Российские соотечественники в странах старого и нового зарубежья

А.А.Пронин

Российская диаспора и права человека (часть 1- продолжение)

Нетрудно заметить, что в числе важнейших мер по оказанию эффективной помощи российским соотечественникам за рубежом рассмотренные внутригосударственные нормативные акты называют активизацию уже существующих международно?правовых механизмов по защите прав человека и национальных меньшинств, разработку аналогичных механизмов в рамках Содружества Независимых Государств, а также заключение двусторонних соглашений между Российской Федерацией и  государствами — бывшими республиками СССР.

Касательно термина «национальное меньшинство» следует заметить, что при отсутствии нормативно закрепленной дефиниции большинство специалистов сегодня склоняется к подходу, согласно которому меньшинством является любая группа, находящаяся в численном меньшинстве в составе населения данного государства и не занимающая в нем ведущего положения, причем члены этой группы отличаются от основного населения по своим национальным, этническим, языковым или религиозным характеристикам и проявляют чувство солидарности, направленное на сохранение собственной культуры, традиций и языка. Таким образом, понятие национального меньшинства образовано совокупностью трех признаков: 1) самосознание и самоидентификация себя с доминирующей группой другого государства — как правило, это государство способно защищать интересы такого меньшинства на международной арене; 2) достаточная многочисленность в государстве своего постоянного проживания, но не более, чем титульная нация; 3) наличие гражданства страны своего постоянного проживания, причем как граждане они лишены определенных гражданских прав.

Документы международного права различаются как по своему географическому охвату (для всего мирового сообщества, региональные, двусторонние), так и по объему регулируемых прав (универсальные и узко функциональные). Международно?правовые нормы защиты меньшинств включают в себя индивидуальные права, групповые права и международные гарантии. К последним относятся поручительство или заверение государства или группы государств выполнять международно?правовые нормы. Равноправие граждан государства, предоставление гражданских и политических прав без различия по расовому, этническому, языковому и религиозному признакам и другие виды гражданских свобод предусматривают правовую защиту не этнической группы, а индивидов, объединенных этническим происхождением. Осознание факта, что гарантии личных прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, недостаточно для сохранения их культурных особенностей, происходило постепенно. Концепция групповых прав, идея защиты меньшинств как сообществ укрепилась лишь с конца 1980?х гг. и в значительной степени была вызвана переменами, которые начались в Восточной Европе.

Современная международная система защиты меньшинств основывается на правовых актах, перечень которых приводится в качестве самостоятельного раздела данной книги[3].

Немало документов, закрепляющих права и свободы граждан Российской Федерации, постоянно или временно проживающих на территории государств — участников Содружества Независимых Государств, других категорий лиц из числа российских соотечественников за рубежом принято в рамках СНГ и на сегодняшний день вступили в силу для России[4].

Следует также назвать соглашения в рамках иных межгосударственных образований, существующих на территории СНГ[5].

Серьезные шаги по пути социально?политической интеграции двух братских стран и народов за короткий исторический срок сделали Российская Федерация и Республика Беларусь — от Договора об образовании Сообщества Беларуси и России[6] через преобразование этого Сообщества        в Союз[7], а затем в Союзное государство[8]. В итоге сегодня на повестке дня стоит вопрос о принятии Конституционного акта Союзного государства. Вместе с тем в 2002 г. вновь обострилась дискуссия, на каких принципах строить этот союз: славянского единства, как это есть сейчас, или же принципах свободы передвижения людей, капиталов, товаров и услуг, принципах демократии и прав человека, как это принято в Евросоюзе.

Несмотря на то что, используя слова одного газетного заголовка, «Союз почти не виден»[9], сделанное позволило российским официальным кругам заключить, что в российско?белорусских отношениях проблемы соотечественников, в том виде, в каком она существует, к примеру, с Казахстаном и Украиной, нет[10]. По убеждению главы Белорусского государства А. Г. Лукашенко, «наши люди больше не иностранцы друг у друга; там, где Беларусь, там россиянин может быть уверен, что его интересы будут защищены»[11]. Основной проблемой здесь остается отсутствие единой правовой системы.

Гарантии недискриминации граждан одного государства, проживающих на территории другого государства, и/или национальных меньшинств содержатся также в двусторонних соглашениях об основах межгосударственных отношений Российской Федерации и государств — бывших республик СССР[12]. Сегодня такие базовые договоры заключены Россией со всеми республиками бывшего СССР, однако не все они ратифицированы одной или обеими сторонами и вступили в силу. Аналогичные гарантии включены в договоры об основах межгосударственных отношений России с другими государствами мира[13].

Приведу ст. 12 российско?украинского договора о дружбе: «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают защиту этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории и создают условия для поощрения этой самобытности. Каждая из Высоких Договаривающихся Сторон гарантирует право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, индивидуально или совместно с другими лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать    и развивать свою культуру, не подвергаясь каким?либо попыткам ассимиляции вопреки их воле. Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, полностью     и эффективно осуществлять свои права человека и основные свободы        и пользоваться ими без какой?либо дискриминации и в условиях полного равенства перед законом. Высокие Договаривающиеся Стороны будут содействовать созданию равных возможностей и условий для изучения русского языка в Украине и украинского языка в Российской Федерации, подготовки педагогических кадров для преподавания на этих языках в образовательных учреждениях, оказывать в этих условиях равноценную государственную поддержку». Между тем если в 1991 г. на Украине было 22000 школ на русском языке, сейчас только 2300. Однако из процитированной статьи очевидно, что остановить процесс сокращения русскоязычных образовательных учреждений на Украине невозможно без открытия аналогичных учреждений для украинцев в местах их компактного проживания   в России[14].

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 62) гражданин России может обладать также и иностранным гражданством. Российское законодательство не содержит никаких запретов в отношении натурализации российских граждан за границей. Российский гражданин, натурализовавшийся в другом государстве, т. е. принявший иностранное гражданство, не оформив выхода из гражданства России, становится лицом с двойным гражданством (бипатридом).

По твердо сложившейся международной практике, обусловленной суверенным равенством государств, каждое государство в отношении лица, имеющего двойное гражданство, занимает позицию, согласно которой это лицо рассматривается как гражданин данного государства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Это положение в российском законодательстве нашло свое признание в п. 1 ст. 6 Федерального закона о гражданстве 2002 г. Соответственно, государство обычно не признает никаких прав и обязанностей, связанных с наличием у его гражданина иностранного гражданства. Если одно государство, гражданство которого лицо имеет, пытается оказать ему защиту через свое дипломатическое или консульское представительство во время его пребывания на территории другого государства, гражданство которого оно также имеет, такая защита будет отклонена именно на том основании, что данное лицо является гражданином государства пребывания.

Какие-либо исключения из указанной выше практики могут иметь место на основании либо закона, либо международного договора (п. 1 ст. 6 Федерального закона о гражданстве). Эти исключения не вытекают автоматически из двойного гражданства, а должны быть специально оговорены. Само по себе признание двойного гражданства не решает, таким образом, проблемы защиты лиц с двойным гражданством одним государством их гражданства на территории другого, а может служить лишь одной из предпосылок ее решения.

Если российская Конституция предусматривает возможность признания второго гражданства при наличии соответствующего международного договора, то этого нельзя сказать о конституциях других стран СНГ. В настоящее время соглашения о двойном гражданстве у России имеются только с Таджикистаном и Туркменией. 23 декабря 1993 г.     в Ашхабаде было заключено Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании двойного гражданства (вступило в силу 18 мая 1995 г.)[15], а 7 сентября 1995 г. в Москве — Договор между Россией и Таджикистаном об урегулировании этих же вопросов (не ратифицирован Таджикистанской стороной и не вступил в силу)[16]. И в Соглашении, и в Договоре стороны согласились признавать за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны. Предусматривается, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. В третьем государстве защита и покровительство таким лицам оказываются стороной, на территории которой они постоянно проживают, либо, по их просьбе, другой стороной. И в Соглашении, и в Договоре ничего не говорится о том, какой должна быть реакция стороны, гражданство которой эти лица, постоянно проживающие на ее территории, имеют, если другая сторона попытается оказать им защиту. Если возникает спор об оказании указанным лицам защиты в третьем государстве, а сторона, на территории которой они постоянно проживают, не в состоянии этого сделать из?за отсутствия его дипломатического и консульского представительства в третьем государстве, Россия в силу своей Конституции вправе оказать им защиту даже без просьбы заинтересованных лиц.

И Соглашение, и Договор предусматривают, что лица, состоящие    в гражданстве обеих сторон, пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности той стороны, на территории которой они постоянно проживают.

Гарантии равенства в правах и обязанностях граждан одного государства, проживающих на территории другого, с гражданами этого государства, за согласованными изъятиями, другие связанные с гражданством вопросы регулируются следующими вступившими на сегодня в силу двусторонними соглашениями России с государствами — участниками Содружества Независимых Государств: Меморандум об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 28 марта          1994 г.)[17]; Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 20 января 1995 г.; вступил в силу 26 июля 1997 г.)[18]; Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 18 мая 1995 г.; вступил в силу 10 июня 1997 г.)[19]; Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Бишкек, 13 октября 1995 г.; вступил в силу 6 января   2001 г.)[20]; Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания        в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (Москва, 28 марта 1996 г.; вступило в силу    10 октября 1997 г.)[21]; Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Тбилиси, 15 сентября 1995 г.; не вступил в силу).

С Туркменистаном у Российской Федерации существует также Договор о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского — в Российской Федерации (Москва, 18 мая 1995 г.; вступил в силу 10 июня 1997 г.)[22].

Действительно, с правовой точки зрения у русских и русскоязычных жителей центральноазиатских республик нет оснований говорить        о наличии законов, которые ущемляли бы их права и свободы. Отсутствие формально?правовых проблем здесь объясняется тем, что в странах Средней Азии русский (и вообще европейский) этнический элемент доминирует в сфере квалифицированного технического труда. Опасаясь серьезных экономических неурядиц, правящие элиты среднеазиатских государств пытаются воспрепятствовать миграции русских и прочего населения европейского происхождения, облегчая их положение в правовом смысле. Однако русским в Туркмении в последнее время живется все труднее и труднее. Решительный, почти не подготовленный переход на латиницу и туркменский в делопроизводстве застал русских врасплох. Русским выпускникам туркменских школ, поступающим в местные вузы, с 2002 г. помимо обычных собеседований и экзаменов предстоит отвечать на вопросы по 400?страничной «Рухнаме» (книги мудрости), написанной президентом Сапармуратом Ниязовым и изданной только на туркменском языке. На туркменском ТВ по?русски идут только 15?минутные новости. Прекратить вещание российских каналов распорядился президент С. Ниязов ввиду их «низкого уровня нравственности». Русские в Туркмении до сих пор не имеют своих культурных центров. На русском выходит только одна газета — «Нейтральный Туркменистан», правительственный вестник. Российские издания задерживаются туркменской таможней. Введя для русских в Туркменистане двойное гражданство, Туркмения ввела и визовый режим со странами СНГ. А при средних туркменских зарплатах виза в Россию для многих русских не по карману. Наконец, отныне в Туркмении узаконена девятилетка. Она никак не стыкуется не только с российской образовательной системой, но и с мировой. Не на что рассчитывать и выпускникам туркменских вузов, где учатся только два года да еще два года проходят практику на производстве[23]. Все это — прямое нарушение российско?туркменских соглашений о гарантиях прав национальных меньшинств и обрекает русских в Туркмении на деградацию, оставляя только один выход — паковать чемоданы.

Гарантии защиты прав российских соотечественников в области информации, культуры, образования и науки включены в соответствующие двусторонние соглашения России с республиками бывшего СССР[24].    В большем или меньшем объеме подобные соглашения есть со всеми экссоюзными республиками (аналогичные положения включаются в такие же соглашения России с другими странами мира[25]), наиболее драматично ситуация складывается лишь с Латвией[26] и Литвой[27], что объясняется не изжитыми в Балтии страхами по поводу российского «культурного империализма». В то же время ответственность за общую неурегулированность отношений России с балтийскими республиками, в том числе в плане соблюдения здесь прав русского и русскоязычного населения, в немалой степени лежит и на России, т. к. для нее это едва ли не единственная возможность воспрепятствовать интеграции Балтии в Европейский союз и особенно НАТО (отсутствие неразрешенных вопросов с соседями является одним из требований европейских структур к кандидатам на членство).

В  области  социальной  защиты  в  настоящий  момент   существуют двусторонние  соглашения  России  с  Арменией[28],  Белоруссией[29],  Грузией[30], Казахстаном[31], Киргизией[32], Литвой[33], Молдавией[34] и Украиной[35]. Преимущественно это договоренности о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся за пределами своих государств (российские военные пенсионеры — особая тема). Гарантии недискриминации российских граждан при осуществлении ими трудовой деятельности на территории государств — участников Европейского союза[36] (Королевство Бельгия, Королевство Дания, Федеративная Республика Германия, Греческая Республика, Королевство Испания, Французская Республика, Ирландия, Итальянская Республика, Великое Герцогство Люксембург, Королевство Нидерландов, Португальская Республика, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии) вошли в Соглашение о партнерстве и сотрудничестве Российской Федерации и Европейских сообществ (Корфу, 24 июня 1994 г.)[37].

Положения о равенстве правовой защиты российских граждан         и граждан государства их пребывания в отношении личных и имущественных прав помимо Конвенции СНГ содержатся в двусторонних договорах Российской Федерации с рядом бывших республик СССР: Латвией[38], Литвой[39], Эстонией[40], Молдавией[41], Азербайджаном[42], Киргизией[43], Грузией[44]. Всего у Российской Федерации, в том числе как правопреемницы СССР, имеется 36 таких соглашений с разными странами мира.

Двусторонние соглашения Российской Федерации с правительствами других государств по вопросам налогообложения содержат гарантии недискриминации российских граждан и лиц без гражданства, являющихся резидентами в России, в области налогообложения или связанных с ним обязательств[45].

В условиях создания бывшими советскими республиками собственных вооруженных сил, необходимости вывода российских войск с территории одних республик и, наоборот, делегирования рядом республик охраны их государственных границ и поддержания внутренней безопасности Вооруженным Силам Российской Федерации, образования Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств важное значение обрел вопрос правового урегулирования статуса российских военнослужащих и членов их семей, находящихся за пределами России, а также российских  военных  пенсионеров,  постоянно  проживающих  в государствах нового   зарубежья.  Все  это  нашло  отражение  в  соглашениях Российского   государства  с  Арменией[46],  Белоруссией[47],  Грузией[48],  Киргизией[49],

Латвией[50],   Литвой[51],   Молдавией[52],   Таджикистаном[53],   Туркменистаном[54], Эстонией[55].

Рост националистических настроений, отмечавшийся в республиках СССР с середины 1980?х годов, с распадом СССР достиг своего апогея. Отсутствие или несовершенство законодательства стран нового зарубежья в области защиты основных прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности, способствовало возникновению проблемы вынужденной миграции с их территорий. Как реакция на эти процессы, в феврале 1993 г. в России были приняты законы «О беженцах»[56] и «О вынужденных переселенцах»[57], действующие ныне с изменениями и дополнениями. Согласно этим законам переселенцы из бывших советских республик, если они не являются российскими гражданами, могут получить статус беженца, а также статус вынужденного переселенца, если являются гражданами РФ и документально или с помощью свидетелей докажут, что подвергались дискриминации в местах постоянного проживания.

За прошедшие 10 лет в России официально зарегистрировано       717 тыс. вынужденных переселенцев, или примерно каждый пятый от обращавшихся с соответствующим ходатайством[58]. Но принятый в 2002 г. Государственной Думой РФ в первом чтении обновленный закон «О вынужденных переселенцах» преследует цель не только конкретизировать отдельные положения законодательства, но и сократить количество переселенцев, которые могли бы рассчитывать на финансовую помощь со стороны Российского государства. Так, согласно законопроекту не может быть признано вынужденным переселенцем лицо, признанное переселенцем      в соответствии с международным договором Российской Федерации в области регулирования процесса переселения и защиты прав переселенцев. Такие международные договоры заключены Правительством России с десятью странами СНГ и Балтии[59], однако механизмы их реализации реально запущены пока только в трех: Латвии, Туркмении и Киргизии. Учитывая тот факт, что из десяти стран, с которыми подписаны соглашения, только в пяти работают российские миграционные службы[60], есть основания предполагать, что не всем переселенцам будет дано правильное разъяснение, на какие льготы они не смогут претендовать, если будут признаны не вынужденными, а добровольными переселенцами. Поэтому механизм разграничения понятий «добровольный» и «вынужденный» переселенец должен быть четко прописан в законе, чтобы переселенцы, выезжая из стран, заключивших с Россией такие международные соглашения, могли осознавать, на какую помощь они смогут рассчитывать, когда приедут  в Россию.

Отметим, что с середины 1990?х гг. поток мигрантов из стран нового зарубежья и без того существенно сократился[61], т. к. наиболее активные уже перебрались в Россию, представители нетитульных наций адаптируются к условиям жизни в новых государствах, постепенно пропадают экономические стимулы для переселения.

Что касается 8,6 млн. соотечественников, рискнувших за 10 лет переехать в Россию, то только 1,6 млн. за все время получили официальный статус, сулящий мизерные льготы от государства. И лишь 500 тыс. чего?то дождались. Например, возвратной беспроцентной ссуды, которой едва хватило на фундамент. Остальные же 7 млн. даже не обращались в миграционные службы, понимая всю бесполезность ожиданий[62].

С момента принятия Конституции РФ 1993 г., заложившей фундамент нового Российского государства, было принято огромное число нормативных, имеющих юридическую силу актов, использующих термин «соотечественники», однако ни один из них содержание данного понятия не раскрывал[63]. Лишь вступивший в силу 1 июня 1999 г. Федеральный закон «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» внес ясность в этот вопрос. Однако приведенное в законе определение соотечественников не имеет под собой юридической основы (понятие «соотечественники за рубежом» отсутствует и в международном праве, и в национальных законодательствах других государств) и некорректно[64]. Как следствие, в законе нарушается важнейший в международном праве принцип невмешательства во внутренние дела государств. Закон обязывает помогать и предоставлять льготы не только русским, живущим в республиках бывшего СССР, но и гражданам тех стран, которые когда-то входили в состав Российского государства, а также выходцам (эмигрантам) из «Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации», имеющим гражданство иностранного государства, и их потомкам. Тем самым фактически любой эмигрант в десятом поколении может претендовать на статус соотечественника и получение соответствующего документа. В состоянии ли Россия оказать реальную поддержку такому количеству соотечественников?

Кроме того, оказалось, что к принятому закону никакого отношения не имеет созданная Президентом Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, разрабатывающая «Концепцию государственной политики РФ в отношении соотечественников за рубежом». А ведь по логике сначала должна была быть принята теоретическая концепция,     а уже затем на ее основе выработан и принят закон[65]. Концепцию разрабатывал коллектив ученых под руководством В. Тишкова, директора Института этнологии и антропологии РАН, а подготовка закона была прерогативой Комитета Госдумы РФ по делам СНГ и связям с соотечественниками. В результате отсутствия координации и невнимания законодателей к предложениям ученых в двух документах с одинаковым названием по?разному определяется сам термин «соотечественник» и вообще используется разный понятийный аппарат. К примеру, в концепции фигурирует термин «диаспора», которого нет в законе[66].

Закон «О соотечественниках», главное достоинство которого состоит, на мой взгляд, в том, что в России еще раз — уже на уровне федерального закона — закреплен перечень мер по обустройству единого информационного и образовательного пространства с территориями государств СНГ и Балтии, содержит ряд противоречивых положений. В частности, до 1 июля 2002 г., когда вступил в силу новый Федеральный закон о гражданстве, отменивший ст. 11 Закона о соотечественниках, российским гражданином признавался бывший гражданин СССР или его потомок, не заявивший о своем отказе от гражданства РФ и не принявший гражданства другого государства[67]. По сути этой статьи оказывалось, что граждане СССР, уехавшие на постоянное место жительства, предположим, в США, и их потомки, которые там родились и в силу американского законодательства специально не принимали гражданство, а стали гражданами этой страны при рождении, также являются российскими гражданами, потому как от гражданства России они не отказывались. То же касается и большинства граждан стран СНГ, которые специально не заявляли о принятии гражданства той или иной страны, а стали гражданами, например, Украины в силу их физического нахождения на территории этой страны после распада СССР и в соответствии с украинскими законами.

Ситуация обострялась также в связи с тем, что в странах СНГ существуют два анклава — Приднестровье в Молдавии и Абхазия в Грузии, население которых не признает суверенитета соответственно Молдавии         и Грузии. По смыслу Закона «О соотечественниках» жители Приднестровья и Абхазии также являлись гражданами России, но признание за ними российского гражданства повлекло бы ряд неизбежных последствий: они должны будут голосовать на выборах Президента России, а мужчины от   18 до 28 лет служить в российской армии и т. д. Между тем около 30% жителей Абхазии уже стали российскими гражданами.

Существование нескольких законов по вопросам гражданства не отвечало интересам обеспечения единой государственной политики в области гражданства и лишний раз свидетельствовало о том, что у Российского государства нет четко разработанных концепции и политики в отношении соотечественников за рубежом.

Вступивший в силу с 1 июля 2002 г. новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает единый подход ко всем категориям переселенцев — будь то русский из СНГ или же иммигрант из стран Азии или Африки — и тем самым лишает российских зарубежных соотечественников практической возможности получить российское гражданство. Теперь все они, пусть и стопроцентно русские, переезжая в Россию, согласно ст. 13 названного Закона должны добиваться вида на жительство, потом пять лет стоять в очереди на получение гражданства, сдать экзамен на знание российской Конституции и русского языка, а также доказать документально наличие законного источника средств к существованию.

Закон (пп. «б» п. 1 ст. 14) допускает упрощенный вариант получения гражданства для бывших граждан СССР только в случае, если они не имеют другого гражданства, т. е. являются сегодня лицами без гражданства (относительное безгражданство). А если добровольно стали гражданами другой страны — это их выбор.

Как видим, о соотечественниках в новом Федеральном законе о гражданстве нет даже упоминания. Все они теперь — иностранцы. Не случайно вслед за Законом о гражданстве 25 июля 2002 г. Президентом России был подписан Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[68]. Закон вступает в силу с 1 ноября 2002 г., однако Правительством России пока не утвержден порядок выдачи вида на жительство и перечень документов, предоставляемых одновременно с заявлением о выдаче вида на жительство, как это предписано п. 5 ст. 8 указанного Закона.

По мнению председателя исполкома «Форума переселенческих организаций» Л. Графовой, если до принятия Закона о гражданстве «Россия лицемерно признавалась соотечественникам на расстоянии в любви, теперь мать?кукушка юридически оформляет развод со своими детьми» и опускает перед ними «железный занавес»[69]. В духе времени мотивируется это соображениями «национальной безопасности». Между тем, если уж становиться нелегалами, то куда комфортнее это сделать на Западе.

Итак, Россия в формировании государственной политики в отношении зарубежных соотечественников, и прежде всего в новых государствах, исходит из положения, что основную ответственность за гарантии индивидуальных и коллективных прав и за обеспечение достойных условий существования всех жителей бывших союзных республик несут образовавшиеся на их территории государства[70]. Говоря о решимости настаивать на предоставлении их властями основных прав и свобод в соответствии с их международными обязательствами, включая право на гражданство, Россия советует этническим русским самоорганизовываться в общественные организации, политические партии для участия в выборах органов всех уровней власти с целью самостоятельного отстаивания своих интересов.

В то же время условия в Российской Федерации таковы, что уместна постановка вопроса о стимулировании иммиграции в Россию.

По территориальной плотности населения Россия — самая редкозаселенная из крупных стран. Более трех четвертей ее населения проживает на 15% территории. В Европейской части РФ плотность населения на 1 кв. км. колеблется в пределах 10 — 15 человек (Нечерноземная зона) и 28 — 35 человек (Центр). В полосе интенсивного расселения востока страны показатели заметно ниже 10 человек на 1 кв. км. Приведенные показатели существенно отличаются от достигнутых во многих больших и малых странах мира. При этом, например, Канада (82 человека в южных районах), Германия (238 человек), Израиль (321 человек) на основе национальных законодательств ежегодно принимают значительное количество иммигрантов. По корректным оценкам[71] резервы, которыми располагают регионы,     в Европейской части России допускают трех?четырехкратное превышение, еще больше они в Сибири и на Дальнем Востоке.

Показатели повышения плотности населения в указанных пределах будут соответствовать стандартам современного государства, и сохранятся необходимые территориальные и экономические резервы при увеличении населения за счет собственного прироста.

Если в 90?е гг. внешняя миграция играла существенную роль, восполняя численность населения РФ, равную естественной убыли, то в последние годы устойчивое сокращение иммиграции в Россию из   государств — участников СНГ, а также Латвии, Литвы и Эстонии привело        к тому, что в 1995 — 1999 гг. миграционный прирост населения компенсировал естественную убыль населения только на 45%, а в 2000 г. — менее чем на четверть.

Кроме того, мировой и современный российский опыт свидетельствуют о большом потенциальном вкладе мигрантов в развитие экономик зарубежных стран и их отдельных территорий.

Анализ структуры занятости российского населения показывает[72], что в таких секторах экономики, как сфера обслуживания, переработка продуктов сельского хозяйства и их сбыт, малое строительство и промыслы, отмечается повсеместный кадровый дефицит. По данным на 1997 г.     в обслуживании работало от 4% в «глубинке» до 18% в городах от числа всех трудящихся, в то время как в развитых странах здесь занято более трети работающих, а в отдельных службах показатель превышает 50%.

Нельзя сказать, что все это не осознается российской государственной властью, однако, если вернуться к законопроекту о гражданстве, получается, что «одна рука не ведает, что творит другая». Наше законодательство непоследовательно и противоречиво.

В утвержденной распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. № 1270?р Концепции демографического развития РФ на период до 2015 г.[73] определено, что задачами демографического развития России        в области миграции являются регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения РФ; повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально?экономического развития РФ; обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного         к ним отношения.

Для решения этих задач в Концепции определены следующие приоритеты: привлечение иммигрантов в Российскую Федерацию, в первую очередь из государств — участников СНГ, а также стран Балтии; проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов в РФ; совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов       и регулирования миграционных процессов.

Концепция говорит о необходимости разработки новых подходов   к регулированию иммиграционных потоков, способствующих замещению естественной убыли населения РФ, к стимулированию иммиграции в Россию и общественно полезной интеграции мигрантов с учетом их возрастно—половых характеристик, уровня здоровья, профессиональной квалификации, а также о создании условий для возвращения на родину эмигрантов, являющихся высококвалифицированными специалистами[74].

Идея защиты прав соотечественников в странах нового зарубежья активно развивалась российской печатью, прежде всего — правительственной и левого толка. Взгляды, отраженные в этой категории СМИ, ясны. Поэтому интересно взглянуть, как тема российской диаспоры в странах нового зарубежья освещалась в последние годы не отечественной, а международной русскоязычной печатью. Контент?анализ дайджеста «Иммигранты»[75] и парижского еженедельника «Русская мысль» за 1996 — 1998 гг. показывает[76], что содержание большинства представленных в них материалов идет вразрез с навязываемыми отечественными СМИ стереотипами восприятия российской диаспоры в странах нового зарубежья и позволяет заключить, что русскоязычное население Балтии и славянских экссоветских республик часто противопоставляет себя русским, живущим в России. Оно понимает, что Россия пока не имеет возможностей их принять,    и большей частью в Россию не стремится. Имеющиеся проблемы (языковые, образовательные) воспринимаются ими как неизбежное следствие становления национальной государственности республик, за независимость которых на излете «перестройки» они часто ратовали сами, как следствие отсутствия длительного исторического опыта выживания в условиях независимости от России. Тем не менее, российская диаспора в государствах нового зарубежья — исторически неотъемлемый элемент национального «пейзажа», и Россия должна использовать этот фактор, но не как «козырь в игре» и инструмент политического давления, а как инструмент, облегчающий взаимопонимание народов и государств, как один из субъектов «народной дипломатии».

Современная международная система защиты национальных меньшинств (названия документов)

Права и свободы российских зарубежных соотечественников в соглашениях государств — участников Содружества Независимых Государств (названия  документов)