Венгрии построено таким образом, чтобы предоставление льгот проживающим за границей венграм не стало причиной их массовой иммиграции. На данный момент 10-миллионная Венгрия не в состоянии предоставить еще 3-3,5 миллионам венгров из сопредельных стран равные возможности на рынке труда, в социальной сфере и т.п.

Основной целью является такое урегулирование прав зарубежных венгров в области культуры, экономики, образования, социальной сферы и здравоохранения на исторической родине, чтобы эти права становились основой для их процветания на родине географической. Имеющиеся льготы сопровождаются ограничениями, гарантирующими возвращение зарубежных венгров в места их постоянного проживания (например, студенты, обучающиеся в Венгрии, обязуются после окончания вуза вернуться в государство проживания и отработать там минимум столько лет, сколько учились).

Важнейшим этапом в развитии законодательства по защите венгерских меньшинств стало принятие Госсобранием Венгрии 19 июня 2001 г. рамочного закона "О венграх, проживающих в соседних странах" (вступил в силу 1 января 2002 г.). Принятие этого правового акта было одним из главных пунктов программы находившейся у власти правоцентристской коалиции, представители которой подчеркивали его политическое значение как символа воссоединения венгерской нации без пересмотра границ.

Согласно закону, проживающие в соседних странах (за исключением Австрии, которая по настоянию ЕС выведена из-под его действия) этнические венгры получили на территории Венгрии особый правовой статус, выделяющий их из числа остальных иностранцев. Введенные правовым актом "удостоверение зарубежного венгра", а также "удостоверение члена семьи зарубежного венгра" дают право на льготы в различных сферах.

В области культуры и образования субъекты закона получают на территории Венгрии права, равные с правами венгерских граждан. Они могут бесплатно пользоваться венгерскими библиотеками, имеют льготы при получении услуг, предоставляемых государственными музеями и общественными культурными учреждениями. Ученые из числа зарубежных венгров вправе стать действительными членами Венгерской Академии наук, студенты вузов - пользоваться правами, предоставленными венгерским гражданам законом "О высшем образовании". При участии в образовательных программах негосударственного финансирования венгры из сопредельных стран вправе обращаться за возмещением затрат в созданные для этой цели общественные фонды. Для зарубежных венгров, преподающих на венгерском языке в странах своего постоянного проживания, предусмотрено прохождение курсов повышения квалификации на льготных условиях. Они также пользуются всеми льготами, предоставляемыми преподавателям-гражданам Венгрии. В законе отдельно оговаривается предоставление поддержки вузам сопредельных стран, ведущих обучение на венгерском языке, а также студентам этих учебных заведений.

Особые права за владельцами удостоверений закреплены в сфере трудоустройства. Выдача им разрешений на работу в Венгрии на срок до трех месяцев каждого календарного года осуществляется без учета т.н. страновых квот для соответствующих государств и даже без предварительной оценки ситуации на трудовом рынке. При этом заявители вправе обратиться в созданные для этой цели некоммерческие фонды за возмещением расходов, связанных с выполнением юридических условий получения разрешения. Занимаясь трудовой деятельностью на территории Венгрии, зарубежные венгры включаются в систему социального обеспечения и медицинского обслуживания. В связи с этим они обязаны платить взносы в фонды медицинского страхования и социального обеспечения в соответствии с венгерским законодательством, на основании чего получают право на пользование соответствующими услугами. За владельцами удостоверений закреплены также льготы при пользовании общественным транспортом, а также при поездках по Венгрии.

"Статусный закон" вызвал резкую критику в адрес Будапешта со стороны соседей и в случаях с Румынией и Словакией (где проживает наибольшее число зарубежных венгров, подпадающих под действие закона) стал причиной обострения двусторонних отношений. Правительства этих стран вступили против "экстерриториального действия закона", осудили открытие на их территории информационных пунктов, координирующих выдачу удостоверений, и решительно отвергли предоставление дотаций отдельным гражданам на основании их этнической принадлежности.

В отношениях с Бухарестом Будапешт вынужден был пойти на уступки, которые были зафиксированы в согласительном заявлении, подписанном главами правительств В.Орбаном и А.Нэстасе 22 декабря 2001 г. в Будапеште. Венгрия признала за всеми румынскими гражданами равные права по трудоустройству, предоставляемые статусным законом, декларировала отказ от поддержки действующих в Румынии венгерских политических организаций иначе как с согласия местных властей. Позиция Братиславы была выражена в заявлении словацкого парламента (февраль 2002 г.), гласящем, что "статусный закон" противоречит международному праву, нарушает целостность юридической системы Словакии, служит основой нестабильности в регионе. В дальнейшем то обстоятельство, что "статусный закон" стал одним из ключевых элементов предвыборной кампании в Венгрии, вынудили словацкую сторону отложить окончательное решение вопроса до формирования в Венгрии нового правительства. Выжидательную позицию заняла и украинская сторона, в январе 2002 г. заявившая о необходимости распространить предоставляемые "статусным законом" льготы по трудоустройству в Венгрии на всех украинских граждан, проживающих в Закарпатье, вне зависимости от их этнического происхождения (румынский вариант).

2. Поддержка соотечественников как особое направление деятельности инкорпорировано в статуты всех профильных министерств. Координацию их работы осуществляет Ведомство по делам зарубежных венгров (ВДЗВ). Ведомство является основной структурой, на которую замыкаются главные направления политики Венгрии в сфере поддержки зарубежных соотечественников: сотрудничество с властями сопредельных стран по делам нацменьшинств (двусторонняя и многосторонняя дипломатия); т.н. "венгеро-венгерские связи" (отношения с соотечественниками за рубежом); координация исполнения положений закона "О венграх, проживающих в соседних странах". Специалисты ВДЗВ проводят экспертную оценку законодательных актов и соглашений, затрагивающих интересы зарубежных венгров, вносят предложения в правительство, в т.ч. по финансированию приоритетных программ и направлений, а также оказывают содействие приграничному сотрудничеству в области культуры, образования и т.п.

Ведомство было создано в 1992 г. одновременно с упразднением Секретариата по делам зарубежных венгров (учрежден в 1989 г.). Первоначально оно входило в состав канцелярии премьер-министра, в 1998-2002 гг. курировалось МИДом, сохраняя при этом свою административную самостоятельность. После прихода к власти коалиции социалистов и свободных демократов (май 2002 г.) было принято решение о возвращении ВДЗВ в структуру правительства. Несмотря на неоднократную смену места в структуре правительства ВДЗВ всегда сохраняло оперативную и финансовую самостоятельность вкупе с правом законодательной инициативы.

Председателя Ведомства по делам зарубежных венгров назначает премьер-министр по представлению политического госсекретаря МИД (статс-секретаря); его заместителей и генерального секретаря Ведомства - министр-руководитель канцелярии премьер-министра по представлению главы ВДЗВ.

В структуру ВДЗВ входят Главная дирекция политических связей (включает пять территориальных отделов, а также рефературу по делам венгерских церковных, студенческих и молодежных организаций) и восемь функциональных управлений (управление стратегического анализа и планирования; управление документации и прессы; экономическое управление; управление права; организационное управление; управление информации; управление экономики и сотрудничества за рубежом; управление развития и предоставления дотаций).

3. В отношениях с соседними странами Венгрия последовательно проводит политику защиты интересов зарубежных соотечественников. Договорно-правовая база (соглашения с сопредельными государствами, кроме Австрии, о защите нацменьшинств, соответствующие разделы базовых договоров с Румынией, Словакией, Украиной) является важным дополнением к механизмам защиты прав нацменьшинств в рамках международных организаций. Межгосударственный диалог ведется в рамках смешанных комиссий по делам нацменьшинств, созданных на основе существующих двусторонних соглашений и действующих на постоянной основе. ВДЗВ активно участвует в подготовке заседаний вместе с территориальными управлениями МИД Венгрии и компетентными министерствами. Председатель Ведомства является сопредседателем венгеро-словенской и венгеро-хорватской комиссии по проблемам национальных меньшинств и подкомиссии по делам меньшинств венгеро-румынской смешанной межправительственной комиссии, а также выполняет обязанности заместителя сопредседателя в венгеро-словацкой и венгеро-украинской комиссиях по меньшинствам.

4. Принципиально новым моментом в политике укрепления связей с зарубежными соотечественниками стало учреждение в 1999 г. т.н. Постоянной венгерской конференции. Ее участниками стали венгерские парламентские партии, общественные организации и политические партии зарубежных венгров, представленные в парламентах и региональных органах власти государств их проживания, а также Всемирный союз венгров (последний в данном случае выражает в основном интересы западной венгерской диаспоры).

Первое заседание ПВК состоялось в феврале 1999 года. С октября 1999 г. в рамках ПВК действуют 6 экспертных комиссий - по вопросам: европейской интеграции (в числе первоочередных задач - решение вопросов регионального сотрудничества и визовой политики); гражданства и местного самоуправления; экономики; социального обеспечения и здравоохранения; образования; культуры.

Созданные для содействия эффективной работе Конференции комиссии призваны давать правительству рекомендации по актуальным вопросам политики в отношении соотечественников за рубежом. Они играли активную роль в выработке рекомендаций по содержанию "статусного закона". Председателями комиссий являются госсекретари или заместители госсекретарей компетентных министерств. В состав комиссий (20 чел.) входят эксперты правительства, венгерских парламентских партий и организаций зарубежных венгров, участвующих в Постоянной венгерской конференции. Задача административного руководства и координации действий экспертных комиссий ПВК возложена на ВДЗВ.

Несмотря на свою достаточно короткую историю и статус консультативного органа. Постоянная венгерская конференция уже является авторитетным форумом. В соответствии с постановлением Госсобрания Венгрии от 26 марта 1999 г. правительство должно не менее одного раза в год отчитываться перед парламентом о выполнении политических задач в области поддержки зарубежных венгров, включая выполнение рекомендаций ПВК.

Пятое заседание Постоянной венгерской конференции прошло 16-17 июля 2002 г. в Будапеште по инициативе сформированного в мае 2002 г. социал-либерального правительства, стремившегося продемонстрировать преемственность в обеспечении защиты прав зарубежных соотечественников. Вместе с тем по-новому были расставлены акценты, что было определено стремлением социалистов и свободных демократов проводить более взвешенную политику в данной области. Премьер-министр П.Медьеши заявил о своей ответственности за судьбу зарубежных венгров при строгом соблюдении суверенитета государств, в которых они проживают. Диалог с правительствами сопредельных стран провозглашен основой решения спорных вопросов вокруг "статусного закона". Признана необходимость внесения поправок в данный правовой акт с учетом международных обязательств Венгрии и рекомендаций Венецианской комиссии Совета Европы.

5. Важнейшим направлением политики Венгрии в отношении зарубежных соотечественников является оказание им материальной помощи. Средства для общественных организаций зарубежных венгров до настоящего времени распределялись через систему государственных и общественных фондов. В каждом из сопредельных государств действуют отделения этих фондов (т.н. субкуратории), аккумулирующие заявки организаций и общин, а затем направляющие их в Будапешт, где находятся куратории. На местах работают только представители стран проживания, и венгерские посольства в рассмотрении заявок участия не принимают.

Основные фонды, участвующие в оказании материальной поддержки зарубежным венграм:

- фонд им. Д.Йиеша - финансирует программы в области развития инфраструктуры образовательных, научных и культурных учреждений и деятельность таких учреждений, а также издательскую деятельность.

- фонд «Новое рукопожатие» - создан для поддержки организованных зарубежными соотечественниками предприятий малого и среднего бизнеса, оказания им помощи в выявлении и привлечении ресурсов, в том числе - за счет региональных программ ЕС, в установлении контактов с работающими в данной области организациями Венгрии и сопредельных стран.

- фонд им. Я.Апацаи Чере - финансирует создание и расширение системы высшего и специального образования на родном языке для представителей зарубежных венгерских общин и венгерской диаспоры.

- фонд им. Л.Мочари - финансирует социальные программы и программы в области здравоохранения.

- фонд «Рука помощи» - оплачивает лечение зарубежных соотечественников чаще всего - из Закарпатья и Трансильвании, с 1999 г. - также и воеводинских венгров) как на территории Венгрии, так и в странах их постоянного проживания.

- фонд «Pro Hungaris» - специализируется на обеспечении зарубежных енгерских общин книгами.

Система фондов неоднократно подвергалась резкой критике в связи с отсутствием четких механизмов контроля над распределением средств, что в ряде случаев приводило к их нецелевому использованию. Указывалось на то, что выделение помощи зависит от лояльности заграничных венгерских организаций правящей в Венгрии партии. В связи с этим был провозглашен курс на реформирование системы. В основу реформы будет положен принцип выделения средств через государственный бюджет под непосредственным контролем правительственных структур, однако еще не ясно, в каких организационных формах это будет происходить.

1. Поручить МИД России проработать вопрос о целесообразности создания общественного органа по взаимодействию основных политических сил страны и диаспоры, его организационных формах и возможном взаимодействии с формируемой в Российской Федерации Общественной палатой. О результатах доложить на очередном заседании Комиссии.

Подробное ознакомление с направлениями использования средств бюджета Венгрии на цели поддержки соотечественников показывает, что серьезных различий с аналогичной работой в России не наблюдается: и в том, и в другом случаях упор делается на поддержку образования на родном для соотечественников языке, сохранение культурного наследия и очагов национальной культуры, укрепление всесторонних связей с исторической родиной.

Вместе с тем, при определенной схожести подходов, венгры стремятся решить проблемы своей диаспоры через активизацию и поддержку «этнических» венгерских партий, созданных практически во всех сопредельных странах. Эта специфика, как представляется, малоприменима для нас.

Самоопределение наших соотечественников в государствах, образованных на пространстве бывшего СССР, не пошло по пути формирования политических партий с «этническим лицом». Справедливости ради нужно заметить, что такие попытки предпринимались в середине 90-х годов, но встретив жесткое противодействие властей и неготовность собственно соотечественников к массовому участию в деятельности политических партий, постепенно сошли на нет. Исключением являются Русское движение на Украине, партия «За права человека в единой Латвии» (ПЧЕЛ), которые, однако, не пользуются массовой поддержкой населения в своих странах и, после «вспышки» успеха на общенациональных и муниципальных выборах в 1996-1999 гг, потеряли заметное влияние на политические процессы.

В большинстве государств СНГ власти на законодательном уровне запретили возможность учреждения «этнических» партий и направили процесс консолидации национальных меньшинств в русло формирования общественных организаций и объединений. При этом на пути создания крупных общественных объединений наших соотечественников ставились всякого рода препятствия (как правило, процедурного плана). В результате возникли десятки небольших по численности и степени влияния на диаспору организаций, которые, к тому же, постоянно враждуют между собой (в основном, за «лидерство» в проведении мероприятий, финансируемых Россией). В некоторых странах власти, напротив, сочли наиболее приемлемым для себя наличие одной крупной организации российских соотечественников (Азербайджан, Узбекистан). Деятельность последних, однако, находится под постоянным контролем, а их лидеры «обласканы» вниманием властей (лидер Русской общины Азербайджана М.Забелин является депутатом парламента, а лидер Русской общины Узбекистана С.Герасимова - членом различных консультативных органов при правительстве, отмечена государственными наградами).

Предпринятые попытки объединить разрозненные организации соотечественников сколь-нибудь серьезным успехом пока не увенчалась. В середине 90-х годов было создано Координационное совещание организаций соотечественников Закавказья (ныне, к сожалению, бездействует). Координационные совещания организаций соотечественников созданы в Белоруссии, Грузии, Казахстане, Киргизии, Молдавии и Эстонии, однако их «активность» также, в основном, ограничена вопросами «дележа» помощи, предоставляемой Россией из средств федерального бюджета.

Важной особенностью российской диаспоры является ее многонациональный состав. Организации нерусских народов России за рубежом предпочитают взаимодействовать не с центром, а с республиками в составе Российской Федерации, демонстрируют обособленность от других организаций соотечественников в странах своего пребывания. Нередки случаи, когда они подпадают и под влияние сил за пределами России. На практике это приводит, например, к тому, что организации соотечественников финно-угорских народов имеют больше контактов с Будапештом, Таллином и Хельсинки, чем с Москвой, Ижевском и т.д.

Вышеотмеченные особенности самоорганизации российской диаспоры являются, пожалуй, основным препятствием на пути прямого заимствования венгерского опыта применительно к работе с российскими соотечественниками. Следует также заметить, что активная поддержка венгерских партий вызывает критику в сопредельных странах: не прекращаются упреки в попытках Венгрии «дестабилизировать ситуацию в регионе», обвинения венгерского руководства в проведении политики «ирредентизма». Эти обвинения выносились соседями Венгрии и на общеевропейский уровень (пик активности пришелся на 2000-2001 годы -период обсуждения и принятия Закона о венграх, проживающих в сопредельных странах), что заставило ее пойти на некоторое смягчение положений своего закона и искать пути сотрудничества с сопредельными государствами в вопросах обеспечения прав национальных меньшинств.

В этой связи представляется, что использование опыта Венгрии на постсоветском пространстве вызвал бы не менее острую реакцию со стороны стран СНГ, не говоря уже о государствах Балтии.

Тем не менее, пристального внимания заслуживает венгерский опыт по координации действий властей и диаспоры в рамках Постоянной венгерской конференции (ПВК). Определенный опыт налаживания диалога властей с диаспорой накоплен у нас в деятельности Совета соотечественников при Государственной Думе, созданного в 1995 году. Однако, этот опыт вряд ли сопоставим с работой, проводимой ПВК. Вместе с тем, создание аналогичного органа у нас с привлечением к его работе представителей основных политических партий России, регионов Российской Федерации и организаций соотечественников, могло бы стать серьезным шагом на пути к объединению усилий основных политических сил страны и диаспоры в интересах укрепления позиций России за рубежом. Кроме того, это позволило бы проводить единую государственную политику в отношении соотечественников за рубежом с учетом всей специфики и этнокультурных особенностей как диаспоры, так и отдельных субъектов Российской Федерации.

В случае признания целесообразным создание в Российской Федерации общественного органа по взаимодействию основных политических сил страны и диаспоры, этот процесс можно было бы совместить с процессом создания Общественной палаты.

Закон № LXII от 2001 года «О венграх, проживающих в соседних государствах» опубликован в разделе Правовая информация настоящего бюллетеня.