Россия и Беларусь: итоги 2002 г.

Александр Фадеев

2002 год, пятый, а, фактически, уже шестой год союзного строительства, подошел к концу. Что нового внес он в создание российско-белорусского государства? Президенты двух стран несколько раз встречались и обсуждали проблему взаимоотношений. Однако смогли ли лидеры России и Беларуси придать импульс интеграции? Многие политики в России поспешили назвать 2002 год «рубежным», открывающим некий новый этап в созидании Союзного государства. До августа ушедшего года аналогичные заявления делали и представители белорусской власти.

К оптимистическим прогнозам, к сожалению, пока нет оснований: процесс воссоединения России и Белоруссии не удалось сдвинуть с мертвой точки, это касается и экономического сближения, и создания общего политического пространства и выстраивания совместной обороны. У двух стран по-прежнему нет единого президента, парламента, конституции и аппарата управления. Осуществление программы введения единой валюты не только замедлилось, но и сама идея перехода на российский рубль оказалась под угрозой из-за неконструктивной позиции Минска. Там продолжают настаивать на праве республиканских властей участвовать на равных в определении эмиссионной политики. Ни на шаг не удалось продвинуть создание Единой системы ПВО двух стран, региональная группировка войск по-прежнему не развернута.

  Годами на самом высоком уровне утверждалось, что приоритет принадлежит экономическому сближению двух стран. Но к 2003 году Россия и Беларусь подошли не имея на перспективу крупных программ экономической кооперации в сфере промышленного и сельскохозяйственного производства, а также на рынке услуг. Запланированная на первое полугодие 2002 г. процедура создания российско-белорусского предприятия на основе преобразования «Белтрансгаза» была сорвана по вине правительства Беларуси, программа акционирования белорусского нефтехимического комплекса им также не выполнена. Единственная серьезная межгосударственная компания, которой владели совместно Россия и Беларусь, - «Славнефть» по инициативе российского правительства на исходе 2002 г. прекратила свое существование в этом качестве и была, как известно, срочно продана по заниженной цене. Что касается самого масштабного союзного проекта – «Развитие дизельного автомобилестроения», то доля собственно союзного бюджета в нем составляет менее 50%, по сути ни этот, ни один другой союзный проект собственно союзным не является. Россия и Беларусь за пять лет союза ни по одной товарной группе так и не смогли подойти к выпуску полностью совместного продукта, союзного товара, который можно было бы продвигать на рынке. У российских предпринимателей сложилось достаточно негативное мнение о союзных программах и распорядителях союзного бюджета, которые не торопятся рассчитываться с подрядчиками за уже выполненные работы и оказанные услуги.

Самым серьезным препятствием для интеграции с точки зрения российского руководства остается Конституция Российской Федерации, трогать которую оно откровенно опасается. Именно поэтому 14 августа 2002 г. президент В.Путин попытался предложить варианты сближения с Республикой Беларусь, главный из которых позволял бы инкорпорировать ее, не затрагивая конституционные основы России. Даже если оставить в стороне рассмотрение реакции политической элиты Беларуси на такой демарш, ограничившись анализом международно-правовых аспектов, то выяснится главное – оформить практически новое государство без изменения российской Конституции просто невозможно. Даже если представить теоретически включение Беларуси в качестве субъекта Российской Федерации, то это потребует не просто изменения ее Основного закона, но изменения его вполне определенным образом в рамках сложной, многолетней по времени и феноменально громоздкой триады: Федеральный конституционный закон – Конституционное собрание – общенародный референдум. Соответствующий пересмотр положений Конституции требует поддержки трех пятых от общего числа членов Федерального Собрания и одобрения не менее двух третей местных органов законодательной власти всех субъектов Федерации. К такой конструкции в России еще ни разу не прибегали, опыта подобных действий нет, кроме того нет и абсолютной уверенности в положительном результате. Зато есть убеждение, что сохранить в неприкосновенности полномочия президента, самой властной элиты в итоге такого плана конституционных преобразований не удастся. Накануне парламентских и президентских выборов этот путь Кремль, на наш взгляд, не выберет никогда.

Августовские инициативы российского президента по активизации хода воссоединения России и Беларуси не только не были в достаточной степени продуманы, но и подкреплены последовательными многоплановыми действиями и, как следствие, повисли в воздухе, не приведя абсолютно ни к каким положительным переменам на интеграционном поле. Объединение завели в политический и конституционно-правовой тупик. Поэтому далеко не случайно 19 декабря во время прямого телеэфира, отвечая на поступившие вопросы, президент России Владимир Путин фактически дезавуировал свои августовско-сентябрьские предложения по объединению с Белоруссией. Это был и определенный сигнал правительственным чиновникам, государственным СМИ о том, что данная кампания закончена, о ней нужно быстрее забыть.

В сущности этот конкретный пример дипломатии в исполнении первого лица государства лежит в русле внешней политики России последнего времени, которая отличается спонтанностью, кампанейщиной, иногда она способна определенным образом реагировать на те или иные вызовы, но явно не способна  четко определять приоритетные цели, отражающие национально-государственные интересы, и вырабатывать долгосрочную стратегию действий по их осуществлению.  Функционирование в режиме конъюнктурных кампаний не могло, да и не принесло России никаких успехов на внешнеполитическом поле. Политика по отношению к союзной Белоруссии здесь не исключение.

Президенты двух стран, выдвиженцы депутатского корпуса и первые лица в правительствах РФ и РБ, забросив идею проведения выборов в Союзный парламент, не скупились на обещания разработать и согласовать до 2003 г. Конституционный акт СГ. Увы, перспективы принятия Конституционного акта российско-белорусского государства остаются весьма туманными,  на сегодня не существует даже проекта такого документа, согласованного обеими сторонами, который можно было бы вынести на суд общественности. Не утверждены и списки участников совместной комиссии по разработке проекта от российской и белорусской сторон.

Минск продолжает настаивать на закреплении в Акте права сецессии и безоговорочного суверенитета, независимости Беларуси. Это делает совершенно невозможным ни сейчас, ни в будущем создание федерации с Беларусью, поскольку та сохраняет полное право самостоятельно решать внутренние дела, включая принятие конституции и иных законов, печатание денежных знаков, выпуск ценных бумаг, установление налогов и сборов с граждан и т.п. Во внешней политике это предполагает осуществление полной свободы в заключении республикой любых соглашений и договоров с третьими государствами и группами государств, международными структурами без учета интересов и независимо от воли России. Т.е. главные критерии, характеризующие федерацию, в данном случае просто отсутствуют.

Белоруское руководство считает для себя неприемлемым вариант сближения с Россией по образцу Евросоюза,- Беларуси, в силу того, что в союзное государство входит пока только два разновеликих государства, не с кем блокироваться против РФ, если предлагаемые Москвой решения не устраивают белорусскую сторону. Механизм принятия решений в ЕС в сфере экономики, когда они могут проводиться его руководством без их одобрения национальными парламентами, тоже не устраивает Беларусь. Президент А.Лукашенко, министерство иностранных дел РБ подчеркивают «идеологическую линию» республиканского руководства, которая состоит в том, что Договор о строительстве Союзного государства 1999 г. не подлежит пересмотру. Россия, со своей стороны всячески дает понять своим союзникам, что не намерена строить взаимоотношения с Беларусью в рамках данного договора.

Договор 1999 г. так и не вступил в силу. Других основополагающих документов по интеграции Лукашенко и Путин за три года не подписали, нет, как выяснилось, и готовых проектов такого плана договоров и соглашений. Подтвердилось худшее предположение общественности - Союзного государства нет, и к его строительству еще не приступали. Дискуссия по конституционным основаниям Союзного государства грозит стать бесконечной. Российское руководство предложило три взаимоисключающих варианта дальнейшего движения к союзному государству, отдав, однако, предпочтение инкорпорации республики в состав России. Затем, практически, отозвало эти предложения. Это свидетельствует только об одном – все эти годы на Олимпе российской власти руки до разработки политики по отношению к Белоруссии так и не дошли: приходится вынужденно прибегать к экспромту.  Белорусскими делами занимаются время от времени отдельные группы в администрации и правительстве, если поручат, перемежая эту работу со своей основной, но никто постоянно отношениями с Белоруссией не занимается, и за этот участок деятельности ни один специальный орган не отвечает.

Часть политической элиты Беларуси считает, что в союзном контексте настало время вернуться к концепции «финляндизации» внешней политики. Другие ответственные функционеры республики призывают следовать модели межгосударственного образования Черногория+Сербия. Самая свежая идея, которую пытаются из Минска окольными путями утвердить в общественном сознании, - отказ от любых попыток создания союзного государства, перейдя к реанимированию идеи «Союза демократических государств». С осени 2002 г. Минском заметно активизируется и деятельность по определенному продвижению организованного сверху молодежного движения на союзные просторы.

В любом случае, декларируемые ранее политическими лидерами России и Беларуси единодушие и отсутствие противоречий в подходах к строительству Союзного государства, оказались весьма далекими от действительного положения дел, характеризуемого глубокими расхождениями во взглядах на будущую форму российско-белорусского государства. Российский президент, например, высказывал свое мнение о том, что в основании союзного государства не может лежать идея сохранения суверенитета и независимости странами-участницами, не может идти речь о равноправном партнерстве столь разновеликих в экономическом отношении субъектов интеграции.

Белорусская сторона очертила свое видение перспектив взаимоотношений со своим восточным соседом: Республика Беларусь - суверенное, независимое государство со всеми атрибутами этого государства. «Мы, - как отметил Александр Лукашенко, - готовы строить союз, но только на равноправной основе». Федеративного государства в принципе не может быть, – оба государства продолжают оставаться политически суверенными, суверенными субъектами международного права и международных отношений. предпочитают не торопиться с реальным созданием союзного с ней государства. Однако предусмотрены «организационные и убедительные действия», призванные наглядно демонстрировать общественности двух стран приверженность президента и правительства РБ курсу на сближение с восточной соседкой. Перед чиновниками, причастными к проведению внешнеполитического курса, президентом на 2002 г. была поставлена задача закрепить международную правосубъектность Белоруссии и повысить ее международный престиж, а также не допустить пересмотра и ревизии ни одного основополагающего конституционного параметра РБ (суверенитет и независимость, внеблоковый, безъядерный и нейтральный статус).

Накануне 2003 г. белорусская сторона заняла выжидательную позицию, стремясь  перевести проблему выработки путей политической интеграции России и Беларуси на рельсы обсуждения лишь вопросов торгово-экономических взаимоотношений двух стран. Сегодня есть опасность за дискуссиями о дееспоспобности той, или иной политической конструкции потенциального государства утерять позитивное начало идеи воссоединения России и Белоруссии, и, что было бы уже совсем катастрофой для дальнейшего развития отношений между братскими народами двух стран, вообще отойти от попыток ее реализации.

Самым серьезным образом осложняет интеграцию тяжелое экономическое положение Беларуси. Высший эшелон власти Белоруссии годами ждет дождя внешних инвестиций, в то время как сама республика не имеет внятного сценария экономического развития, разработанной научной модели долгосрочного прогнозирования платежеспособности хозяйственного комплекса. Экономика РБ все последние годы функционирует в режиме хронического дефицита государственного бюджета и роста внешней и внутренней задолженности, что является прямым следствием ошибочной хозяйственной политики правительства. За истекший год руководство республики так и не приступило к обещанным ранее системным экономическим реформам. Дальнейшее затягивание решений по реформе экономике неизбежно приведет хозяйственный комплекс Беларуси к краху.

Кризисное состояние экономики инициирует власти республики на поиски выхода из сложившейся неблагоприятной ситуации. Одни белорусские политики и экономисты предлагают правительству и Национальному банку в срочном порядке приступить к девальвации национальной валюты, другие, прежде всего часть директорского корпуса, – настоятельно требуют поставить преграды экономической экспансии российских производителей, восстановить границу с Россией, оградить тарифами внутренний рынок Беларуси и применить «метод естественного выдавливания» бизнесменов и поставщиков товаров из РФ. И то, и другое в случае реализации способно не только обрушить всю многолетнюю программу перехода на единую валюту, но вообще поставить крест на идее союза.

Не вызывает сомнений и то, что известный газовый конфликт самым негативным образом отразился на проектах союзного строительства. Вообще белорусская сторона склонна сейчас любое обострение финансово-экономических отношений трактовать как отход России от обязательств по союзу, намеренный политический нажим на белорусское руководство. Особенно обострились в республике фобии по поводу потенциальных угроз государственной собственности Белоруссии со стороны российских «олигархов», стремящихся, якобы, поглотить за долги белорусские предприятия. В России, по мнению Лукашенко, есть олигархи и кланы, пытающиеся воздействовать на Путина с целью «придавить» белорусского лидера, поставить Беларусь в условия «хуже, чем Литва», приватизировать в своих интересах предприятия РБ. Но конфликт вокруг поставок российского газа довольно выпукло показал, что Беларусь не является самодостаточной в экономическом отношении, это впервые вынужден был публично признать президент Лукашенко.

С сожалением приходится констатировать и тот факт, что сближение, «примирение» России с НАТО, вхождение РФ в «двадцатку» объективно вынуждают руководство России пойти на встречные шаги, оправдывающие авансы Альянса и те ожидания, которые демонстрируют ее новые западные союзники. Суть их состоит в радикальном изменении российских позиций по принципиальным вопросам международной политики, что может затронуть и отношения с Белоруссией Лукашенко.

В ушедшем году российско-белорусские связи были осложнены и попыткой лидера Беларуси реанимировать политику и традиции взаимоотношений властных элит РБ и РФ периода Ельцина. Это просто невозможно: эпоха инсценировок громких государственных актов, не учитывающих национальные интересы и внешнеполитические последствия, скомпрометировала себя и прошла окончательно, и нет никакого смысла спекулировать по этому поводу. Никакие популистские модели интеграции РБ и РФ, если они не оправданы финансовыми, военно-стратегическими или практическими государственными соображениями, не будут восприняты нынешним руководством России.

В целом, приходится констатировать, что в настоящий момент  президенты России и Беларуси более озабочены удовлетворением собственных властных амбиций, чем проблемой дальнейшего развития процесса объединения двух стран. Нет пока и политической концепции реинтеграции, учитывающей все главные интересы сторон, которую можно было воспринимать всерьез. Роль парламентов и народов России и Беларуси продолжает оставаться при этом второстепенной, никак не сказывается на ходе объединительных усилий.

Белорусское руководство предпочитает сейчас рассуждать о неизбежности союза русских и белорусов, но лишь в будущем («не при Лукашенко, Путине»). Белорусскую сторону не устраивает «патерналистское» отношение к ней России, а также то, что ни российский президент, ни российский премьер сегодня не подают элите республики никаких демонстративных знаков доверия.

Серьезным препятствием для интеграции является внешнеполитическая концепция Беларуси. В своих главных чертах она исходит из тех построений внешнеполитического курса, которые были характерны для внешней политики межвоенной Польши, тех принципов, которые в свое время разрабатывались Э.Карделем в социалистической Югославии, Г.Георгиу-Дежем, а затем Н.Чаушеску в Румынии. Ведущей идеей такого подхода является стремлении балансировать между сверхдержавами и военно-политическими блоками государств. Кроме того к целям внешней политики объективно отнесено стремление снизить политическую, военную и идеологическую зависимость от России, последовательно утверждая приоритет национальных, белорусских интересов. В этом ключе следует рассматривать и последние изменения в военной доктрине Беларуси, которая предусматривает, например, ускоренное создание  войск территориальной обороны. Такие специальные военные формирования не только не подпадают под интеграцию в контексте объединенных сил ДКБ, но и при любом развороте интеграции остаются вне рамок потенциального развертывания совместной группировки войск Союзного государства, оставаясь под исключительным контролем и управлением республиканского руководства. Кроме того, белорусское правительство стремится минимизировать(или совсем исключить) участие своих вооруженных сил в совместной военной деятельности с Россией. До сегодняшнего дня президентом РБ так и не подписан Договор о создании Единой системы ПВО двух стран, речь о создании которой идет уже много лет. Это тем более странно, учитывая, что США вышли из договора по ПРО, а военные специалисты России и Беларуси до деталей согласовали ранее проект данного документа. Все уперлось в политику Беларуси, которая стремится оставаться нейтральной, не допустить втягивания республики в военные конфликты, которые могут быть инициированы Россией, или в которые та может быть вовлечена.

Республиканская концепция «многовекторности» предусматривает не только реализацию принципа «внеблоковости» Беларуси как краеугольного для межгосударственных отношений, но и подразумевает культивацию тезиса об отрицательной роли в геополитике вообще сверхдержав, и России, в частности. Подобно И.-Б.Тито и Н.Чаушеску президент Беларуси Александр Лукашенко не упускает случая повысить свой авторитет и известность на международной арене, выступая с внешнеполитическими инициативами общеевропейского и даже мирового масштаба, которые почти всегда не согласованы с союзной Россией и, нередко, идут вразрез с ее национальными интересами.

Румыния, как известно, в начале 80-х гг. прилагала огромные усилия по созданию альтернативных тогдашнему СЭВу систем экономических отношений между малыми и средними странами, стремилась снизить зависимость от поставок из вне, прежде всего из СССР, сырьевых и энергетических ресурсов. По этому же пути сегодня пытается идти Беларусь, то инициируя разработку проектов альтернативных российским поставок нефти и газа, то предлагая себя в качестве точки опоры в Европе для Китая и богатых ресурсами стран арабского Востока, то проявляя интерес к покупке Игналинской АЭС, то снова возвращаясь к идее строительства атомной станции на белорусской земле. Во всем этом, учитывая, прежде всего, отсутствие реальной основы для осуществления таких планов при современном состоянии экономики республики, есть политический подтекст, элементы скрытого шантажа союзной России. Интересно, что стремление дистанцироваться от России в сфере политики,  сопровождаются при этом шагами по привлечению российской финансовой и иной экономической помощи.

В целом, сегодня все говорит о том, что для белорусского правящего класса проблема интеграции с Россией лишена актуальности. «Верхи» республики больше озабочены сейчас возможностью потерять государственную независимость и  правосубъектность Беларуси на международной арене, имея в виду не столько реинтеграцию с Россией, которая представляется как чрезвычайно отдаленная перспектива, и территориальные претензии к ней соседних государств, сколько выпадение страны из общеевропейских процессов консолидации, европейской цивилизации с клеймом «последней диктатуры Европы». Все это, на фоне очевидной слабости экономики и военной компоненты государственной безопасности, вынуждает Минск активизировать дипломатические усилия, которые пока сводились к обозначению приверженности к особой форме стратегического и равного партнерства с Россией в виде межгосударственного союза. Однако желание Беларуси играть особую роль в мировом концерте, сохранить любой ценой суверенитет, не исключает движения республики по пути выстраивания двусторонних отношений с другим внешнеполитическим стратегическим партнером, не с Россией, которая стремится, с точки зрения Минска, не только лишить независимости, но вообще стереть Беларусь с карты мира. Мы все были свидетелями недавней «трассировки» белорусским лидером такого западного внешнеполитического курса.

Поскольку Лукашенко, скорее всего, не готов отказаться от идеи стратегической значимости Беларуси, ее особой роли в Европе и мире, то он и в дальнейшем продолжит лоббировать свои интересы, прибегая к подобным византийским методам лавирования. Можно предположить также, что белорусское руководство вскоре выступит с новыми инициативами по созданию неких региональных структур или блоков малых и средних государств. Нельзя совершенно исключать в дальнейшем и попыток Беларуси интернационализировать ряд проблем на региональном уровне, придав им известную конфликтность, сыграть роль страны-буфера на пути российской финансово-экономической экспансии и имперских притязаний Кремля в Восточной Европе при условии подтверждения со стороны западных сверхдержав (ЕС, НАТО) особого государственного статуса Беларуси. Кроме того, Беларусь явно стремится не ограничивать свои внешнеполитические шаги в рамках «маятниковой» дипломатии между традиционными центрами силы, пытаясь выйти на стратегическое партнерство с удаленными от европейского региона богатыми арабскими и мощными, обладающими многомиллионными армиями и ядерным оружием азиатскими странами (Китай, Индия).

Специально подчеркнем, что благоприятными факторами для воссоединения России и Белоруссии являются этническая близость русских и белорусов, которые в сущности вышли из одной нации, общий язык общения, отношение большинства граждан РФ и РБ к союзу не как той или иной  форме межгосударственного образования(это беспокоит исключительно элиты), а как к восстановлению прерванных связей в рамках единой родины, общих историко-культурных традиций. Кроме того, для белорусов очевидно, что новое российско-белорусское государство обеспечит материальный подъем граждан, откроет широкие социальные перспективы для молодежи, всему трудоспособному населению. Для Белоруссии союз с Россией – это не только льготное обеспечение энергоресурсами, кредитами и доступ к обширному российскому рынку: это, прежде всего, проблема выживания страны, подъем международного престижа, авторитета в Европе и мире, повышение политического веса республики.

В контексте заявления Лукашенко, что с Россией интегрироваться Белоруссия если и будет, то исключительно в форме конфедерации, чтобы сохранить особый статус, полную самостоятельность и независимость республики, то стоит заметить, что специфику и особость конкретного государственного или государственно-этнического образования в лучше всего обеспечивает в любом разновеликом объединении вовсе не конфедерация, а автономия, как специально для этого созданная система политического самоуправления. В самой природе автономии заложена большая степень «суверенности» и децентрализации, независимости от «центра». В Минске по этому поводу есть определенное недопонимание, более того, понятие конфедерация республиканские руководители трактуют тоже на свой лад, исключая, например, из ведения конфедеративного образования вопросы единой внешней политики и обороны, допуская лишь в перспективе переход на единую валюту.

В союзном строительстве вполне уместно и использование немецкого опыта «финансового выравнивания», когда происходит перераспределение налоговых поступлений на двух уровнях: между федерацией и землями, а также между сильными и слабыми в финансово-экономическом отношении землями. Кроме того, Минску пора согласиться с тем значимым и объективным обстоятельством, что в обозримой перспективе союзной для Беларуси может быть только Россия.

Поэтому нельзя допустить, чтобы действия правительств прямо или косвенно могли наносить вред идее объединения, национальным интересам Росссии и Белоруссии. Наоборот, правящие элиты должны постоянно поддерживать тесные контакты между собой с тем, чтобы воспрепятствовать третьим странам и группам государств проводить политику, способную повредить интересам России и Белоруссии.

Вся предшествующая практика интеграции доказывает, что расчеты, политику и России и Беларуси нужно строить на иных, более прочных основаниях, чем диалог двух президентов. Политика России по отношению к Белоруссии, как представляется, не пойдет по пути окончательного подтверждения «принципа различных правительств» и выстраивания равноправного партнерства с Минском. На политическом поле Белоруссии сегодня нет партий и движений пророссийской направленности, способных выступать проводниками интеграции и быть опорой, посредниками Москвы в организации необходимой базы объединения, мобилизации с этой целью общественности внутри республики. Их создание – насущная потребность момента.

Если не отходить от логики воссоединения двух государств, то российскому руководству, вероятно, целесообразно в будущем предложить своим белорусским коллегам четкий вариант интеграции, предусматривающий некий переходный период, во время которого Россия взяла бы на себя обязательства не вмешиваться во внутреннюю политику союзной Белоруссии, в систему организации там власти. Окончание данного периода должно означать собственно создание союзного государства, создание его без права выхода стран-партнеров.

Народы двух стран еще не жили в условиях, задаваемых договором 1999 г., поэтому есть возможность внести необходимые изменения в конституции РБ и РФ с тем, чтобы полностью запустить механизмы реализации союзного договора. После этого и целесообразно вести речь о коррекции этого документа или об изменении его основных положений, если в этом будет ощущаться необходимость. Отказываться же вообще от идеи союзного государства с Беларусью, от Договора, не имея на сегодня ничего взамен, довольно опрометчиво и опасно.