Язвы средневековья в конституционных системах Центральной Азии

17.10.2006. Азияинформ

Аждар Куртов

Каждый из руководителей нынешних государств Центральной Азии регулярно уверяет своих визави из других стран мира в том, что он делает все, для того чтобы вверенное его заботам общество двигалось бы к демократии и правовой государственности. Собственный народ также не забывают: огромный сонм чиновников и приближенных к власти экспертов постоянно вдалбливает в головы населения ту же легенду.

На самом деле нынешние системы власти в Центральной Азии, при внимательном их анализе довольно быстро обнаруживают факты, позволяющие весьма скептически относиться к благостным заверениям глав центральноазиатских государств и их придворных льстецов. К сожалению, реальность зачастую свидетельствует об ином – желании властных элит Центральной Азии всеми силами застопорить и исказить движение к правовому государству.

Наглядным примером этого, в частности, служат те положения, которые регламентируют отдельные моменты процесса образования верхних палат парламентов стран Центральной Азии. Такие палаты существуют в трех из пяти государств: Казахстане, Таджикистане и Узбекистане. В Киргизии верхняя палата была ликвидирована в результате конституционной реформы в начале 2003 года. В Туркменистане парламент (Меджлис) имеет одну палату, но здесь существует также весьма специфический орган – Халк Маслахаты (Народный Совет), часть полномочий которого отдаленно напоминает предназначение Сената.

Роль первопроходца в создании системы подчиненности верхних палат парламентов воле президентов, как и во многих иных начинаниях, в регионе принадлежит Казахстану. Президент этого государства еще в 1995 году сконструировал систему власти, в которой парламент выступал лишь в роли "фигового листка". Конституция Казахстана не предусматривает права эффективного парламентского контроля ни над деятельностью главы государства, ни за исполнительной властью. Основной Закон четко рассчитан на то, чтобы устранить любую возможность вызова президенту со стороны всех ветвей власти. От прежних систем власти - восточной и советской - эта модель государственности унаследовала далеко не лучшие черты: авторитарность, надобщественный и надпартийный характер, препятствующие либерально-демократической эволюции страны. По действующей конституции Казахстана в верхней палате парламента – Сенате сенаторы должны избираться на основе не прямого, а косвенного голосования - депутатами области, города республиканского значения или столицы. В этом отношении в Казахстане в известном смысле была реанимирована практика большевиков, при которых съезды Советов избирались путем не прямых, а многостепенных выборов. Кроме того, в таком подходе можно увидеть и другие параллели. Эта система выборов отчасти возрождала традицию публичных выборов ханов, султанов и старейшин-родоправителей у казахов - номадов. В прошлом у казахов ханские выборы проводились сложным многоступенчатым путем через инициативу выдвижения различными аристократическими группировками своих собственных кандидатов на ханский престол и последующую процедуру двусторонних согласований каждой из этих взаимно соперничающих персон их сторонниками с лидерами наиболее многочисленных и сильных родоплеменных кланов.

Но еще более примечательно то, что семь членов Сената Казахстана назначаются лично президентом. Необходимо отметить, что и назначение и косвенный принцип избрания сенаторов уже противоречат принципам равного избирательного права и разделению властей. По мнению авторитетного французского политолога Мориса Дюверже назначение сверху и кооптация являются автократическими принципами организации, свойственными коммунистическим и фашистским режимам, в которых роль парламентариев фактически равна нулю.

При этом следует подчеркнуть, что Казахстан не является федеративным государством, либо государством, имеющим в своем составе автономные образования, где этими обстоятельствами можно было бы несколько оправдать конституирование косвенного принципа выборов Сената. Косвенный принцип выборов сенаторов в сочетании с нормативным закреплением практики назначения президентом глав администраций областей призван был создать новую опору авторитарной власти в виде местной элиты, допущенной с милостивого решения главы государства к осуществлению властных полномочий. В каком-то смысле это можно рассматривать как возрождение на новой основе традиционной модели власти "суверен - вассалы". С другой стороны, прерогатива назначения части сенаторов и косвенный принцип выборов другой части сенаторов, в свою очередь, помогали центральной власти держать в узде систему представительных органов.

Попытки ссылок казахстанских властей на некие примеры из мировой практики малоубедительны. Например, в Астане любят ссылаться на палату лордов в Англии. Да только эта палата является, во-первых, очевидным пережитком феодального прошлого, а, во-вторых, не играет существенной роли в британском парламентаризме. Тем более, что еще в октябре 1999 г. члены палаты лордов британского парламента проголосовали за ликвидацию института наследственных лордов. Эта практика свойственна монархическим государствам. В странах с республиканской формой правления она почти не встречается. Среди исключений можно отметить Арабскую Республику Египет, конституция которой, в редакции 1980 г., содержала норму о том, что "президент республики может назначить не более десяти членов" высшего органа законодательной власти - Народного собрания. Но это была незначительная величина состава, так как данная легислатура Египта избиралась не менее чем из 350 членов. Такая же практика была на Филиппинах с 1984 по 1986 г., где президент Маркос имел право назначать 17 из 200 парламентариев, и в Пакистане до 1988 г., где президентом назначались 20 из 217 депутатов. При этом, помимо существенно меньшей численности назначаемых депутатов, стоит отметить, что речь в этих странах не шла о назначениях в верхние палаты парламентов. В Казахстане же сенаторы-назначенцы президента составляли 1/6 от всего состава верхней палаты.

Дурной пример, как всем известно, - заразителен. В 1999 г. еще дальше Казахстана по этому пути пойдет президент Таджикистана Эмомали Рахмонов. На референдуме 26 сентября он добился принятия изменений в конституцию Таджикистана, по которым в этой республике также создавался двухпалатный парламент - Маджлиси Оли. Для Таджикистана, по нашему мнению, это нововведение (верхняя палата парламента) было вполне оправдано. Республика действительно состоит из ряда регионов, очень сильно отличающихся друг от друга. Последнее обстоятельство послужило одной из причин возникновения тяжелого и затяжного конфликта вскоре после обретения Таджикистаном независимости - кровавой гражданской войны. Согласно конституции Таджикистана парламент этой страны состоит из Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон. Верхняя палата - Маджлиси милли избирается косвенным путем на совместных собраниях народных депутатов Горно-Бадахшанской Автономной Области и ее областей и районов, областей и их городов и районов, города Душанбе и его районов, городов и районов республиканского подчинения (совместно). Президент же Таджикистана присвоил себе право назначать сразу четверть сенаторов.

В апреле 2003 года этот же прием будет использован и в Узбекистане. Новая редакция конституции учредит Сенат Олий Мажлиса как палату территориального представительства. Члены этого органа избираются в равном количестве (по шесть человек) от Республики Каракалпакстан, областей и столицы путем все тех же косвенных выборов в соответствующих легислатурах, причем только из числа депутатов этих органов. А президент Узбекистана назначает своей властью шестнадцать сенаторов, то есть пятую часть состава.

Представительная функция парламентов Центральной Азии при такой практике оказалась существенно деформированной. А народ, как единственный источник власти, утратил часть своих правомочий. Подобные явные искажения принципа разделения властей в Казахстане, Таджикистане и Узбекистане заставляет вспомнить слова Томаса Джефферсона: "Мы стоим за правительство, которое не только должно быть основано на свободных принципах, но в котором правительственные власти были бы так разделены и уравновешены среди нескольких органов магистрата, чтобы ни одна не могла переступить свои правовые пределы без действенного контроля и ограничения со стороны других властей...

Вождь может предложить свою кандидатуру, но не навязывать себя или быть навязанным народу. Тем более, не может народ подставлять свою шею под его меч и отдавать свою жизнь его воле и капризу".