Как въезжать в Россию соотечественникам  из-за рубежа?

А.Докучаева

В Госдуме началось обсуждение поправок в Федеральные законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее - Закон о въезде и выезде) и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».  Правоприменительная практика данных законов в редакции 2003 и 2002 года, соответственно, выявила многие нестыковки между законами, а также показала необходимость изменений некоторых норм в первую очередь Закона о въезде и выезде. Законопроект о внесении изменений в эти, очень важные для соотечественников за рубежом законы внес депутат В.Н.Плигин, председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству.  Проект направлен в Комитеты Госдумы для обсуждения и подготовки его к рассмотрению в первом чтении в декабре 2004 года. Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками рассмотрел его на заседании 10 декабря и рекомендовал принять в первом чтении с учетом отзывов и замечаний депутатов.

А замечания к законопроекту были высказаны серьезные. В первую очередь – это «профильные» для данного Комитета замечания: в предложенном законопроекте не упоминаются соотечественники.  Некоторые выступавшие рекомендовали разработчику не торопиться с вынесением законопроекта на первое чтение, а прежде его существенно доработать.  Депутат Гуров не согласен со  снятием трехсуточного безвизового въезда для пассажиров круизных пароходов, что по его сведениям существенно подорвет туристический бизнес в Санкт-Петербурге, который он представляет в Госдуме.   Депутатов беспокоит требование наличия загранпаспортов для въезда и выезда из России внутри СНГ, которое вступает в силу с 1 января 2005 года.  В частности депутат Савельев высказался за необходимость специальной оговорки, снимающей это требование с граждан Белоруссии, в связи с наличием  соответствующей нормы в Союзном Договоре России и Белоруссии.

Депутаты высказали серьезную озабоченность целесообразностью применения принципа взаимности по отношению ко всем государствам.   В частности депутат К.Ф.Затулин подчеркнул, что «принципа взаимности не существует для государства, а существует принцип его международных обязательств и его государственных интересов»  Всегда ли надо руководствоваться «взаимностью»? В каких-то случаях, может быть, целесообразно иметь ассиметрию. Иногда – довольно жесткую. Иногда – более мягкую. К.Ф.Затулин также отметил слабую сторону законопроекта, который «забыл» про соотечественников, проживающих за рубежом. Он не согласился и с нормой, предложенной в подпункте 10 пункта 19 законопроекта, где причиной для отказа во въезде в Россию названы «действия явно неуважительного характера по отношению к Российской Федерации, федеральным органам государственной власти Российской Федерации или государственным символам Российской Федерации либо действия неуважительного характера по отношению к исторически сложившимся (существующим) и общепризнанным в Российской Федерации духовным, культурным или общественным ценностям, либо действия, причинившие существенный материальный ущерб российской Федерации, либо действия, нанесшие или наносящие существенный ущерб международному престижу Российской Федерации, либо иные неуважительные или недружественные действия в отношении Российской Федерацией признанные таковыми Президентом РФ, Госдумой, Советом Федерации, Правительством РФ, либо если факт совершения таких действий установлен вступившим в законную силу решением  (приговором) суда или арбитражного суда». Эта норма порождает произвол чиновников и дает основания другим странам предъявить России претензии в покушении на свободу мнений. К.Затулин был объявлен на Украине персоной  «нон-грата» и знает, что такое сведение счетов по политическим мотивам.

Выступление К.Затулина, посвященное обсуждению поправок в Федеральные законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»

Затулин К.Ф. … В заключении, которое я успел все-таки прочитать, сказано следующее: в подпункте 10 пункта 19-ого законопроекта предлагается новая норма, предусматривающая возможность отказа во въезде в Российскую Федерацию для лиц, совершивших в отношении нашей страны, ее высших органов государственной власти, государственных символов и общественных ценностей, явно неуважительные и недружественные действия. Я открыл 12 страницу законопроекта и прочел этот пункт, точнее подпункт 10 пункта 19-ого. Я хотел бы в связи  с этим задать вопрос. Как вы полагаете, как можно будет мотивированным образом отказать во въезде на основании столь расплывчатых формулировок, как, например, действия неуважительного характера по отношению к исторически-сложившимся и общепризнанным в Российской Федерации духовным, культурным или общественным ценностям? Скажем, в качестве примера, руководители некоторых муниципалитетов Парижа, Берлина, как всем известно, являются официально признанными гомосексуалистами. Мы им будем отказывать во въезде на том основании, что они своим приездом будут наши общепринятые здесь в стране ценности таким образом подрывать?

…

ЗатулинК.Ф.(продолжение дискуссии)… У меня все-таки предложение дать возможность автору закона еще над ним поработать. Почему? Начнем с того, что как было здесь сказано, Сергей Владимирович, вами в качестве основополагающих, смысла этих изменений, это то, что мы хотели бы внедрить в эти вопросы принцип взаимности.

Я утверждаю, что такого принципа не существует для государства, а существует принцип его международных обязательств и его государственных интересов. Я могу сказать, что мы можем себе представить принцип взаимности, как он будет действовать, например, если правительство Афганистана, Ирака или, допустим, Таджикистана предоставят возможность гражданам Российской Федерации пребывать без регистрации и без виз на территории Афганистана, Ирака и Таджикистана в течение двух-трех месяцев. Если исходить из принципа, именно как из принципа, то в этом случае мы в духе взаимности должны гражданам Таджикистана, Афганистана и Ирака предоставить такую же норму у себя внутри страны. Я думаю, вы выступите против этого, как и коллега Плигин, и будем правы. Потому что государственный интерес России, как я понимаю, состоит вовсе не в том, чтобы на своей территории поощрять массовую миграцию из территорий, охваченных нестабильностью, и так далее. Это, во-первых.

Во-вторых, хочу обратить внимание на то, что здесь было сказано в отношении соотечественников. Коллега Плигин как принялся готовить законопроекты, которые абсолютно не учитывают этого обстоятельства, так и продолжает это делать. Мы однажды уже с этим сталкивались, в прошлой Государственной Думе были приняты известные законы, которые сейчас правятся, которые на первых порах очень ужесточили все нормы по отношению к соотечественникам. Предупреждали, я лично могу сказать, не будучи депутатом, а директором Института, предупреждал, что нельзя принимать такие законы. Говорили: "Нет, это необходимо" и приводили целый перечень доказательств в пользу этого охранительного свойства. Прошел год, и под влиянием происшедшего Президент Российской Федерации в послании к Федеральному Собранию заявил о том, что закон чрезмерно жесткий в каких-то вопросах, надо его изменять, и тогда были срочно приняты в Государственной Думе прошлого созыва поправки к закону. Понимаете, мы можем и дальше идти по этому пути, каждый раз натыкаясь на проблемы, которые заранее ясны в отношении, скажем, наших соотечественников. И вновь будем их преодолевать. Но надо же стремиться к тому, чтобы просто более качественно готовились документы.

И, наконец, третье. Поскольку у нас первое чтение -  это концептуальное чтение. Я, побывавший персоной нон грата в автономной республике Крым, и зная всю полемику по своему поводу между МИДом  Российской Федерации и Министерством иностранных дел Украины, концептуально не могу поддержать пункт, о котором я уже говорил ранее - подпункт десятый пункта 19-го в отношении мотивов отказа, связанных с неуважительным отношением.  Я разделяю то обстоятельство, что надо на это обращать внимание. Но если мы сегодня утвердим в законодательстве Российской Федерации подобного рода вещи, завтра здесь присутствующих и здесь отсутствующих начнут пачками не пускать в соседние страны СНГ на том основании, что мы где-то когда-то что-то сказали, что они сочтут и припишут неуважительным по отношению к этим государствам. Например, мы сегодня будем обсуждать Украину. Мы часто говорили - и я, и другие, и многие говорят, что на самом деле ничего страшного, скажем, в земельном устройстве, федеративном устройстве Украины нет. Мы же живем так в Российской Федерации. И есть масса государств в мире, которые являются федерациями. Между тем, на Украине эти слова отдельными политологами и политиками воспринимаются как призыв к расколу страны, и как чуть ли не государственное преступление, злоумышление со стороны России. И если эти силы приходят к власти, они таким образом трактуют это как недружественные по отношению к Украине затеи и замыслы.

Мне кажется, мы в этом вопросе не должны давать таких примеров. Я, во всяком случае, помню, что когда дело касалось процедуры персоны нон грата в отношениях между Россией и Украиной, было подряд три ответные ноты МИДа России, где писалось: "В отношениях между Россией и Украиной не существует никаких "черных списков" и списков персон нон грата. И мы не признаем ваше решение по этому поводу". Этой позиции МИД придерживался до последнего момента.

Если мы сейчас переходим к другой позиции, это довольно революционное изменение. Но его надо очень подробно обсудить. Оно нуждается в обсуждении, может быть, даже в проведении только по этому подпункту отдельного обсуждения, "круглого стола", как угодно. Просто так взять и перечеркнуть всю предшествующую практику, на мой взгляд, было бы неправильно. Все наши обращения по поводу тех или иных нарушений, когда отказывается во въездных визах. Закон является открытым. И закон этот будут читать в столицах других государств, в том числе государств  СНГ, Латвии, Литве и Эстонии, и будут говорить: "Почему вы наши действия критикуете? У вас существует эта норма, и мы точно также действуем, как и вы теперь". Это может ударить по нам бумерангом. Я на это обращаю внимание. Поэтому, к большому сожалению, поддержать концептуально в таком виде этот законопроект я не могу.

Замечания и предложения депутата К.Ф.Затулина

к Решению Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками от 10 декабря 2004 г. «О проекте федерального закона №111764-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российской Федерации и в Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации  (о регулировании вопросов въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также об уточнении правовых норм о порядке их пребывания в Российской Федерации выезда из России) (первое чтение)»

 ЗАМЕЧАНИЯ

 1. Предложенная в п.п.10 п.19 норма законопроекта о действиях  «неуважительного характера», которые дают основания для отказа во въезде в Российскую Федерацию, носит расплывчатый характер и может произвольно трактоваться исполнителями. Введение данной нормы в российское законодательство дает право какому-либо чиновнику, например, запретить въезд в Россию тем лицам, которые на взгляд этого чиновника «неуважительно» высказываются по поводу ситуации в России. Эта норма обеспечивает правовую основу для списков «невъездых» журналистов, политиков, имеющих критический взгляд на нашу действительность.  Данная норма создает предпосылки наступления на свободу слова и даст основания обвинять Россию в покушении на эту свободу.  К тому же эта норма, по принципу «взаимности», может обернуться и против нас, поскольку послужит оправданием для зарубежных ведомств, включающих в списки персон «нон-грата» россиян, которые «не нравятся» своей позицией в оценке ситуации в этих странах. В тех случаях, когда въезд  того или иного одиозного лица нежелателен по «идеологическим» основаниям, отказать ему во въезде можно и без ссылки  на закон.  Поэтому п.п.10 п.19 законопроекта считаю излишним.

2. Законопроект, за одним исключением (п.п.2 п.10), вносящим дополнительный пункт в статью 25, не предусматривает исправления ситуации по правилам въезда в Россию для российских соотечественников, проживающих за рубежом.

Необходимо учесть, что миллионы наших соотечественников, оказавшихся за рубежом в результате развала СССР, после принятия поправок в 2003 году в ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» оказались приравнены к любым другим иностранцам или лицам без гражданства при оформлении въездных документов. Безвизовое пространство сокращается. Это сокращение будет продолжаться. К республикам Прибалтики добавляются другие постсоветские государства. Это означает, что увеличивается число наших соотечественников, проживающих в этих странах и не являющиеся гражданами России, которые сейчас вынуждены идти по общей процедуре оформления въезда в Россию. Преференции для них, записанные в ФЗ «О политике Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом», остаются пустой декларацией. В то же время, решение вопроса об упрощенном порядке оформления права на въезд в Россию для соотечественников – это одна из беззатратных возможностей проявить реальную заботу о них. О необходимости исправить ситуацию и облегчить порядок получения визы для этой категории лиц говорилось неоднократно, в том числе и в стенах Госдумы. Об этом свидетельствуют  документы круглых столов, парламентских слушаний, заявления Совета соотечественников при Государственной Думе, который, к сожалению, так и не начал функционировать в нынешнем созыве.

2.1. Необходимо учесть интересы наших соотечественников - граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, при въезде их в Российскую Федерацию совместно с членами семьи, являющимися иностранными гражданами. В этом случае нужно предусмотреть, что данные граждане России могут иметь не только супругов и детей (как это сделано в обсуждаемом законопроекте депутата Плигина), но и родителей, бабушек-дедушек, внуков, иных родственников по прямой линии.

2.2. Следует учесть, что миллионы  наших соотечественников в Прибалтике и странах СНГ являются гражданами стран проживания, но при этом многие из них остаются кровно связанными с Россией, где родились, где похоронены их близкие. После принятия поправок в 2003 году в ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» эта категория соотечественников оказалась отрезанной от Родины визовым режимом. Для многих уже некому в России сделать приглашение, и  они не имеют возможность посетить родные места и могилы. Необходимо предоставить им право получения визы по их заявлению в посольство или консульство в стране проживания.

2.3. Нельзя забывать об участниках Великой Отечественной Войны, участниках Трудового Фронта, которые в настоящее время проживают за рубежом и являются иностранными гражданами или лицами без гражданства. Эта категория ветеранов также должна получить право  получения визы по их заявлению в посольство или консульство в стране проживания. 

2.4. Следует помнить, что вследствие дискриминационных законов в Латвии и Эстонии более 600 тысяч наших соотечественников, бывших граждан СССР являются «негражданами» этих государств (около 500 тысяч - в Латвии и около 160 тысяч – в Эстонии). Для данной категории лиц предусмотрен упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации даже в действующем, достаточно суровом законе о гражданстве. Необходимо предусмотреть упрощенный порядок оформления  виз для данной категории соотечественников (по их заявлению в посольство или консульство в стране проживания). 

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Необходимо доработать законопроект перед внесением на первое чтение с учетом следующих предложений:

Для устранения возможности использования визового режима для политической дискриминации и ограничений свободы слова подпункт 10 пункта 19   изъять из законопроекта.

Для учета в правилах въезда в Россию интересов наших соотечественников, проживающих за рубежом, внести изменения в формулировку подпункта  2 пункта 10 законопроекта, изложив его в следующей редакции:

«2) после пункта 4дополнить новыми пунктами 5, 6, 7, 8 следующего содержания:

«5) решение  руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принятое по письменному заявлению гражданина Российской Федерации в отношении супруга либо родственника по прямой линии –иностранных граждан – о совместном с ним въезде в Российскую Федерацию;

6) решение  руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принятое по письменному заявлению иностранного гражданина, родившегося в Российской Федерации, о разрешении на въезд в Российскую Федерацию;

7) решение  руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принятое по письменному заявлению иностранного гражданина - участника Великой Отечественной Войны или участника Трудового Фронта  о разрешении на въезд в Российскую Федерацию;

8) решение  руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принятое по письменному заявлению лица, имевшем ранее гражданство СССР, проживающего в государстве, входившем в состав СССР, не получившим гражданство государства проживания и оставшееся в результате  этого лицом без гражданства, о разрешении на въезд в Российскую Федерацию;

пункты 5, 6, 7 считать пунктами  9, 10, 11 соответственно».

Украинский разлом

10 декабря на заседании Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками также обсуждалась ситуация на Украине и проект предложенного фракцией ЛДПР заявления с оценкой антиконституционных действий украинской оппозиции. После бурных дебатов о целесообразности принятия каких-либо заявлений, депутаты, как заметил глава Комитета Андрей Кокошин, пришли к консенсусу о нерекомендации к принятию заявления.

Предлагаем Вашему вниманию проект заявления Государственной думы, предложенный для обсуждения на заседании Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками фракцией ЛДПР.