ПРАВОВАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Проблема реформирования Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в контексте требований государств-участников СНГ

Татьяна Титова

Окончание

Миссии ОБСЕ продолжают оставаться важным звеном Организации в свете обеспечения комплексного подхода к безопасности, а также эффективным механизмом раннего предупреждения, мирного урегулирования кризисных ситуаций и преодоления последствий конфликтов. В условиях принципиально новой геополитической ситуации последнего десятилетия миссии ОБСЕ сыграли важную роль в приобщении новых независимых государств к общей системе европейской безопасности, а также способствовали становлению в них демократических институтов и гражданского общества.

 Однако при этом сформировался явный географический дисбаланс в деятельности ОБСЕ на местах, когда основное внимание сосредоточено вокруг регионов, расположенных преимущественно к востоку от Вены.  На определенной стадии региональная деятельность ОБСЕ в ряде стран вошла в противоречие с первоначальной концепцией миссий как средства помощи странам, работающим по приглашению стран и с их разрешения. Миссиями практически игнорировались призывы властей оставаться в рамках своих существующих мандатов. Это привело к возникновению конфликтных ситуаций. В результате сложилось убеждение о кризисе деятельности ОБСЕ на местах и необходимости реформирования Организации.

Возникновение кризисных тенденций не вызывает удивления. ОБСЕ была создана как форум для политического диалога и равноправного сотрудничества по важнейшим вопросам безопасности. Однако постепенно организация стала терять эти качества. Разделение между странами, которые ОБСЕ воспринимает как объекты своей деятельности и странами, считающими себя исключительно субъектами Организации, становится все более ощутимым. На практике это привело к постепенному формированию внутри ОБСЕ двух групп стран-участниц, интересы которых противоречат друг другу: стран, принимающих миссии ОБСЕ, и стран, в которых деятельность ОБСЕ вообще не проводится или осуществляется в минимальном объеме.

Это происходит на фоне имеющего место в последней группе стран нежелания признавать наличие серьезных проблем на своей территории и неверия в возможности ОБСЕ решить эти проблемы. Поэтому все попытки восстановить равновесие в организации и привести ее структуру и методы работы в соответствие с меняющимися условиями и реальными нуждами конкретных стран наталкиваются на нежелание менять статус-кво.

В результате ОБСЕ, продолжая говорить о комплексном подходе к безопасности, фактически сосредоточила основное внимание на гуманитарном измерении в отдельных регионах ОБСЕ, что привело к искусственному сужению самой природы Организации.

ОБСЕ ошибочно отказалась от проведения активного диалога по этим вопросам с властными структурами стран, где она работает, сосредоточив вместо этого основное внимание на т.н. независимых оценках, зачастую базирующихся на субъективных мнениях и непроверенной информации, что входит в противоречие с принципом объективности и беспристрастности. 

В 2003 году Постоянная миссия Казахстана при ОБСЕ подготовила меморандум, обосновывающий прекращение деятельности этой организации в странах Центральной Азии.  По мнению экспертов, основной причиной кризиса региональной деятельности ОБСЕ является совокупность объективных и субъективных факторов, которые можно объединить в следующие группы:

1. Основное внимание при осуществлении деятельности на местах было переключено со специфических полномочий в рамках мандатов на наблюдение за развитием внутренней политической ситуации в странах деятельности ОБСЕ. Превратилась в систему практика распространения от имени ОБСЕ выводов и оценок, содержание и стиль изложения которых вызвали несогласие у властных структур на местах и которые не отражали общей позиции Организации. В ряде случаев миссии ОБСЕ пытались оказывать влияние на политические процессы в ряде суверенных государств, что было воспринято как прямое вмешательство во внутренние дела этих стран. То, что ОБСЕ не сделала адекватных выводов и не внесла изменений в свою деятельность в регионах уже на первых этапах появления этих негативных сигналов, привело к искаженному пониманию группой стран подлинных задач миссий ОБСЕ на территории их государств.

2. Подобные представления получили дальнейшее подкрепление в виде конкретных примеров использования бюджетных и внебюджетных средств на финансирование и последующее воплощение проектов, которые не только не рассматривались местными правительствами, но и не были заранее с ними согласованы.

3. Способ назначения руководителей операций на местах также вызывает критику. Выдвижение и назначение глав миссий, как правило, производится без проведения широких открытых консультаций, без учета мнения стран деятельности ОБСЕ.

4. Невозможность осуществления эффективного контроля за поведением глав миссий, в т.ч. их независимость от Постоянного совета, Секретариата и Председателя ОБСЕ, становится все более очевидной.

В то же самое время специалисты отмечают явный географический дисбаланс в составе персонала миссий, которому зачастую недостает необходимой квалификации либо практических знаний и опыта. (См.: www.Respublika.kz)

Государства-члены ОБСЕ признают, что к  концу 90-х годов наметился географический и функциональный перекос в деятельности Организации, который грозит ослабить ее позиции на международной арене. С 2000 года ведется определенная работа по устранению дисбалансов, адаптации повестки дня ОБСЕ к новым вызовам и угрозам безопасности, реформированию институтов для придания большей скоординированности их работе. Среди многогранных задач, стоящих перед ОБСЕ, важнейшее значение имеет продолжение реформы Организации.

Выбор пути развития человеческого измерения ОБСЕ во многом зависит от того, удастся ли сохранить эту Организацию как место равноправного и серьезного диалога и поиска компромисса по важнейшим проблемам современности, как это было задумано «отцами-основателями» и уберечь ее от превращения в подручное средство, закрепляющее новое «гуманитарное» противостояние в Европе  (http://www.consaltuslug.net)

В качестве актуального направления обозначается и  дальнейшее реформирование полевой деятельности ОБСЕ. Очевидно, что эффективность миссий организации во многом зависит от того, насколько ответственно каждая миссия выполняет свой мандат, насколько тесно и конструктивно она сотрудничает с властями принимающего государства. Как отмечал еще в 2002 году представитель Беларуси в ОБСЕ М.Хвостов, главный критерий полевого присутствия ОБСЕ должен быть следующий: соответствие такого присутствия, прежде всего, интересам и потребностям принимающего государства. Без соблюдения данного критерия деятельность миссий не имеет смысла и перспектив.

Предпринимаются попытки исправить функциональный дисбаланс в деятельности организации, в частности путем создания в соответствии с решениями Бухареста подкомитета ОБСЕ по экономическим и экологическим вопросам. Необходимо повысить роль экологического и экономического измерения ОБСЕ. По мнению Хвостова, Организация должна уделять больше внимания вопросам сокращения разрыва в экономическом развитии между странами региона ОБСЕ, помощи странам с переходной экономикой в их интеграции в мировое хозяйство. Также звучат призывы не ослаблять внимания к проблемам нелегальной миграции и визовой политики в европейском регионе  (См.Белорусские новости.  Интернет-газета БелаПАН).

Сотрудничество ОБСЕ с Содружеством независимых государств строится не столько на взаимодействии с СНГ как с отдельной структурой, сколько на индивидуальном подходе к государствам-участникам Содружества. Это касается и вопросов регионального сотрудничества, таких как содействие политическому урегулированию, помощь в решении конфликтных ситуаций в государствах СНГ, и более глобальных проблем, таких как формирование новой европейской архитектуры безопасности и борьба с международным терроризмом.

В рамках стран Содружества Независимых Государств впервые идею реформирования ОБСЕ озвучил Казахстан. Как упоминалось выше, в августе 2003 года Астана предложила документ, в котором ставилась под сомнение эффективность деятельности ОБСЕ в странах СНГ. 3 июля 2004 года в Москве главы Украины, России, Белоруссии, Казахстана, Молдовы, Таджикистана, Армении, Узбекистана и Киргизии подписали Заявление государств-участников СНГ относительно положения дел в ОБСЕ. В документе остро критикуется деятельность организации в целом и, в частности, Бюро по демократическим институтам и правам человека - структуры ОБСЕ, одним из главных направлений работы которой является наблюдение за выборами.

По мнению государств-подписантов, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, занимая ключевое место в архитектуре европейской безопасности, в современных условиях не сумела адаптироваться к требованиям меняющегося мира и обеспечить эффективное решение вопросов безопасности и сотрудничества на Евроатлантическом пространстве. Организация не выполняет в должной мере основополагающие документы, включая хельсинкский Заключительный акт (1975), Парижскую Хартию для новой Европы (1990), Хартию европейской безопасности (1999). Зачастую не соблюдаются такие фундаментальные хельсинские принципы, как невмешательство во внутренние дела, уважение суверенитета государств.

 Предлагается обратить  внимание на ряд моментов, которые, препятствуют развитию конструктивного, взаимовыгодного сотрудничества в рамках ОБСЕ.

Налицо серьезный дисбаланс между тремя измерениями безопасности - военно-политическим, экономическим и экологическим, а также гуманитарным. Наблюдается явная трансформация приоритетов в сторону гуманитарной проблематики, что заметно сужает возможности ОБСЕ по противодействию новым вызовам и угрозам.

Деятельность в гуманитарной сфере сводится к мониторингу ситуации в области прав человека и строительству демократических институтов на пространстве СНГ и бывшей Югославии. Признавая важность данного измерения деятельности ОБСЕ, тем не менее, полагаем такую практику развертывания деятельности Организации не отвечающей основополагающим принципам ОБСЕ.

Выборочное повышенное внимание к одним странам при игнорировании проблем в других государствах - участниках является нарушением мандата ОБСЕ и свидетельствует о наличии в Организации практики двойных стандартов и селективных подходов, нежелании учитывать реалии и особенности отдельных государств.

Это, в частности, проявляется в работе Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), которое занимается в основном мониторингом и оценками итогов выборов в государствах - участниках. Такая деятельность БДИПЧ зачастую носит политизированный характер и не учитывает специфику отдельных государств. Поэтому считаем необходимым выработать единые объективные критерии оценки со стороны БДИПЧ и миссий ОБСЕ избирательного процесса на всем пространстве Организации.

Малоэффективный характер носит «полевая деятельность» ОБСЕ, на которую уходят основные средства бюджета Организации. Вызывает озабоченность то, что «полевые миссии» ОБСЕ фокусируют свою деятельность не на основных положениях своих мандатов, связанных с оказанием помощи и содействия властям принимающего государства по всему спектру деятельности Организации, а исключительно на функциях мониторинга ситуации в области прав человека и демократических институтов. Имеют место случаи неоправданной критики со стороны руководства «полевых миссий» внутренней политики правительств стран пребывания.

В настоящее время особую актуальность приобретает выработка новых подходов к деятельности ОБСЕ. В повестке дня ОБСЕ должно быть скорейшее устранение дисбаланса между тремя измерениями деятельности Организации путем повышения роли военно-политической, экономической и экологической составляющих.

Являясь странами - участницами ОБСЕ, подписавшие заявление государства СНГ высказали намерение выстраивать свою дальнейшую совместную линию в Организации в отношении се специализированных институтов и полевых присутствий, а также мониторинга избирательных процессов в зависимости от реальной способности ОБСЕ должным образом адаптироваться к новым условиям и степени ее восприимчивости к перечисленным озабоченностям.

Молдова внесла дополнение, в соответствии с которым необходимо, по ее мнению, сосредоточить дополнительное внимание на недостаточной эффективности ОБСЕ в урегулировании территориальных конфликтов. Вызывает сожаление диспропорция между высокой активностью ОБСЕ в вопросах поддержания демократических стандартов и пассивностью в разрешении «замороженных» конфликтов на территории стран СНГ. Хотя очевидно, что именно данные конфликты являются зачастую источником негативной динамики в сфере модернизации демократических институтов. Президент Грузии воздержался по документу, отметив, что «Грузия воздерживается, одновременно мы считаем необходимым усовершенствовать ОБСЕ и реформировать его институты».

Эти вопросы были подняты в июле 2004 года на заседании XIII сессии ПА ОБСЕ в Эдинбурге представителями делегаций стран СНГ, обнародовавшими Заявление. Усилия СНГ не прошли даром: в августе Франция и Германия выразили готовность провести с участием России заседание экспертных групп по вопросу реформирования ОБСЕ, так как они серьезно восприняли заявление глав государств СНГ от 3 июля.

Однако процесс затормозился. Руководство ОБСЕ, касаясь Заявления о реформировании ОБСЕ, в сентябре сообщило, что направило послание в адрес министерств иностранных дел всех 55-ти членов ОБСЕ и призвало их к обмену мнениями по данному вопросу. Тогда же, 15 сентября, страны СНГ на саммите в Астане вновь подтвердили приверженность изменениям в ОБСЕ и подписали Астанайскую декларацию по вопросам реформирования ОБСЕ. Руководство ОБСЕ обратилось с письмом к участникам саммита в Астане, в котором говорится, что организация ищет поддержки у стран СНГ в достижении соглашения по инициативам реформирования ОБСЕ и придания ей новой жизненной силы. В обращении также отмечается, что, «эта поддержка придаст важность роли государств вашего региона по всем направлениям деятельности ОБСЕ». Глава ОБСЕ отметил «особое значение отношений между ОБСЕ и СНГ для обеих организаций».

Под давлением украинской делегации первоначальный вариант «Обращения государств – участников СНГ к странам ОБСЕ» был кардинально переработан в «Обращение государств – участников СНГ к партнерам по ОБСЕ». По мнению экспертов, этот документ, принятый восемью странами на заседании министров иностранных дел государств Содружества, гораздо мягче по тону, чем первоначальный вариант, особенно в тех положениях, которые касаются военно-политического аспекта деятельности объединения и полевых миссий ОБСЕ. При этом в нем содержится ряд конкретных предложений по реформированию евро-атлантической организации (см. Приложение).

Украинская сторона, единственная из восьми подписавшихся, сделала дополнительное заявление. По мнению Киева, безусловным приоритетом в деятельности ОБСЕ должно быть урегулирование «замороженных» конфликтов на территории стран бывшего СССР.

Но вопрос снова увяз в согласованиях. 15 ноября 2004 года спикер Государственной Думы ФС РФ Борис Грызлов и председатель комитета Совета Федерации по международным делам Михаил Маргелов подняли тему реформирования ОБСЕ на встрече с председателем Парламентской Ассамблеи ОБСЕ Элси Хастингсом.

По их мнению, страны СНГ могут внести весомый вклад в процесс реформирования ОБСЕ. По словам Маргелова, за последние десятилетия к деятельности ОБСЕ накопилось много претензий. В частности, указал он, общественное мнение в России склоняется к тому, что ОБСЕ из организации, ответственной за безопасность, все более превращается в одну из многочисленных правозащитных организаций, причем тенденциозных. В качестве примера он привел заявления наблюдателей ОБСЕ, «которые странным образом определяют демократичность выборов еще до того, как они состоялись». Так было в случае с Украиной. «Следовало бы разработать более внятные критерии, по которым наблюдатели оценивали бы степень демократичности тех или иных процессов», - сказал сенатор. Маргелов также высказался в пользу большей коллегиальности в управлении ОБСЕ и большей прозрачности в бюджетной сфере организации. Элси Хастингс, в свою очередь, выразил уверенность, что по многим вопросам реформирования ОБСЕ можно найти решения на основе взаимного уважения (См.: www.navi.kz )

В начале нового тысячелетия идет процесс формирование новой архитектуры европейской безопасности, которая не сводится к деятельности лишь одной международной организации. Обсуждение основных направлений этого процесса ведется и в рамках ОБСЕ, так как в ней представлены государства от Ванкувера до Владивостока. При этом ОБСЕ обладает рядом преимуществ перед другими институтами европейской безопасности, что может способствовать упрочению ее роли в новой архитектуре европейской безопасности. К преимуществам организации можно отнести широкий географический охват. ОБСЕ,  объединяя в своем составе 55 государств евроатлантического пространства, считается крупнейшей региональной организацией по вопросам безопасности по смыслу Устава ООН. При этом она развивает партнерские взаимоотношения с другими регионами мира - Ближним и Средним Востоком, Средиземноморским регионом, Юго-Восточной Азией, Японией, Кореей.

Недостатком Организации является отсутствие у нее формально международно-правового статуса. Все ее решения – политически обязательны и не имеют юридической силы. Консенсус в принятии решений в рамках Организации, с одной стороны, гарантирует равные права всех государств-членов, с другой делает ее громоздкой, не способствуя мобильности и быстроте принятия решений.

Несмотря на определенные недостатки в своей деятельности, Организация все же зарекомендовала себя как важный инструмент по мирному урегулированию споров в своем регионе и одним из главных инструментов в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления.

Значимость ОБСЕ обусловливается так же тем, что она остается единственной в своем роде попыткой создания общеевропейской системы безопасности, основанной на сотрудничестве и призванной регулировать проблемы, возникающие между государствами, хотя в настоящее время наблюдается перекос деятельности ОБСЕ в сторону внутригосударственных проблем.

Таким образом, ОБСЕ все же имеет шансы стать тем форумом, на котором бы разрабатывались общие подходы европейских государств к основным проблемам современности и который являлся бы механизмом диалога с другими международными организациями. В этом суть и ключевая политическая функция ОБСЕ. К тому же это было бы реальным шагом к новой структуре международных отношений, в основе которой лежало бы взаимодействие ведущих региональных организаций при главенствующей роли ООН.

Приложение

Обращение государств - участников СНГ к партнерам по ОБСЕ

В следующем году исполняется 30 лет со дня подписания исторического Хельсинкского Заключительного акта, заложившего прочную основу нынешней системы общеевропейской безопасности. В современных условиях фундаментом региональной безопасности и развития взаимоотношений между государствами остаются основополагающие Хельсинкские принципы, в частности, суверенное равенство и уважение прав, присущих суверенитету, неприменение силы или угрозы силой, нерушимость границ, территориальная целостность государств, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и другие.

Руководствуясь стремлением к конструктивному сотрудничеству в рамках ОБСЕ, повышению эффективности выполнения возложенной на нее функции - форума для равноправного политического диалога и принятия решений по наиболее важным проблемам безопасности и сотрудничества в Европе и в развитие московского Заявления от 3 июля 2004 года относительно положения дел в ОБСЕ, страны Содружества, принявшие настоящее Обращение, адресуют партнерам по ОБСЕ следующие соображения и предложения:

- усилить деятельность ОБСЕ по противодействию международному терроризму и искоренению его глубинных причин. Необходимым шагом в этом направлении является совершенствование инструментария ОБСЕ, в частности финансовое и кадровое укрепление ее антитеррористического подразделения. Этого возможно достичь за счет сокращения расходов ОБСЕ на самых затратных направлениях ее деятельности. Выступаем за претворение в жизнь в полном объеме и на всем пространстве Организации положений Стратегии ОБСЕ по противодействию угрозам стабильности и безопасности в XXI веке, принятой Советом министров иностранных дел государств-участников ОБСЕ в Маастрихте (2003 г.);

- продолжить конструктивное участие в урегулировании региональных конфликтов на всем своем пространстве в рамках существующих переговорных форматов и механизмов. Государства СНГ готовы внести свой вклад в реализацию решений, принятых ОБСЕ на этом важном направлении ее деятельности;

- в полной мере использовать и совершенствовать уникальный потенциал ОБСЕ в военно-политической области. В этих целях важно ускорить вступление в силу Соглашения 1999 года об адаптации Договора об ОВСЕ, являющегося краеугольным камнем системы европейской безопасности. Важным стимулом в этом процессе является ратификация Соглашения об адаптации ДОВСЕ Украиной, Беларусью, Казахстаном и Россией;

- продолжить работу по адаптации Венского документа переговоров по мерам доверия и безопасности 1999 года. Предметом серьезного обсуждения могли бы стать вопросы, касающиеся военных доктрин государств-участников. Выступаем за повышение роли Форума по сотрудничеству в области безопасности, за сохранение его автономного статуса и права принимать самостоятельные решения;

- полноценно развивать экономическое и экологическое измерение ОБСЕ. Созданные механизмы и принятые в этой сфере документы не обеспечивают в полной мере должную реализацию договоренностей, зафиксированных в Хельсинкском Заключительном акте и других документах Организации, в области свободной торговли, совершенствования деловых контактов и возможностей, промышленного сотрудничества, развития энергетики и транспорта, инвестиций, обменов в сфере науки и техники, охраны окружающей среды. Одна из основных задач - добиться равноправных условий торговли и экономического сотрудничества на всем пространстве ОБСЕ в интересах всех государств - участников. Также целесообразно задуматься над реализацией проектов, имеющих для государств - участников социальное значение. Вопросы занятости, поддержки малообеспеченных слоев населения, обеспечения питьевой водой остаются по-прежнему одними из основных проблем на пространстве ОБСЕ;

- содействовать более сбалансированной работе ОБСЕ в гуманитарной сфере. Полагаем недостаточным уровень выполнения рядом государств обязательств по обеспечению свободы передвижения и контактов между людьми, улучшению условий для туризма, расширению связей в области образования и науки, обменов и распространения культурных ценностей между всеми государствами - участниками. Эти вопросы также должны быть адекватно отражены в повестке дня ОБСЕ;

- обеспечить разработку и внедрение единых объективных критериев оценки со стороны БДИПЧ и миссий ОБСЕ избирательных процессов на всем пространстве Организации, включая реализацию предложений ряда стран СНГ провести сравнительный анализ избирательного законодательства и правоприменительной практики государств - участников ОБСЕ;

- отойти от практики ограничения полевой деятельности ОБСЕ мониторингом политической ситуации, уделив приоритетное внимание в процессе ее реформирования конкретной проектной деятельности, которая должна осуществляться транспарентно, через механизмы Секретариата и специализированные институты ОБСЕ при учете нужд и потребностей принимающих государств. Особое внимание следует уделить совершенствованию процедуры назначения глав миссий;

- продолжать развивать партнерское сотрудничество с другими организациями на основе Платформы кооперативной безопасности принятой на саммите в Стамбуле в 1999 году. Призываем Председательство активизировать консультации о создании консультативного механизма ad hoc в соответствии с положениями Стратегии ОБСЕ по противодействию угрозам стабильности и безопасности в XXI веке;

- исходить из необходимости сохранения действующего в ОБСЕ фундаментального принципа консенсуса;

- содействовать разработке новых и систематизации существующих Правил процедуры ОБСЕ, которые бы упорядочили и усовершенствовали применяемые на практике процедуры;

- добиваться практической реализации принципа справедливого географического распределения постов в Секретариате, специализированных институтах, полевых присутствиях Организации, а также в миссиях по наблюдению за выборами;

- обеспечить транспарентность бюджета ОБСЕ, включая ее внебюджетные источники, практическое использование которых должно согласовываться со всеми заинтересованными сторонами. Выступаем за активизацию работы по пересмотру до конца 2004 года шкал взносов в бюджет ОБСЕ на основе принципа реальной платежеспособности государств - участников и методологии ООН;

- внимательно рассмотреть предложения об усилении политической роли и веса Генерального секретаря в сочетании с оптимизацией Секретариата в целях повышения эффективности деятельности Организации.

В 2005 году весь мир будет отмечать 60-летие окончания второй мировой войны. Предлагаем обсудить в рамках ОБСЕ возможные мероприятия и шаги Организации в этой связи, принять соответствующее решение на министерской встрече в Софии.

Призываем действующее Председательство и государства - участники ОБСЕ рассмотреть поднятые в настоящем Обращении вопросы и учесть их при принятии решений на очередном заседании Совета министров иностранных дел государств - участников ОБСЕ 6-7 декабря 2004 года в Софии.