Проблемы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства из числа бывших граждан СССР, желающих остаться на постоянное проживание в Российской Федерации

Мы продолжаем публиковать материалы Конференции «Проблемы вынужденной миграции в России» (Смотрите «Бюллетень» №9-10, 2005год). И в сегодняшнем номере размещаем предложения НПО по проблеме соотечественников, теперь уже по новому законодательству «ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН», обобщённые юристом правозащитной организации «Мемориал» и Форума переселенческих организаций Евгением Александровичем Бобровым.

Евгений Бобров

После распада СССР на территории Российской Федерации находятся тысячи иностранных граждан и лиц без гражданства из числа бывших граждан СССР.

В связи с несогласованностью, противоречивостью и необоснованной жесткостью российского законодательства о правовом положении иностранных граждан и о гражданстве значительная часть этих лиц оказались фактически бесправными.

Проживая в России по нескольку лет, будучи обеспеченными работой, имея семьи и развитые социальные связи, все эти годы они считали себя частью российского общества.

Важно отметить, что значительную часть проживающих в России бывших граждан СССР составляют уроженцы России. Посвятив лучшие годы жизни освоению и становлению окраин Империи, и затем возвратившись в Россию, многие из них также оказались выброшенными за пределы правового поля и находятся фактически без определенного правового положения.

Очень жесткие требования к условиям выдачи вида на жительство (предварительное проживание с разрешением на временное проживание, которое также сложно получить), квотирование, наличие самостоятельного жилья, источника значительного дохода, огромные сложности в оформлении регистрации (даже временной) в совокупности с большой коррупционностью законодательства до предела усложнили процедуру легализации значительного количества бывших граждан СССР.

Будучи полностью лишенными большинства социальных прав и возможности трудоустройства, многие бывшие граждане СССР вынуждены реализовывать свои права нелегально, боясь быть привлеченными к ответственности и выдворения за пределы России. В особенно тяжелом положении оказались нетрудоспособные лица указанной выше категории и иждивенцы, находящиеся на их содержании.

Проблемы законодательства

Главная проблема возникла из-за несоответствия двух вышеназванных законов в вопросе документального подтверждения постоянногопроживания бывших граждан СССР на территории Российской Федерации при изменении законодательства (1 ноября 2002 г.).

Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» не возлагал на этих лиц обязанность получать вид на жительство в подтверждение своего постоянного проживания в СССР. Они считались законно проживающими в России и без вида на жительство, до 1995 — 97 гг. их без проблем регистрировали по месту жительства.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установил обязательность наличия вида на жительство у всех иностранных граждан в подтверждение законности их проживания в России, и с 01.11.2002 г. превратил в нелегалов всех бывших граждан СССР, не имеющих разрешительных документов на проживание.

Проблема может быть частично решена принятием законопроекта о внесении изменений в Федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и «О гражданстве Российской Федерации», разработанного Уполномоченным по правам человека в РФ в декабре 2004 г., смысл которого в том, что постоянное проживание иностранного гражданина в России может быть подтверждено одним из следующих документов:

видом на жительство;

регистрацией по месту жительства;

удостоверением переселенца либо свидетельством на переселение в Россию в соответствии с межгосударственными соглашениями Российской Федерации (при наличии документального подтверждения переселения);

документами об убытии с прежнего места жительства и проживанием по новому месту жительства;

а при отсутствии этих документов - решением суда об установлении факта проживания.

Таким образом, при наличии одного из перечисленных документов (либо группы документов) иностранный гражданин или лицо без гражданства из числа бывших граждан СССР сразу может обратиться за приобретением гражданства или получить вид на жительство (в случае его отсутствия).

Серьезным препятствием в легализации бывших граждан СССР, проживающих в России фактически, является квотирование выдачи разрешений на временное проживание.

Квота определяет количество разрешений, которое может быть выдано в субъекте Федерации и устанавливается каждым субъектом самостоятельно. Без учета квоты разрешения на временное проживание выдаются:

уроженцам РСФСР или России;

признанным нетрудоспособными и имеющим дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;

имеющим хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

состоящим в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации (с этой целью заключается много фиктивных браков);

осуществившим инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством РФ;

поступившим на военную службу, на срок военной службы. Проблема заключается в том, что даже в тех субъектах, где проживает значительное число иностранных граждан, размер квоты чрезвычайно маленький, что делает невозможной легализацию уже проживающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства. Например, в Москве на 2004 г. она составила всего 5.000 разрешений и была исчерпана уже к весне.

Непонятно, что делать иностранным гражданам, не вошедшим в квоту? Причем, даже имеющим жилье, работу и содержащим семьи.

Предлагается, чтобы с учетом количества иностранных граждан, уже находящихся на территории каждого субъекта Федерации, Правительство РФ установило для каждого субъекта Федерации минимальный размер квоты, ниже которого ее определять не допускается.

Для подачи документов на выдачу разрешения на временное проживание (а для лиц, зарегистрированных по месту жительства, - на получение вида на жительство) требуется представить документ о наличии дохода от не запрещенной законом деятельности, обеспечивающего прожиточный минимум.

Заработная плата весьма значительной части населения России (тем более, иностранных граждан и лиц без гражданства, особенно в регионах страны) не обеспечивает прожиточный минимум всем членам семьи, а в ряде случаев даже и самому заявителю (при отсутствии иждивенцев).

Так, при прожиточном минимуме для трудоспособного населения в целом по России в 2.588 руб. (2-й квартал 2004 г., постановление Правительства РФ от 03.09.2004 г. № 456) размер минимальной заработной платы составляет всего 720 руб.

Кроме того, с большими проблемами сталкиваются одинокие малообеспеченные иностранные граждане, приобретшие право на пенсию (получившие инвалидность, потерявшие кормильца, лица предпенсионного возраста и др.), но которым пенсия не назначается по причине отсутствия вида на жительство.

Получается замкнутый круг: нельзя назначить пенсию по причине отсутствия вида на жительство, а вид на жительство не выдается из-за отказа в назначении пенсии.

Проблему не решает и установленное в постановлении Правительства РФ от 01.11.2002 г. № 789 право иностранного гражданина, имеющего право на пенсию, в качестве документа о наличии дохода представить пенсионное удостоверение. Вышеназванные лица не имеют такого удостоверения, поскольку в назначении пенсии им отказано.

Предлагается исключить из Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» требование о представлении документального подтверждения дохода размером не меньше, чем прожиточный минимум в расчете на заявителя и членов семьи. Следует оставить только требование представить документ о наличии дохода от не запрещенной законом деятельности.

С 1 января 2005 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15.12.2001 г. (ред. от 20.07.2004 г.) и право на пенсию в России получили иностранные граждане и лица без гражданства, не только постоянно, но и временно проживающие в Российской Федерации (статья 7).

Между тем, в законы о пенсионном обеспечении, регулирующие основания возникновения права граждан на пенсии и порядок их назначения, (ст. 3 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15.12.2001 г. и ст. 3 Федерального закона «О трудовых пенсиях» от 17.12.2001 г.), соответствующее изменение не внесено.

Для защиты социальных прав иностранных граждан и лиц без гражданства требуется внести аналогичное изменение в два вышеназванных закона.

С неразрешимыми проблемами сталкиваются временно пребывающие в России лица без гражданства при утрате документа, удостоверяющего их личность (в основном, паспорта гражданина СССР образца 1974 г.), либо при смене фамилии.

Действующим законодательством не предусмотрена форма документа, хотя бы временно удостоверяющего их личность.

Предлагается разработать документ под названием «Удостоверение личности лица без гражданства», порядок выдачи и форму которого утвердить постановлением Правительства РФ, а существо данного документа закрепить в ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», дополнив ее последним абзацем примерно следующего содержания: «удостоверение личности лица без гражданства - документ, удостоверяющий личность временнопребывающего в Российской Федерации лица без гражданства, выданный взамен утраченного удостоверяющего личность документа».

Проблемы правоприменительной практики

Повсеместные колоссальные сложности в продлении срока разрешенного пребывания иностранных граждан (срока регистрации в миграционной карте) уже стали притчей во языцех.

По истечении срока регистрации в миграционной карте органы внутренних дел немотивированно отказывают в продлении срока регистрации и зачем-то направляют иностранных граждан пересекать границу Российской Федерации для получения новой миграционной карты. Соглашаются ставить регистрацию только в новой миграционной карте.

Такая практика встречается сплошь и рядом. Ее незаконность и абсурдность ни у кого сомнений не вызывает, но меры не принимаются.

В силу п. 3 ст. 5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» срок временного пребывания иностранного гражданина в России может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в страну.

Поскольку лицам, прибывшим в Россию по безвизовому режиму, никаких разрешений на въезд не требовалось и не требуется, то работники паспортных служб не вправе произвольно отказывать в продлении срока их временного пребывания в России.

Отказать в продлении разрешенного пребывания (регистрации в миграционной карте) можно лишь при наличии обоснованных подозрений в причастности заявителя к преступной деятельности, наличии совершенных им административных правонарушений либо наличии общественно опасного заболевания.

Предлагается продолжить продление срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства из числа бывших граждан СССР, получивших миграционные карты и не имеющих оснований отказа в продлении срока временного пребывания (причастность к терроризму, угрозы основам конституционного строя или безопасности граждан и др. основания по аналогии с отказами в выдаче разрешения на временное проживание и вида на жительство). Это можно сделать приказом МВД России.

Одновременно привлекать к ответственности должностных лиц органов внутренних дел, необоснованно отказывающих в продлении срока временного пребывания и в принятии документов на выдачу разрешения на временное проживание и вида на жительство.

Сотрудники органов внутренних дел часто грозят выдворением гражданам Литвы, Латвии, Эстонии, Грузии и Туркменистана, прибывшим в Россию по безвизовому въезду и находящимся в России без виз. Мотивируется это тем, что поскольку с 05.12.2000 г. У России установлен визовый режим въезда с этими государствами, то их граждане могут находиться в России только при наличии визы.

Такая позиция несостоятельна за очевидной незаконностью.

Дело в том, что виз только на проживание (вне зависимости от пересечения государственной границы) не было и нет. Поскольку эти лица пересекли государственную границу в период безвизового въезда, то никаких «виз на проживание» они получать не должны.

Ни международное, ни российское законодательство не возлагают на лиц, прибывших в Россию по безвизовому въезду, обязанность немедленно выехать из страны и въехать по визе, в подтверждение законности своего проживания. И после 01.11.2002 г. они также являются законно находящимися в России и при отсутствии виз, но при наличии разрешительного документа на проживание (миграционной карты с отметкой о регистрации, разрешения на временное проживание, вида на жительство). Поэтому их выдворение по причине отсутствия визы незаконно.

МВД России должно довести до сведения своих подразделений о законности нахождения в России без виз иностранных граждан, прибывших в Россию по безвизовому въезду, при наличии разрешительного документа на проживание (пребывание).

Следующей проблемой в легализации являются отказы в выдаче разрешений на временное проживание либо в принятии документов на их выдачу по причинам, не предусмотренным законодательством (например, из-за отсутствия супруга — гражданина России, отсутствия жилья в собственности, несоблюдении при вселении нормы социальной площади жилья и др.).

Впоследствии подавляющему большинству этих лиц немотивированно отказывается в продлении срока действия миграционных карт.

Следствием самоуправства органов внутренних дел в применении законодательства является переход законопослушного человека в категорию нелегалов, что с одной стороны, обязывает его уехать из России, а с другой, создает почву для коррупции, когда законность восстанавливается за взятки.

Предлагается подзаконным актом МВД России обеспечить исполнение закона.

Более того, целесообразно установить норму об автоматическом продлении срока разрешенного пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства при принятии к рассмотрению материалов на выдачу ему разрешения на временное проживание - на весь срок рассмотрения.

Несовершенство законодательства в вопросе подтверждения постоянного проживания в России приводит к большим сложностям в осуществлении иностранными гражданами и лицами без гражданства из числа бывших граждан СССР социальных прав (назначение пенсии, получение полиса обязательного медицинского страхования и оказание медицинской помощи, поступление в вуз и др.).

Постоянное проживание в России иностранных граждан, а также реализацию их социальных прав существующая правоприменительная практика связывает исключительно с наличием вида на жительство.

Между тем, постоянное проживание человека может быть подтверждено не только видом на жительство, но и другими документами, в том числе решением суда об установлении факта проживания.

Конституционный Суд РФ определением от 04.03.2004 г. № 146-О по жалобе Адамян Ж.С. подтвердил, что пенсионное обеспечение иностранных граждан и лиц без гражданства не зависит от их регистрационного учета и наличия вида на жительство, поскольку факт постоянного проживания в России может быть установлен в том числе и судом.

Это определение пенсионными органами игнорируется из-за разъяснений ПВУ МВД России, постоянно ссылающимся на подтверждение постоянного проживания только единственным документом - видом на жительство. Но МВД России не занимается пенсионными, медицинскими и иными вопросами, в связи с чем не может давать указания социальным органам.

Проблема может быть решена исполнением вышеназванного определения Конституционного Суда РФ и учетом всеми органами власти и учреждениями судебного решения об установлении постоянного проживания в России иностранного гражданина и лица без гражданства из числа бывших граждан СССР в качестве документа, подтверждающего его постоянное проживание в России (хотя бы в течение определенного срока до получения вида на жительство).

Для этого предлагается внести изменения в основные регулирующие Законы и подзаконные акты (в сфере пенсионного обеспечения, обязательного медицинского страхования, образования и др.), установив следующие подтверждения постоянного проживания:

вид на жительство;

регистрация по месту жительства;

судебное решение об установлении факта постоянного проживания на территории России.

 При наложении взыскания в виде выдворения за совершение не менее чем двух административных правонарушений (как правило, проживание без разрешительного документа и регистрации), органы внутренних дел не проводят процедуру привлечения лица к административной ответственности, регламентированную КоАП РФ.

В частности, не выясняют, получал ли иностранный гражданин миграционную карту, обращался ли за регистрацией, а в случае отказа в выдаче миграционной карты и в регистрации законен ли отказ? Даже в единичных случаях незаконности отказа не принимаются меры к сотрудникам соответствующих ОВД либо других органов и учреждений.

МВД России и Генпрокуратура РФ должны установить эффективный контроль за законностью действий органов внутренних дел по отказам в выдаче иностранным гражданам разрешительных документов, оформлении регистрации и др.