Правовое регулирование приграничного сотрудничества в рамках СНГ. Украина.

Г. Андреева

(Продолжение, начало в 65 номере Бюллетеня)

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины, заключенное в Харькове 27 января 1995 года, предусматривает, что торгово-экономическое сотрудничество между приграничными областями должно осуществляться на основе непосредственной договоренности, оформляемой договорами (контрактами) между хозяйствующими субъектами независимо от их форм собственности и подчиненности, с соблюдением действующего законодательства Российской Федерации и Украины, двусторонних и многосторонних соглашений. Ответственность за выполнение договоров (контрактов) несут субъекты, их заключившие.

Органы исполнительной власти приграничных областей России и Украины будут обеспечивать благоприятные условия для взаимных инвестиций и нормального функционирования действующих и создающихся на территориях этих областей предприятий и организаций, являющихся собственностью другой Стороны, ее граждан и юридических лиц.

Реализация Соглашения предполагает осуществление скоординированных структурных преобразований экономики приграничных областей России и Украины на основе создания в различных ее отраслях межрегиональных акционерных компаний, финансово-промышленных групп, совместных предприятий и других типов предприятий (объединений); разработку мер по упрощению процедур пограничного, таможенного, иммиграционного и иных видов контроля в отношении граждан, постоянно проживающих на территориях приграничных областей.

Каждая из Сторон Соглашения взяла на себя обязательство обеспечить на своей территории благоприятные условия для функционирования всех видов транспорта другой Стороны, осуществляющего перевозки пассажиров и грузов между приграничными областями, а также транзитом по их территории, руководствуясь заключенными соглашениями в области транспорта. Порядок организации перевозок определяется отдельными соглашениями соответствующих транспортных ведомств России и Украины.

В Соглашении уделено внимание и вопросам охраны окружающей среды. Международноправовое регулирование в данной области осуществляется двусторонними и многосторонними соглашениями. Устанавливается, что, действуя в соответствии с ними, Россия и Украина будут принимать необходимые меры в целях сохранения и оздоровления окружающей среды и обеспечения рационального природопользования на территориях приграничных областей, содействовать разработке специальных природоохранных программ и проектов, особенно в экологически неблагоприятных районах, обеспечивать свободный и беспрепятственный обмен информацией по проблемам охраны окружающей среды. Стороны будут способствовать активному сотрудничеству в целях предупреждения и ликвидации на территориях приграничных областей последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В ст.10 Соглашения предусмотрено, что Россия и Украина будут развивать в приграничных областях равноправное и взаимовыгодное сотрудничество в гуманитарной области, включая образование, науку, культуру, здравоохранение, физкультуру и спорт, содействовать широкому информационному обмену.

Отдельная статья (11) посвящена регулированию миграционных процессов и выработке согласованных мер России и Украины. Установлено, что органы исполнительной власти приграничных областей будут самостоятельно на основе действующего законодательства решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавателями, студентами, творческими работниками, проводить согласованную политику в области трудовых отношений, условий и охраны труда, социальных гарантий. При этом не допускается дискриминация граждан обоих государств.

Стороны обязались создавать благоприятные условия для сотрудничества правоохранительных органов приграничных областей.

Соглашение предусматривает, что правоохранительные органы приграничных областей будут сотрудничать друг с другом, действуя в пределах своей компетенции, с соблюдением законодательства своих государств и международных договоров, в том числе регламентирующих вопросы оказания правовой помощи по уголовным делам.

Ст.13 Соглашения устанавливает, что органы исполнительной власти приграничных областей будут заключать в пределах их компетенции соглашения о сотрудничестве, направленные на реализацию ранее подписанных многосторонних и двусторонних соглашений.

Правовые механизмы, обеспечивающие реализацию Соглашения традиционны для такого рода соглашений в рамках СНГ: любые разногласия, которые могут возникнуть в отношении толкования и применения положений настоящего Соглашения, разрешаются путем переговоров и консультаций, процедура которых определяется по согласованию Сторон. Изменения и дополнения к настоящему Соглашению принимаются по взаимному согласию Сторон и оформляются протоколами, которые становятся его неотъемлемой частью.

В Обращении руководителей двенадцати приграничных областей и краев Российской Федерации (Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской, Краснодарского края) и Украины (Донецкой, Запорожской, Луганской, Сумской, Харьковской, Черниговской), собравшихся на подписание Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины 27 января 1995 г. в г. Харькове, отмечалось, что заключенное в г. Харькове российско-украинское Соглашение является важным шагом в деле углубления равноправного и взаимовыгодного сотрудничества между Российской Федерацией и Украиной.

Очевидно, что данное Соглашение носит общий, «рамочный» характер, оно закладывает некие основы сотрудничества и устанавливает его основные принципы. Вместе с тем, реализация его положений предполагает большую работу по созданию соответствующей правовой базы и осуществлению инфраструктурных проектов.

Развитие приграничного сотрудничества содержит большой потенциал в плане расширения интеграционных связей между Россией и Украиной. Из реализуемых 250 соглашений между административно-территориальными объединениями двух государств, 150 заключено между приграничными областями. Как отмечают некоторые авторы, приграничные области фактически задают тон развитию межгосударственных торгово-экономических связей, в 2000 г. товарооборот между ними увеличился почти на 80% и составил свыше 1,5 млрд. долларов, т.е. он приблизился к 1/5 от общего товарооборота между Россией и Украиной (8, 5 млрд. долларов) (Акульшина А.В. Европейское строительство: уроки для России http://intellectuals.ru/publish/akul.shtml).

В ходе встреча президентов Украины и России в феврале 2001 г. в г. Днепропетровске была подписана Программа межрегионального и приграничного сотрудничества РФ и Украины на 2001-2007 гг.

В рамках данной Программы, в частности, в г. Киеве начал работу Российско-Украинский инвестиционно-коммерческий центр (Центр «РосУкрИнвест»), одним из учредителей которого является Российский Союз Товаропроизводителей. Центр "РосУкрИнвест" создан при поддержке посольства и правительства Российской Федерации для осуществления координации инвестиционно-коммерческого сотрудничества представителей государствеиных и предпринимательских структур России и Украины, и его работа направлена на активное привлечение взаимных инвестиций. В числе соучредителей Центра «РосУкрИнвест» — Торгово-промышленная палата Украины, Союз предпринимателей малых, средних и приватизированных предприятий Украины, Российско-Украинский интеграционный форум, ООО «Коммерческая компания», ПИИ "ТНК-Украина", ПИИ «Лукойл-Украина», ООО «Украинский алюминий», Европейский страховой альянс, Российский медиа-центр, и другие предприятия и организации, заинтересованные в углублении экономических отношений между Россией и Украиной.

На основе указанных ранее и других соглашений произошла некоторая активизация приграничного сотрудничества. Вместе с тем, в данной области сохраняется ряд проблем, которые, как представляется, исходя из переходного характера экономик обеих стран, требуют не единоразовых, а постоянных усилий.

Ситуация в целом с сотрудничеством между двумя государствами не может не отражаться на ходе приграничного сотрудничества. Успеху приграничного сотрудничества способствовало бы решение давно назревших вопросов по устранению барьеров во взаимной торговле и разработка на этой основе мероприятий по увеличению взаимного товарооборота; эффективные меры по урегулированию проблемы задолженности Украины за поставленные Россией энергоресурсы, в том числе погашения долга путем оплаты поставками товаров, ценными бумагами, акциями приватизированных предприятий, долгосрочной аренды земли, использования взаимозачета с привлечением к этому субъектов Федерации, в том числе приграничных; разработка мер по рациональной эксплуатации бассейна Азовского моря, в том числе по воспроизводству ценных видов рыб, совместным рыбохозяйственным мероприятиям и контролю за рыбным промыслом; последовательное решение культурных, образовательных и иных проблем гуманитарного характера путем разработки соответствующих взаимоприемлемых межправительственных соглашений и т.д.

В правовой области также накопился ряд проблем. В настоящее время имеются значительные пробелы в нормативно-правовом обеспечении приграничного сотрудничества, внешнеэкономической деятельности. Реализация заключенных договоров и соглашений предполагает сближение и гармонизацию законодательства двух стран в направлении выравнивания условий сотрудничества для хозяйствующих субъектов. Это позволит преодолеть негативные тенденции в формировании торгово-экономических связей и развития производственной кооперации. Однако сама проблема оптимального правового регулирования далеко не проста и требует серьезных научных исследований, предварительной проработки всех аспектов и возможных последствий. В силу этого позитивную роль может сыграть проведение экспериментов на уровне отдельных регионов, принятие актов временного характера.

Во-первых, одним из наиболее острых вопросов правового характера является вопрос об установлении оптимального пограничного и таможенного режимов для жителей приграничных районов Украины и России. Этот вопрос в достаточной степени не проработан. Прежде всего, нет единой точки зрения по вопросу о том, какие конкретно положения законодательства требуют изменения. Применительно к пограничному режиму выдвигаются разные и нередко взаимоисключающие требования. Участники приграничного сотрудничества заинтересованы в максимальном смягчении таможенного и приграничного режимов. Вместе с тем, существует объективная потребность в укреплении общей российско-украинской границы (в том числе и в интересах приграничных регионов). Вопрос о том, насколько в данной сфере необходимы меры законодательного характера, а не отработка различного рода административных механизмов, не вполне ясно, поскольку научные разработки в данной сфере только ведутся. В настоящее время имеется опыт совместных проектов в данной области с международными организациями. В частности, был реализован в рамках Международной организации по миграции (МОМ) совместный российско-украинский проект, по обеспечению укрепления общей границы между двумя странами. В рамках пилотного проекта специалисты МОМ, совместно с российскими и украинскими экспертами, проанализировали ситуацию на 200-километровом участке границы, и разработали набор рекомендаций относительно того, как Россия и Украина могли бы укрепить свои границы и поставить заслон на пути незаконной миграции. Реализация проекта направлена на использование наиболее успешных процедур современного пограничного контроля, включая пункты первичного и вторичного осмотра. Важным моментом является координация действий с УВКБ ООН, что позволяет учитывать аспекты, связанные с предоставлением убежища и обеспечением защиты беженцев

Данный пилотный проект осуществляется в сотрудничестве с целым рядом министерств и ведомств России. При содействии МОМ были созданы межведомственные рабочие группы на федеральном и региональном уровне, в которые вошли представители Министерства внутренних дел, бывшего Министерства по делам федерации, национальностей и миграционной политике и других ведомств.

Деятельностью этих рабочих групп руководит Федеральная пограничная служба.

Данный проект призван продемонстрировать возможность улучшения положения дел на чрезвычайно загруженном участке границы (между Белгородом и Харьковом) путем разработки общегосударственных мер и мероприятий оперативного характера, направленных на совершенствование существующей системы пограничного и миграционного контроля (Сайт МОМ http://www.iom.ru/momwrossii/index.khtml). Реализация подобного рода пилотных проектов в случае последующего использования накопленного опыта может не только улучшить ситуацию в пограничных районах и рационализировать административную деятельность в данной сфере, но и позволяет уточнить, что реально требует нового правового регулирования.

Во-вторых, требуется совершенствование налогового законодательства двух стран. Сложность заключается в том, что законодатель должен учитывать большую ассиметрию между экспортом и импортом в торговле между двумя странами, кроме того  необходимы четкие правила и процедуры принятия мер защиты внутренних рынков обеих стран в случае ущерба от импорта для национальной промышленности, а также в области конкуренции и государственной поддержки предпринимательства.

По данным Минторга РФ среди стран СНГ наиболее ограничительную политику по отношению к российскому экспорту проводит Украина, которая демонстрирует абсолютно неадекватный режим свободной торговли. Здесь практически создана законодательная база по его ограничению. Так российской стороной направлено два перечня претензий по 89 нормативно-правовым актам, действие которых создают прямые или косвенные барьеры при ввозе в Украину российских товаров. Для сравнения от Украины получен аналогичный перечень из 8 претензий (Шалиманов Р.Ю. Опыт и проблемы приграничного сотрудничества Белгородской области http://www.oblves.orb.ru/books/prigr/shal.htm).

Во-третьих, совершенствование законодательства, относящегося к приграничному сотрудничеству, предполагает повышение самостоятельности регионов, в том числе через формирование стратегического регионального управления, которое предусматривает осуществление научно-методологическое обеспечения регионального развития; разработку концепции, программы, планов-прогнозов развития региона, целевых программ.

Некоторые авторы отмечают, что для России и Украины может оказаться полезным использование модели "еврорегионов", созданных в странах ЕС на уровне территориальных образований, тем более, что в трех из 75 существующих еврорегионов, участвуют российские регионы и местные органы власти («Карелия», «Балтика», «Сауле»), а в трех других объединениях задействованы украинские регионы («Карпаты», «Буг», «Неман»). В СНГ подобных сообществ нет, хотя условия для их создания существуют - географическая близость, исторически сложившиеся торгово-экономические связи и гуманитарные контакты, высокая степень взаимодополняемости в производстве и инфраструктуре, открытость границ (Акульшина А.В. Европейское строительство: уроки для России http://intellectuals.ru/publish/akul.shtml).

В-четвертых, возможно имеет смысл четко определить особый правовой статус приграничных районов, льготы для приграничной хозяйственной деятельности, особенности производственной кооперации.

В-пятых, требует совершенствования договорная база межрегионального сотрудничества. По мнению Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины в Российской Федерации Н. Белоблоцкого до 40% всех имеющихся соглашений между субъектами уже устарели и требуют возобновления, наполнения их конкретным практическим содержанием («Трибуна», 21 ноября 2001 г. http://www.tribuna.ru/deltrib/151101/1-1_print.shtml).

В-шестых, потенциально возможно придание нового статуса консультуативному органу - Совету руководителей приграничных областей Украины, России и Белоруссии. Членами этого консультативного органа, созданного восемь лет назад, являются более 20 регионов славянских стран.

В рамках Совета определены приоритеты в сотрудничестве, среди которых – механизмы государственной поддержки кооперационных проектов в промышленном производстве и предпринимательстве, упрощение таможенных процедур и отработка элементов приграничной торговли и другие.