Плач по российскому гражданству

"Российская газета" - Федеральный выпуск №4803 от 2 декабря 2008 г.

 Лидия Графова

Заканчивается срок действия законодательной нормы, упрощавшей для наших соотечественников путь к гражданству

На днях получила по электронной почте письмо:

"Здравствуйте, Л. Графова! Нашел в Интернете вашу давнюю статью про издевательский закон о гражданстве, сделавший всех русских и русскоязычных соотечественников де-юре иностранцами. И снова душа вскипела обидой за мою маму, которая (это подтверждение ваших тревог, высказанных еще 6 лет назад!) уже на протяжении нескольких лет пытается получить гражданство, а ей в ответ: "У вас нет оснований для получения гражданства". Ну а какие основания еще нужны, если она русская и хочет, чтобы она сама и ее дети жили полноправно в России, а не скитались "иностранцами" на чужбине"?!

Почти каждый день получаю письма-SOS от "нелегалов поневоле", и многие из них ношу в Федеральную миграционную службу. Порой получается помочь их авторам распутать бюрократическую паутину, но часто мешают заковыристые инструкции. Мне говорят: сочувствуем, конечно, и по-человечески нужно бы помочь, но закон есть закон. Понимаю и даже в свою очередь сочувствую служителям закона, которым он запрещает быть милосердными. Пользуясь случаем, хотелось бы поблагодарить руководителей Управления по гражданству ФМС России за неформальный подход к человеческим бедам и просьбам о помощи. Но вот автор этого письма никакой помощи не просит, он уже отчаялся: "Пишу вам только для того, чтобы отвести душу".

Никто точно не знает, сколько их, бесправных неграждан, живет в России. Отказы миграционные службы не фиксируют. Доберется какая-нибудь "нелегальная" старушка из глубинки до райцентра, отстоит очередь к паспортистке, покажет ей советский паспорт без всякой прописки, разозлит ее своей бестолковостью, да еще услышит, что надо анализы на СПИД и прочие "ужасти" сдавать, - испугается и больше не вернется. Те, кто годами обивает эти пороги, но никак не может сдать документы на так называемое разрешение на временное проживание (квота на это РВП, как ни странно, часто заканчивается, даже не начавшись), тоже учету не подлежат.

В мировой практике акции легализации мигрантов по упрощенной процедуре проводятся весьма часто и называются "иммиграционными амнистиями". Нашим правоведам слово "амнистия" не нравится: нельзя, возражают они, применять уголовный термин к нашим соотечественникам, они же не преступники. Предлагается другой, трудно выговариваемый термин: "регуляризация".

Итак, быстрая массовая амнистия (ее можно было бы провести по указу президента) нам не подходит. У нас - "регуляризация". С каким скрежетом перемалывает неторопливая бюрократическая машина человеческие судьбы, всем известно. И не стоило бы во времена мирового кризиса выносить на страницы еще и плач по гражданству, но дело в том, что сейчас над "нелегалами поневоле" нависла новая угроза.

Осталось совсем немного времени - 31 декабря заканчивается срок действия части 4-й статьи 14-й Закона "О гражданстве РФ", упрощавшей для наших соотечественников путь к гражданству до 6 месяцев. Продлевать действие этой нормы, насколько известно, Госдума не собирается.

Наверное, многим читателям моя тревога покажется напрасной. Зачем, скажут, поднимать панику, ведь совсем недавно Госдума уже приняла облегчающие поправки в Закон "О гражданстве РФ". О тех поправках действительно было много радостных публикаций, и некоторые депутаты уверены, что теперь у наших соотечественников никаких проблем с гражданством не будет.

К сожалению, все не так. Хорошие поправки, избавляющие соискателей гражданства от сбора кипы справок, изнурительных хождений по кабинетам и поборов на каждом шагу, адресованы узкой группе лиц, которые прибывают к нам по программе содействия добровольному переселению соотечественников. То есть только для новеньких. Тем же, кто без программы и без какого-либо содействия государства давно переселился в Россию и по каким-то причинам (чаще всего из-за бюрократических козней) не смог получить российский паспорт, эти поправки ничего не дают. Хуже того - отнимают надежду. Ведь теперь у небольшой группы депутатов, ратующих за продление срока действия той ч. 4 ст. 14, выбивается почва из-под ног. Нельзя же в самом деле без конца латать один из важнейших законов страны. К тому же срок упрощающей части 4-й уже дважды, мол, продлевался.

Дело в том, что когда весной 2002-го принимался новый Закон "О гражданстве РФ", этой части ст. 14-й в нем вообще не было. И слово "соотечественники" просто не употреблялось. Тогда же, в апреле 2002-го, в Москве состоялся Всероссийский чрезвычайный съезд в защиту мигрантов, на котором присутствовали самые высокие лица, отвечающие за миграцию. Было потом множество "круглых столов", коллективных обращений. Элла Памфилова устраивала правозащитникам встречу в администрации президента. И вот в 2003-м президент внес поправку в закон - ту самую часть 4-ю. Сроком на три года. Но этого времени не хватило на то, чтобы выдать гражданство более чем миллиону переселенцев, не имеющих правового статуса. В 2006-м срок действия поправки продлили на год. Опять не хватило. В прошлом году в Думе шла нешуточная борьба за то, чтобы снять ограничение срока с этого упрощения. Удалось оттянуть время еще на один год. И вот срок кончается...

Почему так мучительно идет даже упрощенный процесс, "РГ" показывала на живых примерах много раз. На сегодня хватит примеров. Сошлюсь на обобщающее мнение Уполномоченного по правам человека в РФ В. П. Лукина. В письме президенту РФ от 27 октября с. г. он пишет:

"...Установление предельных сроков действия упрощенного порядка приобретения российского гражданства строилось на предположении о том, что большинство бывших граждан СССР, желавших стать россиянами, уже приобрели гражданство РФ. Такая оценка представляется не вполне обоснованной, поскольку у многих из них стремление приобрести гражданство РФ возникает именно в последние годы по мере становления национальных государств в бывших республиках СССР".

Лукин предлагает тот же выход, который не удалось "пробить" в прошлом году депутатам Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками: "упрощенный порядок... должен не продлеваться, а действовать бессрочно".

В обоснование своей позиции Уполномоченный приводит красноречивую статистику. За первое полугодие текущего года по программе добровольного переселения прибыли в Россию и, значит, быстро получат гражданство 3256 соотечественников. А в упрощенном порядке (и в большинстве по той самой ч. 4 ст. 14) на 1 июля с.г. получили гражданство 194 157 давно переселившихся. Сравните цифры и представьте, что будет, когда ч. 4 прекратит свое действие. Стопор будет.

Не могут же давно переселившиеся стать вновь прибывшими. Им, правда, предлагают "объездной" путь: а вы возвращайтесь в свою республику, подавайте заявление, заполняйте анкету, получайте свидетельство участника программы и тогда сможете быстро получить гражданство. Это священное свидетельство выдавать непосредственно в самой России строго запрещено. Нет, бросайте все, поезжайте. Чего, мол, вам стоит. Если даже допустить, что тысячи "нелегалов" ринутся в такое фантастическое путешествие за гражданством, как они потом могут возвратиться именно в те российские места, где уже успели за годы как-то обустроиться, найти работу? Ведь в программе всего 12 "пилотных" регионов, да и в них выбраны по нескольку не лучших районов. Не случайно же так тормозится добровольное переселение.

Упрощенный порядок должен не продлеваться, а действовать бессрочноМожет быть, депутаты, принимая такие обманные по сути поправки в закон, считали, что тем самым они оптимизируют программу? Увеличат, так сказать, "биомассу"...

Горько смотреть, как долгожданная программа будто специально заводится в тупики. Правда, за неполную вторую половину этого года количество ее участников уже удвоилось. И если важные коррективы, которые предлагает ФМС, будут наконец утверждены, есть надежда, что дело пойдет веселее. Ни в коем случае нельзя допустить, чтобы погибла сама идея возвращения соотечественников на родину. Есть множество объективных трудностей, которые мешают ее воплощению. Но когда бываешь в республиках исхода, только и слышишь, что главный тормоз - это неверие соотечественников, что России они действительно нужны. Не получится, увы, привлечь столь необходимых нашей стране новых переселенцев, пока давно приехавшие маются здесь у нас, не имея законного гражданского статуса.

Об авторе: Лидия Графова, председатель исполкома "Форума переселенческих организаций"

Комментарий

Прокомментировать проблему корреспондент "РГ" попросил председателя Комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству Владимира Плигина:

- С огромным уважением отношусь к гражданской позиции госпожи Графовой, которая много делает для решения конкретных проблем, связанных с получением гражданства.

К сожалению, таких проблем остается еще немало. В Российскую Федерацию в 90-x годах приезжали не только те, кто относится к коренным народам России. И совершенно естественно, что нужно было думать и принимать решения по урегулированию вопросов гражданства. На самом деле это не так просто. Решения должны были быть абсолютно взвешенными, чтобы не нарушать законные интересы наших соседей, но в то же время исполнять защитные функции в отношении Российской Федерации, которая вместе с новыми гражданами принимала на себя и новые обязательства. Круг этих обязательств довольно широк - это и пенсионное обеспечение, и трудоустройство или пособия по безработице, медицинское обеспечение и так далее. И, заметим, уровень их исполнения в России во многих случаях гораздо выше, чем тот, что могут себе позволить государства, находящиеся на наших границах.

Вероятно - тут я готов согласиться с Графовой - из-за этой специфики на какой-то стадии вопросы предоставления гражданства начали решаться по довольно сложным процедурам, что привело к излишней бюрократизации, к произвольным трактовкам норм и необоснованным оценкам, которые допускали службы, занимающиеся вопросом определения гражданства.

Государственная Дума, анализируя правоприменительную практику Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", вносила в него изменения. Одни из последних связаны с введением упрощенного порядка решения вопросов о гражданстве для целого ряда категорий. Согласно пункту 4 статьи 14 закона иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, если они до 1 января 2009 года заявят о своем желании приобрести российское гражданство. Прежде действие этой нормы ограничивалось 1 января 2008 года. Но мы продлили срок. Хотя должен заметить, что детального представления о количестве людей, которые в настоящее время нуждаются в таком упрощенном порядке и готовы им воспользоваться, у нас нет. Тем не менее мы готовы вновь вернуться к обсуждению вопроса о продлении срока для тех, кто не успел решить свои проблемы.

Однако надо иметь в виду, что каждый жест, который Госдума делает в этой области, встречает не только позитивные отклики, но и негативные. Думу нередко критикуют за то, что она якобы для всех открывает двери в страну, делая ее границы прозрачными.

Говорить о бессрочном действии пункта 4 статьи 14, что предлагает госпожа Графова, я, думаю, рано. Ограничивающие рамки нужны, мы не можем создавать неопределенных правовых режимов, поэтому нужно будет выработать оптимальный срок, на который возможно продление действия упрощенного порядка получения гражданства для упомянутой в 4-м пункте категории людей. Что же касается амнистии, то это вряд ли возможно. Я думаю, что мы все-таки должны настроить механизм не на амнистию, а на более качественную работу всех служб. Нередко люди жалуются, что прежде чем начать процедуру приема в российское гражданство, их посылают туда, откуда они приехали. Совсем не обязательно ехать, можно через переписку, но решить вопрос с гражданством того государства, откуда приехали в Россию, нужно обязательно. Во-первых, это требуется для того, чтобы избежать двойного гражданства, во-вторых, мы должны быть уверены, что у человека, заявляющего о своем желании стать гражданином России, нет никаких обязательств перед другим государством.

Совершенно иное дело, когда у людей начинают изымать российские паспорта, например, как выданные ошибочно. В 1992 году, как известно, был такой узкий коридор - люди, приехавшие до определенной даты, автоматически получали российские паспорта и считались полноправными гражданами России, голосовали на выборах. Сейчас выясняется, что гражданами они стали с нарушением законодательства. Но их вины в том нет. Поэтому - мы на этом настаивали - каждая подобная ситуация с якобы ошибочно выданным паспортом гражданина России оценивается Федеральной миграционной службой, и документы восстанавливаются. Графова, конечно же, права, когда обостряет эти вопросы. Но космополитизм в этой области государство не может себе позволить и по причинам защиты реальных национальных интересов, и по причинам уважения международного права.

Кстати, ни разу не слышал о том, чтобы людей ради упрощенного получения российского гражданства кто-то принуждал выходить на программу по добровольному переселению соотечественников, о чем пишет Графова. Это нонсенс.