Проблемы миграции  в Союзном государстве Белоруссии и России

Прошедшая 27 и 28 ноября 2003 года в г. Минске Международная конференция «Нелегальная миграция как угроза международной стабильности и безопасности государств» вскрыла  противоречия миграционного законодательства Белоруссии  и России и подчеркнула необходимость  ускорения разработки единых миграционных законов Союзного государства. Подтверждением тому является публикуемый ряд  материалов конференции, предложенных участникам Парламентским Собранием Союза Беларуси и России, Комиссией Парламентского Собрания по безопасности, обороне и борьбе с преступностью, а так же Научно – консультативным советом Парламентского собрания по вопросам безопасности Союза.

О миграционной ситуации в Российской Федерации

По материалам Федеральной службы безопасности
Российской Федерации

Миграционная обстановка на территории России продолжает оставаться сложной. Это объясняется относительной мягкостью визового режима на внешних границах Содружества Независимых Государств, недостаточной эффективностью его функционирования на внутренних границах Содружества, отсутствием должного контроля, в том числе иммиграционного, за пребыванием, деятельностью и перемещением иностранных граждан и лиц без гражданства по территориям бывших республик СССР, несове6шенством национального законодательства, а также рядом других причин, главным образом экономического характера. Все это в совокупности позволяет значительному числу недобросовестных иностранцев уклоняться от регистрации в правоохранительных органах России, пребывать на ее территории, по сути дела, незаконно, заниматься полулегальной и нелегальной, в том числе уголовно наказуемой, деятельностью.

Кроме этого, на миграционную ситуацию негативное влияние оказывает отсутствие механизма реализации Соглашения о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года (не присоединились Грузия, Туркмения и Узбекистан), отсутствие двусторонних и многосторонних соглашений о реадмиссии (депортации), несовершенство национального законодательства, сепаратистские устремления ряда регионов.

Головным органом по вопросам миграции на территории Российской Федерации является Федеральная миграционная служба Министерства внутренних дел Российской Федерации. Свою роль в борьбе с незаконной миграцией играют другие ведомства, в том числе Федеральная служба безопасности Российской Федерации. Иммиграционный контроль в пунктах пропуска через государственную границу осуществляют посты иммиграционного контроля, а также отделы иммиграционного контроля ряда территориальных подразделений по делам миграции в местах их расположения. С целью расширения сферы действия иммиграционного контроля ведется работа по созданию иммиграционной инспекции, которая, по замыслу, должна осуществлять этот вид контроля на всех территории Российской Федерации. Иммиграционный контроль осуществляется на территориях некоторых государств СНГ и Балтии.

В большинстве государств СНГ действуют законы, определяющие порядок въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территории этих стран, их пребывания, транзита и выезда. Многие государства СНГ являются участниками международных договоров в области соблюдения прав человека. Например, к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, касающихся статуса беженцев, присоединились Азербайджан, Армения, Казахстан, Россия, Таджикистан. Однако уровень практической реализации государствами СНГ, как национальных законов, так и международных соглашений в области миграции, оставляет желать лучшего. Основные причины: недостаточное финансирование миграционных программ, отсутствие эффективного механизма депортации, прозрачность как внешних, так и внутренних границ государств постсоветского пространства.

Территории ряда государств Содружества используются выходцами из стран дальнего зарубежья с нестабильной внутриполитической и экономической обстановкой для законного и незаконного въезда в Россию с целью поиска убежища, средств к существованию или дальнейшего следования через территории Украины, Молдовы, Беларуси, прибалтийских республик в развитые западноевропейские страны, США и Канаду.

Иммиграция «Дальних и ближних гостей» в некоторые российские регионы приняла угрожающие размеры. Например, в Воронежской области находятся до 150 тысяч мигрантов. Значительны по численности турко-месхетинская, Вьетнамская, китайская и афганская диаспоры, прибывающие в своей основе незаконно и занимающиеся легальным и нелегальным бизнесом, в том числе уголовно наказуемым. Еще сложнее положение в Ставропольском крае, где находятся от 300 тысяч до 600 тысяч мигрантов, и в Краснодарском крае (около 700 тысяч мигрантов). Подобные примеры можно продолжать и далее.

Незаконные мигранты – это в основном выходцы из дальнего зарубежья, главным образом из Афганистана, стран Африки и Юго-Восточной Азии. Например, количество вьетнамцев, в свое время прибывших в СССР в качестве студентов, различного рода специалистов и не сумевших или не пожелавших выехать в свою страну после распада Советского Союза, составляет около 20 тысяч человек. По неофициальным данным, только на московских рынках в сфере обслуживания, транспорта и строительства заняты более 400 тысяч человек, в основной своей массе не имеющих московской регистрации.

Общее количеств незаконных мигрантов в России – не менее 7 миллионов человек (по другим оценкам – до 6 миллионов человек и более) из более чем 60 стран мира. Заметная их часть попадает в страну через российско-казахстанскую границу (среднеазиатское направление – граница СНГ с Китаем, Афганистаном, Ираном), в том числе с использованием организованных трансграничных каналов нелегальной переправки людей.

Эти же каналы используются для доставки в Россию наркотиков. Например, только на омском участке российско-казахстанской границы в 2001 году российскими пограничниками были задержаны около 5 тысяч незаконных мигрантов из Центральной Азии.

Значительное число мигрантов въезжает через границу с Северо-Восточным Китаем, Монголией и КНДР (дальневосточное направление) и через границу СНГ с Ираном и Турцией (закавказское направление).

Много незаконных мигрантов дает западное направление. В основном это граждане Украины и Молдовы, проникающие в Россию в поисках работы. Не обустроена, как известно, и граница с Беларусью, где отсутствуют даже пункты пропуска.

Незаконные мигранты находятся на территории практически всех республик ближнего зарубежья. Например, в результате операции «Мигрант», проведенной в конце августа 2002 года силовыми структурами Казахстана, за пределы страны были выдворены 196 граждан стран дальнего зарубежья и 3,6 тысячи граждан стран ближнего зарубежья. За нарушение правил пребывания к административной ответственности были привлечены около 7 тысяч иностранных граждан и лиц без гражданства.

Условно всех незаконных мигрантов можно разделить на два основных типа: лица, въезжающие в государства СНГ с нарушением установленных процедур и правил, в том числе минуя пункты пропуска, то есть изначально незаконно, и лица, въезжающие на формально законных основаниях с исправными документами. Однако в дальнейшем при прохождении иммиграционного контроля у части из них выясняется несовпадение заявленных целей въезда с истинными. К этому же типу можно отнести иностранных граждан, заявленные цели въезда у которых совпадают с истинными, но которые после истечения установленного срока пребывания в России переходят по различным причинам на положение и иностранцев без определенного правового статуса.

При этом отмечается, что легальный въезд на территорию какой-либо страны Содружества (например, въезд китайских граждан в Россию по каналу безвизового туристического обмена) становится все более популярным, поскольку позволяет въехавшему иностранцу – потенциальному незаконному мигранту находится определенное время в стране легально, а затем раствориться в среде своих соотечественников и уже без соответствующего правового статуса (на незаконное основе) пытаться достичь поставленных перед собой целей.

Существует в границах СНГ и так называемая маятниковая миграция, когда граждане государств – участников Содружества систематически выезжают в Россию на временные и сезонные работы, зачастую не имея на это соответствующих документов. Это наиболее характерно для граждан Украины, Молдовы, Таджикистана, закавказских республик. Эти люди в своем большинстве согласны на непрестижные и низкооплачиваемые работы, в том числе без оформления трудовых договоров, что нередко позволяет недобросовестным работодателям держать их в незавидном положении.

Следует еще раз подчеркнуть, что незаконные мигранты являются объектами повышенного внимания криминальных структур, а также представляют собой опасность в санитарно-эпидемиологическом отношении. Отдельные мигранты прибывают в страны СНГ с такими заболеваниями, как чума, холера, малярия, ВИЧ-инфекция, желтая лихорадка, и некоторыми другими

Таким образом, миграционные процессы в России вряд ли стихнут в обозримой перспективе. Снизить их негативные последствия можно только путем принятия скоординированных мер государствами – участниками СНГ в самых различных сферах: политической, дипломатической, экономической, законодательной и других, в тесном взаимодействии с сопредельными странами и мировым сообществом в целом.

О миграционной ситуации в Республике Беларусь

По материалам Министерства труда
и социальной защиты Республики Беларусь

Становление органов, занимающихся проблемами миграции в Республике Беларусь в 1990-е годы происходило на фоне значительных социально-экономических и политических изменений как в самой Республике Беларусь, так и в государствах, образовавшихся на территории бывшего Советского Союза. Республика Беларусь наряду с Российской Федерацией является среди государств СНГ страной, принимающей мигрантов. В течение 1994 – 2002 годов в Республику Беларусь прибыли 283 569 человек, за этот период выбыли из республики 189 729 человек. В настоящее время в Республике Беларусь существуют следующие виды миграции: вынужденная миграция, внешняя трудовая миграция, незаконная миграция, экологическая миграция.

За прошедшее десятилетие в Республике Беларусь проделана определенная работа по выработке и реализации государственной политики в сфере миграции. В настоящее время в Республике Беларусь полностью сформировано миграционное законодательство с учетом общепринятых норм международного права. С 1997 года реализуется Закон Республики Беларусь «О беженцах». В июне 1998 года вступил в силу Закон Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции». В декабре 1998 года был принят Закон Республики Беларусь «Об иммиграции». В июне 1999 года вступил в силу Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О беженцах». В настоящее время действует Закон Республики Беларусь «О беженцах» (в редакции Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь в связи с присоединением Республики Беларусь к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» от 4 января 2003 года).

В соответствии с Распоряжением Президента Республики Беларусь от 1 июня 2000 года № 169рп «О мероприятиях по выполнению поручений, изложенных в Послании Президента Республики Беларусь Национальному собранию Республики Беларусь в выступлении его перед Парламентом республики 11 сентября 2000 года» Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19 февраля 2001 года № 217 одобрена Государственная миграционная программа на 2001-2005 годы, которая направлена на реализацию миграционного законодательства, осуществление мер по эффективному управлению миграционными процессами, а также оказание помощи наиболее уязвимым группам мигрантов.

Вынужденная миграция связана с прибытием в Республику Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства в поисках убежища. С 1997 года в Республике Беларусь проводится процедура признания иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами, которая отвечает основным международным правовым нормам по вопросам убежища и безопасности.

С начала проведения в Республике Беларусь процедуры признания иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами (1997 год) в миграционные службы республики за получением статуса беженца обратились около 3 тысяч иностранцев. По состоянию на 1 сентября 2003 года, в Республике Беларусь были признаны беженцами 683 иностранца.

На 1 июля 2003 года на учете в территориальных органах по миграции состояли 630 беженцев, из которых 389 человек проживали по видам на жительство, 93 человека – по временной регистрации, 148 человек – без регистрации (из них 145 человек – в г.Минске), 278 беженцев в трудоспособном возрасте не имели занятия (44 процента).

Серьезными проблемами в ходе реализации закона «О беженцах» являются проведение процедуры идентификации личности иностранцев, претендующих на статус беженца, вопросы прописки и социальной интеграции лиц, признанных беженцами, а также нежелательное сосредоточение основной массы беженцев в г. Минске и его окрестностях.

Социальная интеграция лиц, признанных беженцами, является сложным процессом и связана с большими экономическими затратами. Министерством труда и социальной защиты постоянно проводится работа по привлечению инвестиций от международных организаций на финансирование затрат по проблемам, связанным с пребыванием в Республике Беларусь лиц, ходатайствующих о признании их беженцами.

Состояние внешней трудовой миграции в Республике Беларусь характеризуется следующим образом. За период с 1994 по 2002 год привлечено в республику субъектами хозяйствования, имеющими лицензии Министерства труда и социальной защиты (до декабря 2001 года – Комитета по миграции при Министерстве труда) на право привлечения иностранной рабочей силы в Республику Беларусь, 10 906 трудящихся мигрантов. За этот же период 28 475 граждан Республики Беларусь были трудоустроены за рубежом.

Министерством труда и социальной защиты проводится работа по выявлению и пресечению незаконной деятельности физических и юридических лиц, связанной с трудоустройством граждан Республики Беларусь за рубежом и привлечением иностранной рабочей силы в республику.

В целях пресечения нелегальных найма граждан Республики Беларусь для работы за границей и привлечения в республику иностранной рабочей силы в соответствии со статьей 21 Закона Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» проводятся проверки деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по трудоустройству граждан Республики Беларусь за рубежом и привлечению иностранной рабочей силы в Республику Беларусь.

В связи с грубыми нарушениями Закона Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» направляются указания о приостановлении действия лицензий ли аннулируются лицензии на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Республики Беларусь за границей.

Для обеспечения граждан Республики Беларусь достоверной информацией в сфере внешней трудовой миграции и с целью недопущения размещения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в средствах массовой информации информационных (рекламных) объявлений, вводящих в заблуждение граждан Республики Беларусь, Департаментом по миграции ведется постоянный контроль за рекламной деятельностью, касающейся трудоустройства граждан Республики Беларусь за рубежом. В соответствии со статьей 22 Закона Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность, связанную с трудоустройством граждан Республики Беларусь за границей, обязаны согласовывать с Министерством труда и социальной защиты публикацию рекламных объявлений. В целях упорядочения публикации рекламных объявлений в средствах массовой информации подготовлена и находится на стадии согласования Инструкция о порядке согласования в средствах массовой информации информационных (рекламных) объявлений.

В целях содействия  решению вопросов обеспечения организаций агропромышленного комплекса, испытывающих недостаток в трудовых ресурсах, и недопущения нелегального найма иностранной рабочей силы привлекаются сезонные работники из Украины, России, Молдовы, Армении и других стран Содружества Независимых Государств.

Министерство труда и социальной защиты во взаимодействии с республиканскими органами государственного управления, прежде всего с Министерством внутренних дел и Министерством иностранных дел, в соответствии с законами Республики Беларусь «О беженцах» и «О внешней трудовой миграции», другими нормативными правовыми актами в сфере миграции исходят из государственных интересов республики при неуклонном выполнении международных договоров Республики Беларусь по вопросам миграции.

К вопросу об унификации и разработке нормативно-правовой базы государств-участников Союзного государства в области миграционной политики

Предложения научно–консультативного совета
Парламентского Собрания по вопросам безопасности Союза

В настоящее время миграционные процессы на территории Российской Федерации регулируются следующими нормативными правовыми актами:

1. Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах» (новая редакция – Федеральный закон «О беженцах» от 28 июня 1997 года № 95-ФЗ);

2. Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (новая редакция – Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 20 декабря 1995 года  № 202-ФЗ);

3. Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;

4. Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

5. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ;

6. Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

7. указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными актами в сфере миграционных отношений, в том числе регламентирующими порядок выдачи иностранным гражданам документов, подтверждающих их право на временное и постоянное проживание, на работу, предоставление гарантий обеспечения прав иностранных граждан на период пребывания и проживания в Российской Федерации, проживание и жилищное обустройство беженцев и вынужденных переселенцев.

Миграционные процессы на территории Республики Беларусь регулируются:

1. Законом Республики Беларусь от 3 июня 1993 года № 2339-XII «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь»;

2. Законом Республики Беларусь от 22 февраля 1995 года № 3605-XII «О беженцах» (новые редакции Закона Республики Беларусь «О беженцах» - 1999 и 2003 годы);

3. Законом Республики Беларусь от 29 декабря 1998 года № 224-З «Об иммиграции»;

4. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 октября 1999 года № 1654 «Об утверждении правил пребывания иностранных г8раждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь»;

5. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 февраля 2000 года № 150 «Об утверждении положения о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь»;

6. постановления Совета Министров Республики Беларусь, ведомственными актами в сфере миграционных отношений, в том числе регламентирующими вопросы иммиграции на территорию Республики Беларусь, выдачи разрешений на постоянное жительство, видов на жительство, разрешений на право занятия трудовой деятельностью, материального и социального обеспечения пребывающих на территории Республики Беларусь беженцев.

В соответствии с национальными законодательными актами государств-участников Союзного государства граждане Республики Беларусь на территории Российской Федерации, так же, как и граждане Российской Федерации на территории Республики Беларусь, обладают статусом иностранных граждан. При этом национальными законодательными актами государств-участников Союзного государства предусмотрен ряд ограничений на осуществление прав и свобод на территориях Российской Федерации и Республики Беларусь иностранными гражданами, в том числе с сфере миграционных отношений.

Закрепление указанных ограничений в целом соответствует нормам конституций государств-участников Союзного государства, согласно которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с их гражданами, кроме случаев, установленных национальными законодательными актами или международными договорами. Кроме того, в соответствии с пунктом 5 статьи 14 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года (далее – Договор) граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено национальным законодательством государств-участников.

Вместе с тем в соответствии с Договором на территории Союзного государства должно быть создано единое экономическое пространство при объединении материального и интеллектуального потенциалов государств-участников Союзного государства, установлены правовые основы общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств-участников Союзного государства.

Важная роль в реализации указанных целей и задач должна быть отведена реальному обеспечению свободы передвижения граждан Союзного государства на территориях государств-участников Союзного государства, выбора ими места пребывания и жительства на соответствующих территориях, их беспрепятственной трудовой миграции.

Таким образом, представляется целесообразным снять в отношении граждан Союзного государства ограничения, установленные национальным законодательством государств-участников Союзного государства, на реализацию прав и свобод в сфере миграционных отношений иностранными гражданами.

Представляется, что право граждан Союзного государства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, на осуществление трудовой, предпринимательской и иной деятельности по месту пребывания (проживания) на территории Союзного государства должно осуществляться на общих основаниях с учетом предусмотренной национальным законодательством государств-участников Союзного государства обязательной регистрации по месту пребывания и жительства без получения каких-либо специальных разрешений, предусмотренных национальным законодательством государств-участников Союзного государства для всех иных иностранных граждан.

Принятие закона Союзного государства, регулирующего вопросы миграции и правового положения граждан Союзного государства на единой территории Союзного государства, возможно только после принятия Конституционного Акта Союзного государства.

На современном этапе порядок осуществления миграционных процессов с участием граждан Союзного государства без каких-либо ограничений в указанной сфере может быть урегулирован на уровне соответствующего соглашения, заключенного между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, направленного на установление единых для государств-участников Союзного государства обязательных и подлежащих непосредственному применению правил.

Предполагается, что ограничения на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан Союзного государства должны быть сохранены только для территорий и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, а также объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу. Указанные ограничения соответствуют статье 12 Международного пакета о гражданских и политических правах, государствами-участниками которого являются Российская Федерация и Республика Беларусь. Согласно этой статье они допустимы в целях охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других.

Кроме того, в целях регулирования миграционных потоков, преодоления негативных последствий развивающихся процессов миграции, создания условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов представляется возможным осуществить разработку миграционной программы Союзного государства, определяющей приоритетные направления миграционной политики Союзного государства.

В целях выработки единообразного регулирования правового положения иных иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Союзного государства также целесообразно принять меры по сближению норм национального законодательства государств-участников Союзного государства в области миграционной политики.

В настоящее время национальное законодательство государств-участников Союзного государства в сфере миграционных отношений имеет ряд существенных различий и недоработок, в том числе в нормах, затрагивающих порядок предоставления иностранных гражданам и лицам без гражданства права на временное и постоянное проживание на территориях государств-участников Союзного государства.

В частности, необходимо унифицировать форму документов, необходимых для подтверждения права иностранных граждан и лиц без гражданства на временное или постоянное проживание на территории Союзного государства, сроки, установленные для возникновения у них соответствующих прав, устранить разночтения в терминах и понятиях, применяемых в сфере миграционных отношений.

Так, согласно российскому законодательству временное пребывание в Российской Федерации иностранного гражданина подтверждается регистрацией иностранного гражданина по месту пребывания и не может превышать 90 суток (при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) – не более чем на один год).

При этом в соответствии со статьей 21 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» временно проживающие и постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту своего жительства.

Право иностранного гражданина на временное проживание подтверждается разрешением на временное проживание, оформленным в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина. Данное разрешение сроком на три года может быть выдано только в пределах утвержденной Правительством квоты.

Право гражданина на постоянное проживание в Российской Федерации подтверждается видом на жительство сроком на пять лет, выданным гражданину, прожившему на территории Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.

Согласно положениям законодательства Республики Беларусь временное пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики Беларусь подтверждается регистрацией (на срок не более 90 суток или не более срока действия визы Республики Беларусь) либо разрешением на временное пребывание (на срок более 90 суток).

Правом на получение разрешения на постоянное жительство в Республике Беларусь обладает строго определенная категория граждан (как правило, срок проживания на территории Республики Беларусь – не менее семи лет), определенная статьей 7 Закона Республики Беларусь от 3 июня 1993 года № 2339-XII «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», статьей 13 Закона Республики Беларусь от 29 декабря 1998 года № 224-З «Об иммиграции» в пределах иммиграционной квоты, определенной для каждого государства отдельно.

Вид на жительство в Республике Беларусь выдается иностранцам и лицам без гражданства, получившим разрешение на постоянное жительство, первоначально сроком только на два года, в дальнейшем при наличии у иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на постоянное жительство в Республике Беларусь – на пять лет.

При этом основания аннулирования соответствующих разрешений в законодательстве Республики Беларусь не определены.

В сфере привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к ответственности за нарушения законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства также существуют определенные неточности.

Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено привлечение к ответственности (наложение административного штрафа, административное выдворение) за ряд нарушений законодательства о правовом положении иностранных граждан, в том числе за нарушение режима пребывания в Российской Федерации, правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, иммиграционных правил.  За нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа.

Законодательством Республики Беларусь порядок привлечения к ответственности за соответствующие нарушения не определен.

Учитывая изложенное, а также принимаемые в последнее время Российской Федерацией меры, направленные на совершенствование ее миграционного законодательства и миграционной политики, и их высокую результативность, законодательство Российской Федерации в сфере миграционных отношений с четко выстроенной системой их регулирования и контроля за миграционными процессами в настоящее время представляется более полно соответствующим реалиям современной миграционной ситуации.

Представляется, что законодательные и практические нарабоки в сфере миграционных отношений могут быть использованы в законодательстве Республики Беларусь. В частности, в целях борьбы с незаконной миграцией и неконтролируемыми миграционными потоками следует рассмотреть возможность закрепления в законодательстве Республики Беларусь более жестких мер по контролю за пребыванием и проживанием на территории Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе путем использования миграционных карт, ведения единой базы данных указанных иностранных граждан и лиц без гражданства, уточнения порядка привлечения иностранной рабочей силы.

Предложения Федеральной службы безопасности Российской Федерации

Федеральный службой безопасности Российской Федерации рассмотрены Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» с точки зрения подготовки рекомендаций по их унификации.

При сопоставлении указанных нормативных правовых актов были выработаны следующие рекомендации:

1. В Законе Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» ответствует целый ряд положений, регулирующих правоотношения, возникающие при выезде с территории государства и въезде на нее.

2. Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» не предусматривает гарантий обеспечения прав своих граждан, находящихся за рубежом, что не соответствует нормам международного права.

3. Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» не регулирует порядок выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства.

В соответствии с вышеизложенным полагаем необходимым в целях унификации дополнить Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» следующими положениями.

1) пунктом, предусматривающим регулирование права на выезд и въезд в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (статья 1 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

2) положением, предусматривающим недопустимость ограничения прав, гарантированных законодательством Республики Беларусь, в отношении гражданина Республики Беларусь, его супруга или близких родственников в связи с его выездом из Республики Беларусь (часть третья статьи 2 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

3) нормой о порядке пересечения государственной границы (статья 3 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

4) положением о гарантиях обеспечения прав граждан Республики Беларусь, находящихся вне ее территории (статьи 4, 5 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

5) положениями, предусматривающими порядок выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства (главы 5, 6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

6) более подробным порядком оформления и выдачи документов для выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь (статьи 3-10 Закона Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь»; главы 2, 4-6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

7) положениями, устанавливающими ответственность за нарушение норм данного закона (глава 7 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»).

В целях унификации полагаем возможным полностью пересмотреть Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь», исходя из положений Федерального закона Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Предложения Министерства юстиции Республики Беларусь

В соответствии с Государственной миграционной программой на 2001-2005 годы, одобренной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19 февраля 2001 года № 217, приоритетными направлениями государственной миграционной политики Республики Беларусь являются: создание благоприятных условий для репатриации белорусов из стран СНГ и Балтии, помощь беженцам, регулирование иммиграции и трудовой миграции из-за пределов территории бывшего СССР, углубление интеграции, создание международного рынка труда.

На территории Республики Беларусь можно выделить четыре основных миграционных потока: внешняя миграция, вынужденная миграция, внешняя трудовая миграция, незаконная миграция.

Внешняя миграция в Республике Беларусь представлена двумя потоками: эмиграция (выезд) и иммиграция (въезд). Правоотношения, связанные с иммиграцией, регулирует Закон Республики Беларусь «Об иммиграции». Кроме того, вопросы, связанные с иммиграцией в Республике Беларусь, регулируются законами Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» и другими законодательными актами и международными договорами.

Что касается вынужденной миграции, в Республике Беларусь действует Закон Республики Беларусь «О беженцах», который определяет  основания и порядок признания иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами в Республике Беларусь.

Регулирование внешней трудовой миграции осуществляется в соответствии с Законом Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции», который устанавливает порядок выезда граждан Республики Беларусь для трудоустройства за границу, привлечения иностранной рабочей силы в Республику Беларусь и определяет правовые нормы защиты трудящихся-мигрантов.

Таким образом можно отметить, что в настоящее время в Республике Беларусь сформировано миграционное законодательство с учетом общепризнанных принципов международного права. Дальнейшее развитие и совершенствование миграционного законодательства должно быть направлено на повышение эффективности управления миграционными процессами.

В связи с этим считаем необходимым проведение тщательного комплексного анализа вышеупомянутых нормативных правовых актов Республики Беларусь в соотношении их с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы миграции, с целью выявления норм, подлежащих унификации, с привлечением органа, непосредственно осуществляющего государственное управление в данной сфере.

Вместе с тем предварительный анализ и работа в данной области позволяют вести речь о следующем.

1. Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан» с целью усиления контроля за въезжающими в страну иностранцами (в том числе за нарастающей нелегальной миграцией) с 1 февраля 2003 года на территории Российской Федерации введена миграционная карта. Национальное законодательство Республики Беларусь  не содержит такого института, как миграционная карта. В связи с этим в целях унификации законодательства государств – участников Союзного государства полагаем необходимым законы Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» и «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь»  доработать в части введения на территории Республики Беларусь миграционной карты.

В настоящее время в Республике Беларусь создана рабочая группа по подготовке проекта Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об использовании миграционных карт единого образца.

2. При разработке нормативных правовых актов в области внешней трудовой миграции необходимо учитывать результаты исследования проблем трудовой миграции в плане формирования общего рынка труда Союзного государства в рамках Программы совместной деятельности по унификации законодательства в социально-трудовой сфере и сближению уровней социальных гарантий граждан Беларуси и России.

Так, для стимулирования внешней трудовой миграции необходима разработка действенного механизма регулирования трудовой миграции, включающего:

определенные социальные гарантии мигрантам-трудящимся (доступ к банку вакансий государств – участников Союзного государства, возможность предшествующего трудоустройству обучения, медицинское страхование, зачет стажа работы за пределами своей страны в трудовой стаж для начисления пенсии);

нормативные условия занятости, включая соответствующий уровень заработной платы;

контроль за обеспечением всех трудовых прав мигрантов-белорусов в России и соответственно россиян в Беларуси;

регулирование процессов внешней интеллектуальной миграции посредством создания благоприятных условий для эффективной научной деятельности.

Следует наладить статистический учет всех трудящихся-мигрантов, включая работающих по договорам между субъектами хозяйствования, а также трудоустраивающихся самостоятельно граждан Беларуси и России на территории Союзного государства.

Представляется целесообразным согласование концепций государственной миграционной политики Беларуси и России, а также миграционных программ.