Проблема реформирования Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в контексте требований государств-участников СНГ

Татьяна Титова

3 июля 2004 года в Москве главы Украины, России, Белоруссии, Казахстана, Молдовы, Таджикистана, Армении, Узбекистана и Киргизии подписали Заявление государств-участников СНГ относительно положения дел в ОБСЕ. В документе остро критикуется деятельность организации в целом и, в частности, Бюро по демократическим институтам и правам человека - структуры ОБСЕ, одним из главных направлений работы которой является наблюдение за выборами. В июле же Заявление было обнародовано на заседании XIII сессии ПА ОБСЕ в Эдинбурге. 15 сентября 2004 года страны СНГ на саммите в Астане вновь подтвердили приверженность изменениям в ОБСЕ, подписав Астанайскую декларацию по вопросам реформирования ОБСЕ.

В настоящей публикации подробно рассматриваются претензии и требования, выдвигаемые государствами-участниками СНГ к Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в их связи с общими проблемами реформирования этой международной организации. Однако прежде чем перейти к анализу указанных проблем, необходимо дать характеристику институциональной структуры ОБСЕ, инструментов и механизмов ее деятельности, а также работы полевых миссий Организации на территории стран СНГ.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) - это организация системы безопасности, в состав которой входят 55 государств-членов. ОБСЕ считается самой большой из существующих региональных организаций по безопасности. Зона ее ответственности включает Европейский континент, Кавказ, Центральную Азию и Северную Америку, она сотрудничает со Средиземноморскими и Азиатскими партнерами, объединяя таким образом Евро-Атлантические и Евроазиатские сообщества. В зоне своей ответственности эта организация является главным инструментом для раннего оповещения, предотвращения конфликтов, улаживания кризисов и урегулирования после-кризисных ситуаций.

Для обеспечения безопасности ОБСЕ использует комплексный и корпоративный подходы. Она занимается широким спектром вопросов безопасности, включая контроль за вооружениями, превентивную дипломатию, мероприятия обеспечения конфиденциальности и строительства системы безопасности, права человека, наблюдение за выборами, вопросы экономической и экологической безопасности.

С начала Хельсинского процесса в 1973 году Совет по безопасности и сотрудничеству в Европе, а теперь Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе принял широкий и комплексный взгляд на вопросы безопасности. Защита и борьба за гражданские права и основополагающие свободы, наряду с экономическим и экологическим сотрудничеством, считаются одинаково важными факторами для поддержания мира и стабильности, как и военно-политические аспекты. Различные аспекты безопасности рассматриваются как взаимосвязанные и взаимозависимые - безопасность считается неделимой. Комплексный подход к безопасности проявляется также в том, что Организация активно действует на всех этапах конфликта - от раннего оповещения и предотвращения конфликта до улаживания кризисов и урегулирования после-кризисных ситуаций.

Комплексная сущность безопасности в контексте ОБСЕ тесно связана с корпоративным подходом Организации в решении проблем. Исходя из принципа неделимости безопасности, государства-участники вносят общий вклад в безопасность Европы и должны, таким образом, сотрудничать для предотвращения кризиса и/или уменьшения риска разрастающегося кризиса. Основной принцип заключается в том, что такое сотрудничество может быть выгодным всем государствам-участникам, так как нарушение безопасности в одном государстве или регионе может отрицательно сказаться на состоянии всех. Главенствующим принципом является совместная работа и достижение безопасности совместными усилиями с другими, а не против них. Корпоративная безопасность требует реального партнерства, основанного на взаимной подотчетности, прозрачности и доверии как в сфере внутренней, так и внешней политики. Этот принцип отражает тот факт, что все государства, участвующие в деятельности ОБСЕ имеют равный статус, а решения принимаются на основе консенсуса. Эти атрибуты делают ОБСЕ уникальной организацией и выделяют ее из ряда других организаций и учреждений Европы.

Отличительной чертой Организации является отсутствие у нее формально международно-правового статуса. Все ее решения политически обязательны и не имеют юридической силы. Вместе с тем ОБСЕ обладает большинством атрибутов международной организации: действующими органами, принимающими решения, постоянной штаб-квартирой и офисами, постоянным штатом сотрудников, регулярными источниками финансирования и локальными бюро.

История создания ОБСЕ берет свое начало с подписания 1 августа 1975г. 33 государствами Европы, а также США и Канадой в Хельсинки Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Этот документ, выработанный на основе интенсивных трехлетних консультаций, утвердил десять принципов (так называемый «хельсинкский декалог»), имеющих первостепенную важность, которые государства-участники обязались уважать и применять в отношениях каждого из них со всеми другими государствами-участниками, независимо от их политических, экономических и социальных систем, а также их размера, географического положения и уровня экономического развития. «Хельсинкский декалог» включает в себя следующие принципы:

Суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету

Неприменение силы или угрозы силой

Нерушимость границ

Территориальная целостность государств

Мирное урегулирование споров

Невмешательство во внутренние дела

Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений

Равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой

Сотрудничество между государствами

Добросовестное выполнение обязательств по международному праву.

Эти принципы, принятые в период еще фактически не закончившейся «холодной войны», имели исключительную ценность, отражая подходы государств-участников к принципам мирного сосуществования на европейском континенте.

В Заключительном акте также были закреплены рабочие области СБСЕ, охватывающие основные сферы межгосударственных отношений. Первоначально они получили название хельсинкских «корзин», которые позднее стали именоваться «измерениями». К первому - военно-политическому измерению относятся вопросы политической безопасности и контроля над вооружениями, предупреждение и разрешение конфликтов. Второе - экономико-экологическое измерение охватывает проблемы сотрудничества в области экономики, науки, техники и окружающей среды. К третьему - человеческому измерению относится сотрудничество в гуманитарных и других областях (информация, культура, образование), а также права человека.

Заключительный акт, став компромиссом в условиях противостояния Востока и Запада, заложил основы долгосрочного сотрудничества между государствами двух блоков, хотя в тот период оно носило крайне осторожный характер. С обязательной ссылкой на Заключительный акт подписывались многие двусторонние договоры и соглашения между европейскими государствами, создавались двусторонние комиссии по сотрудничеству, стали проводиться общеевропейские совещания экспертов по разным направлениям. В Советском Союзе были приняты некоторые меры и нормативные акты по облегчению пребывания иностранцев, работе иностранных журналистов и т.д. Главным недостатком документа стало то, что он был лишь политическим обязательством и не предусматривал механизма ответственности.

Первый этап деятельности СБСЕ пришелся на годы холодной войны. В сложных условиях блокового противостояния Организация служила постоянным каналом взаимного общения между представителями Востока и Запада. Она внесла элемент многосторонности в биполярную ситуацию. Совещание расширило сферу межгосударственных отношений, включив в нее новые области сотрудничества, самыми важными из которых были права человека и охрана окружающей среды. В заслугу СБСЕ можно поставить также снижение военной напряженности в Европе. В 70-80-е годы ХХ века Совещанию принадлежала важная роль в укреплении безопасности и сотрудничества на европейском континенте, в преодолении идеологического раскола между государствами-участниками. К концу 80-х годов СбСЕ начало превращаться в универсальный механизм общеевропейского сотрудничества на основе разработки общих правил игры, в центре которых находятся десять принципов хельсинского Заключительного акта.

На рубеже 80-х и 90-х годов в Европе произошли фундаментальные политические изменения, созрели предпосылки для преодоления холодной войны. Смена политических режимов в странах Центральной и Восточной Европы в 1989–1990 гг. и объединение Германии, роспуск Организации Варшавского Договора и распад Советского Союза в 1991 году привели к исчезновению биполярной системы мира. Ввиду изменения политической расстановки сил перед европейскими правительствами встала задача формирования структур, призванных заполнить возникший в Восточной Европе вакуум в сфере безопасности и способствовать стабилизации на европейском континенте.

Подписание 21 ноября 1990 года в Париже Хартии для новой Европы поставило точку в холодной войне и положило начало превращению СБСЕ из форума для переговоров и диалога в активно функционирующую структуру. В документе были обозначены три цели, на достижение которых должно работать СБСЕ: 1) твердая приверженность демократии, основанной на правах человека и основных свободах, 2) процветание через экономическую свободу и социальную справедливость, 3) равная безопасность для всех стран, на пространстве организации. В Парижской хартии особо подчеркивалось, что эра конфронтации и раскола Европы закончилась, поэтому отношения между государствами будут основываться на взаимном уважении и сотрудничестве.

Главы государств и правительств, подтвердив приверженность принципам европейской безопасности, закрепленным в Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, наметили новые ориентиры в построении системы безопасности в Европе. Признавая необходимость нового качества политического диалога и сотрудничества между государствами-участниками в деле обеспечения уважения прав человека, демократии и верховенства закона, по укреплению мира и содействию единству в Европе, участники саммита приняли решение об институционализации организации.

До 1990 года СБСЕ функционировало как комплекс совещаний и конференций, где вырабатывались нормы и обязательства, и периодически рассматривался ход их выполнения. Начиная с Парижской встречи на высшем уровне, Совещанию был задан новый курс: из форума для переговоров и диалога СБСЕ преобразовалось в активно функционирующую структуру с постоянно действующими институтами.

Создавался трехступенчатый механизм политических консультаций:

1. Встречи глав государств и правительств государств-участников, проводимые регулярно раз в два года. На саммитах должны обсуждаться основные региональные и глобальные проблемы, определяться принципиальные направления деятельности СБСЕ, приниматься основные документы Совещания.

2. Совет министров иностранных дел (СМИД) – центральный форум для политических консультаций в рамках процесса СБСЕ, который рассматривает вопросы, имеющие отношение к Совещанию по безопасности и сотрудничеству в Европе, и принимает соответствующие решения.

3. Комитет старших должностных лиц (КСДЛ), в функции которого входит подготовка заседаний Совета, выполнение его решений, а также обзор текущих вопросов.

Кроме этого были созданы Секретариат (в Праге), Центр по предотвращению конфликтов (в Вене) для оказания Совету содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов и Бюро по свободным выборам для содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках.

Структурная схема Совещания, намеченная в Хартии, дала возможность оперативнее реагировать на вызовы европейской безопасности, а постоянно действующие органы создавали организационную основу для будущей системы безопасности в Европе. (См.: Юхименко О.С. Роли и место ОБСЕ в архитектуре европейской безопасности на рубеже XX-XXI вековhttp://www.referatbase.ru/?review=14&f=rfb-14-010.zip).

Новые реалии требовали адекватного изменения деятельности СБСЕ. В связи с этим начался процесс структурной трансформации в рамках Совещания. Так, в соответствии с парижскими договоренностями, в апреле 1991 года в Мадриде был учрежден совещательный и консультативный орган – Парламентская Ассамблея (ПА), решения которой не имеют обязательного характера для государств-участников.

На заседании Совета министров иностранных дел СБСЕ в Праге в январе 1992 года было принято решение расширить полномочия Комитета старших должностных лиц, наделив его правом принимать соответствующие решения в период между заседаниями Совета министров иностранных дел, и повысить его активность с помощью проведения регулярных заседаний и делегирования его полномочий другим органам СБСЕ или учреждаемым временным органам государств-участников.

На Хельсинском саммите 1992 года была достигнута договоренность о том, что встречи в рамках дальнейших шагов, созываемые после Хельсинки 1975 года, будут проводиться перед саммитами. В Будапештском документе 1994 года данные встречи получили название Конференций по обзору, а в 1996 году были переименованы в Совещания по обзору, главной функцией которых стало рассмотрение выполнения ранее принятых обязательств.

В соответствии с решениями Хельсинкской встречи на высшем уровне 1992 года был учрежден Форум СБСЕ по сотрудничеству в области безопасности (ФСБ), в функции которого входит проведение ежегодных переговоров и консультаций о мерах укрепления безопасности и стабильности в Европе, по контролю над вооружением и разоружением.

Тогда же был утвержден пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, который должен обеспечивать по возможности на самом раннем этапе раннее предупреждение и, в соответствующих случаях, срочные действия в отношении напряженных ситуаций, которые связаны с проблемами национальных меньшинств и которые потенциально способны перерасти в конфликт в регионе СБСЕ, затрагивающий мир, стабильность или отношения между государствами-участниками.

На саммите в Хельсинки 1992 года был утвержден пост Действующего Председателя (ДП) СБСЕ, отвечающего за координацию и консультации по вопросам текущей деятельности Совещания. При осуществлении своих функций ДП может опираться на помощь предшествующего и последующего председателей, действующих совместно с ним в составе Тройки. В том же 1992 году Совет министров постановил расширить функции Бюро по сводным выборам, созданного в 1990 году в соответствии с Парижской хартией, и преобразовать его в Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ).

На Стокгольмской встрече СМИД (14-15 декабря 1992 года) был учрежден пост Генерального секретаря СБСЕ, положено начало работе венской группы Комитета старших должностных лиц, в рамках которой шло обсуждение текущих вопросов деятельности СБСЕ.

На Римской встрече Совета министров 1993 года было принято решение об учреждении Постоянного комитета для решения повседневных оперативных задач СБСЕ. Согласно Будапештскому документу 1994 года, Постоянный комитет был переименован в Постоянный совет (ПС), который, должен на регулярной основе заниматься проведением политических консультаций и принятием решений. Он также может созываться при возникновении чрезвычайных обстоятельств.

5-6 декабря 1994г. на Будапештском саммите государства-участники признали, что резкое возрастание роли СБСЕ в формировании общего пространства безопасности в Европе позволяет переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Было принято решение с 1 января 1995 года преобразовать СБСЕ в ОБСЕ без изменения характера обязательств, статуса и институтов.

Нынешнюю структуру ОБСЕ и ее подразделений можно условно разделить на категории: органы для ведения переговоров и принятия решений; оперативные структуры и подразделения; вспомогательные органы.

@C-18025">AB>O==K-56047">ОБСЕ традиционно является форумом для консультаций и переговоров среди стран-участников. В ней имеются несколько органов, которым поручено вести переговоры по решениям, налагающим политические обязательства на страны-участники.

Постоянный совет (ПС) является одним из двух органов ОБСЕ для ведения политических консультаций и принятия решений; он заседает еженедельно. ПС принимает решения по всем вопросам, касающимся ОБСЕ. Его членами являются постоянные представители государств-участников ОБСЕ. Заседания Постоянного совета проводятся в конференц-центре «Хофбург» в Вене. Они могут также созываться специально в экстренных случаях. Заседания проходят под председательством представителя Действующего председателя.

В период с января по ноябрь 1993 года Комитет старших должностных лиц (КСДЛ) часто проводил свои встречи в Вене в формате Венской группы КСДЛ. Эта группа прекратила свое существование с учреждением Постоянного комитета, впоследствии преобразованного в Постоянный совет.

Форум по сотрудничеству в области безопасности (ФСБ), состоящий из представителей делегаций государств - участников ОБСЕ, собирается на еженедельные заседания в венском центре «Хофбург». Он проводит переговоры и консультации о конкретных мерах укрепления безопасности и стабильности во всей Европе. Его основными задачами являются переговоры по контролю над вооружениями, разоружению и укреплению доверия и безопасности, регулярные консультации и активное сотрудничество по вопросам, связанным с безопасностью, и дальнейшее уменьшение вероятности возникновения конфликтов. Кроме того, в его функции входит осуществление мер укрепления доверия и безопасности (МДБ) и принятой в 1992 году Программы немедленных действий. Он также служит для обсуждения и уточнения информации, представленной в ходе обмена в соответствии с согласованными МДБ (включая Ежегодное совещание по оценке выполнения), и отвечает за подготовку семинаров по военным доктринам.

Первоначально в состав Форума, учрежденного на Хельсинкской встрече на высшем уровне в 1992 году, входили Специальный комитет и Консультативный комитет Центра по предотвращению конфликтов (ЦПК). Консультативный комитет был создан в соответствии с Дополнительным документом к Парижской хартии 1990 года для организации встреч государств-участников, которые могут созываться в рамках механизма, касающегося необычной военной деятельности, для проведения ежегодных совещаний по оценке выполнения, подготовки семинаров по военным вопросам, контроля за работой Секретариата ЦПК, обсуждения и, при необходимости, уточнения информации, являвшейся предметом обмена в рамках согласованных МДБ, и общего обеспечения работы сети связи в рамках мандата ЦПК. Этот мандат был расширен на второй встрече Совета министров в Праге в 1992 году.

После того, как в 1993 году Римская встреча Совета решила упразднить Консультативный комитет и учредить Постоянный комитет, работа по контролю над вооружениями и военным аспектам безопасности была поручена ФСБ (за исключением функций по созыву встреч в рамках механизма, касающегося необычной военной деятельности, которые были переданы Постоянному комитету). 11 января 1995 года Специальный комитет был переименован в Форум по сотрудничеству в области безопасности.

Совет министров (ранее Совет Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), в состав которого входят министры иностранных дел государств - участников ОБСЕ, созывается один раз в год к концу срока полномочий каждого очередного Председателя (обычно исключая годы проведения встреч на высшем уровне) для рассмотрения вопросов, касающихся ОБСЕ, и принятия соответствующих решений.

Руководящий совет (РС) занимается контролем, управлением и координацией работы ОБСЕ. Он обсуждает и формулирует руководящие принципы в области политики и общего планирования бюджета. Руководящий совет первоначально именовался Комитетом старших должностных лиц (КСДЛ), впервые собравшимся в январе 1991 года. Это название было заменено на Будапештской встрече на высшем уровне в декабре 1994 года. Считается желательным, чтобы государства-участники ОБСЕ были представлены в Руководящем совете на уровне директоров политических департаментов своих правительственных учреждений или на соответствующем ему уровне. Руководящий совет проводит периодические заседания в Праге, а один раз в год собирается в качестве Экономического форума. Кроме того, он может созываться на чрезвычайные встречи и дополнительные встречи.

За период своего развития СБСЕ/ОБСЕ создало несколько подразделений и структур, которые позволяют завершать реализацию политических решений, переговоры по которым проводились со странами-участниками.

В хельсинкском Заключительном акте 1975 года государства-участники заявили о своей решимости продолжать многосторонний процесс, начало которому было положено на первом Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе. В этой связи они приняли решение об организации встреч и конференций в рамках дальнейших шагов. Ввиду отсутствия у ОБСЕ в то время каких-либо формальных институтов такие конференции, собственно, и представляли собой процесс СБСЕ в период с 1977 по 1989 год. Этим же объясняется и их продолжительность.

Парижская хартия для новой Европы включала решение о проведении раз в два года встреч в рамках дальнейших шагов продолжительностью не более трех месяцев. Два года спустя на Хельсинкской встрече на высшем уровне встречи в рамках дальнейших шагов были переименованы в «конференции по обзору» и было решено, что они будут предварять встречи на высшем уровне. В Будапештском документе 1994 года был использован термин «совещание по обзору». Всего состоялось четыре встречи в рамках дальнейших шагов и три конференции (или «совещания») по обзору.

СБСЕ/ОБСЕ в течение прошедших десяти лет был разработан ряд инструментов политических консультаций, нормотворчества, укрепления мер доверия в военной области, контроля над вооружениями, а также управления кризисами. В первую очередь, необходимо упомянуть механизмы политических консультаций. Их цель состоит в том, чтобы при полном уважении суверенных прав каждого государства иметь в своем распоряжении процедуру, которая делает предсказуемым их поведение в периоды кризисов.

К этим механизмам относятся:

Венский механизм 1989 года, который обязывает государства, являющиеся членами СБСЕ/ОБСЕ, отвечать на запросы о соблюдении прав человека на территориях суверенных государств и проводить консультации;

Московский механизм 1991 года, предусматривающий вариант посылки комиссий экспертов, призванных брать на себя консультационные и посреднические функции и помогать в разрешении проблем национальных меньшинств или построения демократических институтов;

Берлинский механизм 1991 года, наделяющий каждое участвующее государство правом требовать и получать разъяснение позиций в опасной ситуации.

Валлеттский механизм - это ряд положений, составляющих механизм ОБСЕ по урегулированию споров. Они призваны содействовать мирному урегулированию споров между государствами-участниками. Собственно механизм состоит из одного или нескольких лиц, выбираемых из списка квалифицированных кандидатов, в задачи которых входит установление контактов со сторонами в споре - с каждой по отдельности или со всеми вместе. Эти лица могут выступать с общими или конкретными замечаниями или советами, которые при этом не имеют обязательной силы для сторон.

Специалистами подчеркивается значение нормотворчества в рамках СБСЕ/ОБСЕ, под которым понимается процесс, когда государства-участники, исходя из общих принципов, стремятся на основе консенсуса выработать конкретные нормы и указания к действию. Большинство инструментов, решений и обязательств ОБСЕ оформлено на юридическом языке, однако их применение требует стандартных методов права международных договоров. Документы ОБСЕ служат источниками международного права, формулируют его принципы, но, по сути, это только политические (не международно-правовые) обязательства, которые не дают возможности привлечь к судебной ответственности, в отличие от Европейской конвенции или Международных пактов о правах человека. Вместе с тем тот факт, что обязательства ОБСЕ не имеют обязательной юридической силы, не умаляет их эффективности.

ОБСЕ был учрежден Суд по примирению и арбитражу в Женеве. Государства-участники, подписавшие Конвенцию по примирению и арбитражу, могут выносить на рассмотрение Суда споры с целью их урегулирования в рамках Арбитражного трибунала или Примирительной комиссии. В 1999 году Постоянный совет постановил принять под эгиду ОБСЕ Пакт о стабильности в Юго-Восточной Европе.

Продолжение материала в следующем номере