К вопросу об унификации и разработке нормативно-правовой базы государств-участников Союзного государства в области миграционной политики

Предложения научно–консультативного совета
Парламентского Собрания по вопросам безопасности Союза

В настоящее время миграционные процессы на территории Российской Федерации регулируются следующими нормативными правовыми актами:

1. Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах» (новая редакция – Федеральный закон «О беженцах» от 28 июня 1997 года № 95-ФЗ);

2. Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (новая редакция – Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 20 декабря 1995 года  № 202-ФЗ);

3. Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;

4. Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

5. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ;

6. Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

7. указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными актами в сфере миграционных отношений, в том числе регламентирующими порядок выдачи иностранным гражданам документов, подтверждающих их право на временное и постоянное проживание, на работу, предоставление гарантий обеспечения прав иностранных граждан на период пребывания и проживания в Российской Федерации, проживание и жилищное обустройство беженцев и вынужденных переселенцев.

Миграционные процессы на территории Республики Беларусь регулируются:

1. Законом Республики Беларусь от 3 июня 1993 года № 2339-XII «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь»;

2. Законом Республики Беларусь от 22 февраля 1995 года № 3605-XII «О беженцах» (новые редакции Закона Республики Беларусь «О беженцах» - 1999 и 2003 годы);

3. Законом Республики Беларусь от 29 декабря 1998 года № 224-З «Об иммиграции»;

4. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 октября 1999 года № 1654 «Об утверждении правил пребывания иностранных г8раждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь»;

5. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 февраля 2000 года № 150 «Об утверждении положения о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь»;

6. постановления Совета Министров Республики Беларусь, ведомственными актами в сфере миграционных отношений, в том числе регламентирующими вопросы иммиграции на территорию Республики Беларусь, выдачи разрешений на постоянное жительство, видов на жительство, разрешений на право занятия трудовой деятельностью, материального и социального обеспечения пребывающих на территории Республики Беларусь беженцев.

В соответствии с национальными законодательными актами государств-участников Союзного государства граждане Республики Беларусь на территории Российской Федерации, так же, как и граждане Российской Федерации на территории Республики Беларусь, обладают статусом иностранных граждан. При этом национальными законодательными актами государств-участников Союзного государства предусмотрен ряд ограничений на осуществление прав и свобод на территориях Российской Федерации и Республики Беларусь иностранными гражданами, в том числе с сфере миграционных отношений.

Закрепление указанных ограничений в целом соответствует нормам конституций государств-участников Союзного государства, согласно которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с их гражданами, кроме случаев, установленных национальными законодательными актами или международными договорами. Кроме того, в соответствии с пунктом 5 статьи 14 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года (далее – Договор) граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено национальным законодательством государств-участников.

Вместе с тем в соответствии с Договором на территории Союзного государства должно быть создано единое экономическое пространство при объединении материального и интеллектуального потенциалов государств-участников Союзного государства, установлены правовые основы общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств-участников Союзного государства.

Важная роль в реализации указанных целей и задач должна быть отведена реальному обеспечению свободы передвижения граждан Союзного государства на территориях государств-участников Союзного государства, выбора ими места пребывания и жительства на соответствующих территориях, их беспрепятственной трудовой миграции.

Таким образом, представляется целесообразным снять в отношении граждан Союзного государства ограничения, установленные национальным законодательством государств-участников Союзного государства, на реализацию прав и свобод в сфере миграционных отношений иностранными гражданами.

Представляется, что право граждан Союзного государства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, на осуществление трудовой, предпринимательской и иной деятельности по месту пребывания (проживания) на территории Союзного государства должно осуществляться на общих основаниях с учетом предусмотренной национальным законодательством государств-участников Союзного государства обязательной регистрации по месту пребывания и жительства без получения каких-либо специальных разрешений, предусмотренных национальным законодательством государств-участников Союзного государства для всех иных иностранных граждан.

Принятие закона Союзного государства, регулирующего вопросы миграции и правового положения граждан Союзного государства на единой территории Союзного государства, возможно только после принятия Конституционного Акта Союзного государства.

На современном этапе порядок осуществления миграционных процессов с участием граждан Союзного государства без каких-либо ограничений в указанной сфере может быть урегулирован на уровне соответствующего соглашения, заключенного между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, направленного на установление единых для государств-участников Союзного государства обязательных и подлежащих непосредственному применению правил.

Предполагается, что ограничения на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан Союзного государства должны быть сохранены только для территорий и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, а также объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу. Указанные ограничения соответствуют статье 12 Международного пакета о гражданских и политических правах, государствами-участниками которого являются Российская Федерация и Республика Беларусь. Согласно этой статье они допустимы в целях охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других.

Кроме того, в целях регулирования миграционных потоков, преодоления негативных последствий развивающихся процессов миграции, создания условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов представляется возможным осуществить разработку миграционной программы Союзного государства, определяющей приоритетные направления миграционной политики Союзного государства.

В целях выработки единообразного регулирования правового положения иных иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Союзного государства также целесообразно принять меры по сближению норм национального законодательства государств-участников Союзного государства в области миграционной политики.

В настоящее время национальное законодательство государств-участников Союзного государства в сфере миграционных отношений имеет ряд существенных различий и недоработок, в том числе в нормах, затрагивающих порядок предоставления иностранных гражданам и лицам без гражданства права на временное и постоянное проживание на территориях государств-участников Союзного государства.

В частности, необходимо унифицировать форму документов, необходимых для подтверждения права иностранных граждан и лиц без гражданства на временное или постоянное проживание на территории Союзного государства, сроки, установленные для возникновения у них соответствующих прав, устранить разночтения в терминах и понятиях, применяемых в сфере миграционных отношений.

Так, согласно российскому законодательству временное пребывание в Российской Федерации иностранного гражданина подтверждается регистрацией иностранного гражданина по месту пребывания и не может превышать 90 суток (при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) – не более чем на один год).

При этом в соответствии со статьей 21 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» временно проживающие и постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту своего жительства.

Право иностранного гражданина на временное проживание подтверждается разрешением на временное проживание, оформленным в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина. Данное разрешение сроком на три года может быть выдано только в пределах утвержденной Правительством квоты.

Право гражданина на постоянное проживание в Российской Федерации подтверждается видом на жительство сроком на пять лет, выданным гражданину, прожившему на территории Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.

Согласно положениям законодательства Республики Беларусь временное пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики Беларусь подтверждается регистрацией (на срок не более 90 суток или не более срока действия визы Республики Беларусь) либо разрешением на временное пребывание (на срок более 90 суток).

Правом на получение разрешения на постоянное жительство в Республике Беларусь обладает строго определенная категория граждан (как правило, срок проживания на территории Республики Беларусь – не менее семи лет), определенная статьей 7 Закона Республики Беларусь от 3 июня 1993 года № 2339-XII «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», статьей 13 Закона Республики Беларусь от 29 декабря 1998 года № 224-З «Об иммиграции» в пределах иммиграционной квоты, определенной для каждого государства отдельно.

Вид на жительство в Республике Беларусь выдается иностранцам и лицам без гражданства, получившим разрешение на постоянное жительство, первоначально сроком только на два года, в дальнейшем при наличии у иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на постоянное жительство в Республике Беларусь – на пять лет.

При этом основания аннулирования соответствующих разрешений в законодательстве Республики Беларусь не определены.

В сфере привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к ответственности за нарушения законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства также существуют определенные неточности.

Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено привлечение к ответственности (наложение административного штрафа, административное выдворение) за ряд нарушений законодательства о правовом положении иностранных граждан, в том числе за нарушение режима пребывания в Российской Федерации, правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, иммиграционных правил.  За нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа.

Законодательством Республики Беларусь порядок привлечения к ответственности за соответствующие нарушения не определен.

Учитывая изложенное, а также принимаемые в последнее время Российской Федерацией меры, направленные на совершенствование ее миграционного законодательства и миграционной политики, и их высокую результативность, законодательство Российской Федерации в сфере миграционных отношений с четко выстроенной системой их регулирования и контроля за миграционными процессами в настоящее время представляется более полно соответствующим реалиям современной миграционной ситуации.

Представляется, что законодательные и практические нарабоки в сфере миграционных отношений могут быть использованы в законодательстве Республики Беларусь. В частности, в целях борьбы с незаконной миграцией и неконтролируемыми миграционными потоками следует рассмотреть возможность закрепления в законодательстве Республики Беларусь более жестких мер по контролю за пребыванием и проживанием на территории Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе путем использования миграционных карт, ведения единой базы данных указанных иностранных граждан и лиц без гражданства, уточнения порядка привлечения иностранной рабочей силы.

Предложения Федеральной службы безопасности Российской Федерации

Федеральный службой безопасности Российской Федерации рассмотрены Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» с точки зрения подготовки рекомендаций по их унификации.

При сопоставлении указанных нормативных правовых актов были выработаны следующие рекомендации:

1. В Законе Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» ответствует целый ряд положений, регулирующих правоотношения, возникающие при выезде с территории государства и въезде на нее.

2. Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» не предусматривает гарантий обеспечения прав своих граждан, находящихся за рубежом, что не соответствует нормам международного права.

3. Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» не регулирует порядок выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства.

В соответствии с вышеизложенным полагаем необходимым в целях унификации дополнить Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» следующими положениями.

1) пунктом, предусматривающим регулирование права на выезд и въезд в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (статья 1 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

2) положением, предусматривающим недопустимость ограничения прав, гарантированных законодательством Республики Беларусь, в отношении гражданина Республики Беларусь, его супруга или близких родственников в связи с его выездом из Республики Беларусь (часть третья статьи 2 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

3) нормой о порядке пересечения государственной границы (статья 3 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

4) положением о гарантиях обеспечения прав граждан Республики Беларусь, находящихся вне ее территории (статьи 4, 5 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

5) положениями, предусматривающими порядок выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства (главы 5, 6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

6) более подробным порядком оформления и выдачи документов для выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь (статьи 3-10 Закона Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь»; главы 2, 4-6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»);

7) положениями, устанавливающими ответственность за нарушение норм данного закона (глава 7 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»).

В целях унификации полагаем возможным полностью пересмотреть Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь», исходя из положений Федерального закона Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Предложения Министерства юстиции Республики Беларусь

В соответствии с Государственной миграционной программой на 2001-2005 годы, одобренной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19 февраля 2001 года № 217, приоритетными направлениями государственной миграционной политики Республики Беларусь являются: создание благоприятных условий для репатриации белорусов из стран СНГ и Балтии, помощь беженцам, регулирование иммиграции и трудовой миграции из-за пределов территории бывшего СССР, углубление интеграции, создание международного рынка труда.

На территории Республики Беларусь можно выделить четыре основных миграционных потока: внешняя миграция, вынужденная миграция, внешняя трудовая миграция, незаконная миграция.

Внешняя миграция в Республике Беларусь представлена двумя потоками: эмиграция (выезд) и иммиграция (въезд). Правоотношения, связанные с иммиграцией, регулирует Закон Республики Беларусь «Об иммиграции». Кроме того, вопросы, связанные с иммиграцией в Республике Беларусь, регулируются законами Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» и другими законодательными актами и международными договорами.

Что касается вынужденной миграции, в Республике Беларусь действует Закон Республики Беларусь «О беженцах», который определяет  основания и порядок признания иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами в Республике Беларусь.

Регулирование внешней трудовой миграции осуществляется в соответствии с Законом Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции», который устанавливает порядок выезда граждан Республики Беларусь для трудоустройства за границу, привлечения иностранной рабочей силы в Республику Беларусь и определяет правовые нормы защиты трудящихся-мигрантов.

Таким образом можно отметить, что в настоящее время в Республике Беларусь сформировано миграционное законодательство с учетом общепризнанных принципов международного права. Дальнейшее развитие и совершенствование миграционного законодательства должно быть направлено на повышение эффективности управления миграционными процессами.

В связи с этим считаем необходимым проведение тщательного комплексного анализа вышеупомянутых нормативных правовых актов Республики Беларусь в соотношении их с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы миграции, с целью выявления норм, подлежащих унификации, с привлечением органа, непосредственно осуществляющего государственное управление в данной сфере.

Вместе с тем предварительный анализ и работа в данной области позволяют вести речь о следующем.

1. Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан» с целью усиления контроля за въезжающими в страну иностранцами (в том числе за нарастающей нелегальной миграцией) с 1 февраля 2003 года на территории Российской Федерации введена миграционная карта. Национальное законодательство Республики Беларусь  не содержит такого института, как миграционная карта. В связи с этим в целях унификации законодательства государств – участников Союзного государства полагаем необходимым законы Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» и «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь»  доработать в части введения на территории Республики Беларусь миграционной карты.

В настоящее время в Республике Беларусь создана рабочая группа по подготовке проекта Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об использовании миграционных карт единого образца.

2. При разработке нормативных правовых актов в области внешней трудовой миграции необходимо учитывать результаты исследования проблем трудовой миграции в плане формирования общего рынка труда Союзного государства в рамках Программы совместной деятельности по унификации законодательства в социально-трудовой сфере и сближению уровней социальных гарантий граждан Беларуси и России.

Так, для стимулирования внешней трудовой миграции необходима разработка действенного механизма регулирования трудовой миграции, включающего:

определенные социальные гарантии мигрантам-трудящимся (доступ к банку вакансий государств – участников Союзного государства, возможность предшествующего трудоустройству обучения, медицинское страхование, зачет стажа работы за пределами своей страны в трудовой стаж для начисления пенсии);

нормативные условия занятости, включая соответствующий уровень заработной платы;

контроль за обеспечением всех трудовых прав мигрантов-белорусов в России и соответственно россиян в Беларуси;

регулирование процессов внешней интеллектуальной миграции посредством создания благоприятных условий для эффективной научной деятельности.

Следует наладить статистический учет всех трудящихся-мигрантов, включая работающих по договорам между субъектами хозяйствования, а также трудоустраивающихся самостоятельно граждан Беларуси и России на территории Союзного государства.

Представляется целесообразным согласование концепций государственной миграционной политики Беларуси и России, а также миграционных программ.