Союзный конституционализм

Александр Фадеев

16 мая глава российского государства Владимир Путин выступил в Кремле с ежегодным посланием к депутатам Федерального собрания РФ. Второй год подряд президент России обошел молчанием  проблему создания Союзного государства. Поскольку обращение к депутатскому корпусу в год парламентских выборов и грядущих президентских есть, по мнению многих аналитиков, ни что иное как предвыборная программа, то такое отношение Путина к союзу с Белоруссией вызвало в политических кругах Минска определенную растерянность. Часть политических обозревателей, уверенных в том, что российский президент неизбежно будет раскручивать интеграционную тему перед выборами в Государственную думу и в рамках президентской кампании, поспешили сделать вывод о хитроумном тактическом ходе лидера России, который приберег проблему союза с Белоруссией на более поздний срок – на осень.

Об этом, кстати, косвенно свидетельствует и заявление государственного секретаря СГ Павла Бородина, которое он сделал недавно на встрече с работниками редакции «Литературной газеты». Референдум по созданию российско-белорусского государства, по словам Бородина, должен пройти в ноябре 2003 г. Сам же Бородин, правда, вместе с председателем Парламентского собрания Союза Беларуси и России Г.Селезневым оставляют свои посты в союзных органах, что весьма симптоматично.

По инициативе российской стороны встреча президентов России и Белоруссии, на которой предполагалось обсудить принципиальные вопросы проекта Конституционного акта, была перенесена с конца апреля предположительно на июнь. И это несмотря на то, что глава Белоруссии Александр Лукашенко до выступления Путина в Кремле явно подчеркивал заинтересованность в придании отношениям с Россией «новой динамики», в скорейшем принятии Конституционного акта СГ. При этом президент РБ высказывался вполне одобрительно по поводу  проекта КА и сообщил, что его замечания носят лишь уточняющий характер: достаточно, по мнению Лукашенко, на личной встрече двух президентов «отшлифовать» некоторые вопросы. Президент России, очевидно, так не считал и в ответ взял трехмесячную дипломатическую паузу. Все это привело к отмене запланированной на начало июня с.г. в Могилеве  сессии Парламентского собрания СБР, где намечалось рассмотреть и одобрить последний вариант проекта Конституционного акта.

Сам проект Конституционного акта, работа над которым растянулась на многие годы, был подготовлен и согласован в последней декаде марта совместной российско-белорусской рабочей группой. По крайней мере об этом информировал общественность Геннадий Селезнев, который также уверял тогда, что к концу апреля президенты двух стран обязательно выскажут свою точку зрения на дальнейший порядок принятия этого документа. Уже закончился май, но процесс рассмотрения законопроекта на высшем уровне, а комиссия оставила все главные вопросы и противоречия по нему на усмотрение президентов России и Белоруссии, пока так и не начался.

Ранее тот же Селезнев и другие функционеры Парламентского собрания СБР объясняли народам двух стран, что многолетняя задержка с подготовкой проекта Конституционного акта вызвана необходимостью сначала разработать ряд других первоочередных(?) правовых актов, прежде всего, проектов регламентов. Такой порядок нормотворческой деятельности представлялся абсурдным, противоречил положениям Союзного договора и объективно вызывал предположения о нежелании высшего руководства двух стран вообще двигаться к созданию реального Союзного государства.  

Какова на сегодня позиция белорусской стороны? По мысли президента РБ  Александра Лукашенко в строительстве Союзного государства должны органически сочетаться принципы суверенитета государств-участников и сильных межгосударственных структур, действующих согласно Конституционного акта, который будет представлять собой закон прямого действия. Однако если внимательно проанализировать сам последний проект Конституционного акта, заслуживший положительную оценку Лукашенко, то выяснится, что он фактически представляет собой список с текста Договора 1999 г. о создании Союзного государства, который, как известно, не вступил в законную силу, в подавляющей части положений вообще не выполнялся (ст. 4, 6,10, 14, 16, 31 и др.) и, что очевидно, никак не устраивал главу российского государства Владимира Путина, считающего его, как можно понять, декларативным, нежизнеспособным и запутанным с правовой точки зрения.

Самым серьезным недостатком Договора 1999 г. и нового проекта КА остается неясный механизм реализации положений о разграничении предметов ведения и полномочий между двумя суверенными странами, сохраняющими все государственные функции и атрибуты государственной власти, и собственно структурами Союзного государства. Непонятно, где и у кого будет сосредоточена фактически высшая государственная власть. Именно этот вопрос пока не решен исчерпывающим образом в проекте КА. Помимо прочего возникает проблема с международным статусом и государственным суверенитетом самого Союзного государства -  международно-правовая матрица в виде Договора и Конституционного акта не может служить сама по себе в качестве  основы для укоренения конституционализма высшего порядка, если не решен до конца вопрос о единстве источников власти в российско-белорусском государстве.

Создание Союзного государства можно считать начавшимся только тогда, когда полномочия единого центра и компетенция единых союзных органов будут выше национальных и в конституционно-правовом поле ориентированы на достижение общей цели, что не допускает одновременное существование параллельной суверенной государственности. Субъекты Союзного государства в этом случае безусловно будут наделены некоторой самостоятельностью, но только такой, которая не разрушает целого. Рассматриваемый же проект Конституционного акта закрепляет принцип государственно-правовой матрешки, когда самостоятельные и суверенные государства искусственно помещаются в неком государстве, но остаются целостными и неподчиненными друг другу. Не утратил актуальности и вопрос: Союзное государство – это объединение двух разных государств или воссоединение двух частей исторически сложившегося и веками успешно существовавшего единого культурно-государственного пространства на новом этапе эволюции?

Белорусская сторона настаивает на принципе равного партнерства в рамках будущего Союзного государства. Вместе с тем, любые претензии Минска на равноправные субъектные отношения, которые, в общем-то понятны, учитывая наличие только двух разновеликих стран-членов СГ, должны объективно исходить исключительно из потенциала Белоруссии, дающего ей право на такой характер взаимоотношений. Прежде всего, здесь речь должна идти о наличии у республики богатой природными ресурсами территории, развитой и передовой экономики, гарантирующих национальную безопасность страны, которые достаточны для полного удовлетворения потребностей собственного населения за счет хозяйственной и, отчасти, межрегиональной деятельности субъектов РБ. Исходя из этих параметров, Белоруссия, как известно, не может выступать как самодостаточная государственно-территориальная субстанция вообще и, в том числе, в  контексте союзного строительства. Надо ли белорусской стороне, учитывая это обстоятельство, с таким упорством стремиться к построению абсолютно симметричного партнерства с Россией? Не лучше ли согласиться на одну из приемлемых форм однопорядковой, но по сути асимметричной модели интеграции?

Пока разработчики Конституционного акта не смогли выйти даже на принципы формальной интеграции, поскольку ни одно из его положений на практике не ведет к объединению правящих элит. Все последние годы приоритет на высшем государственном уровне обеими сторонами отдавался построению единого экономического пространства, но экономические, финансовые и фискальные интересы Кремля и Минска остаются сегодня по большому счету полярно противоположными. Не наблюдается и новых факторов, серьезных и глубоких процессов, позволяющих говорить о том, что экономическая российско-белорусская интеграция стала реальностью. Белоруссия не имеет, судя по всему, к этому достаточной мотивации. А раз нет сближения хозяйственных интересов по широкому спектру, то не может идти и речи о создании в ближайшей перспективе единой экономики, которая призвана лечь в основание российско-белорусского государства.

Кроме того, любой союз предполагает достижение главной цели – объединение стран-партнеров и поддержание в дальнейшем государственного единства. Но этого по сути не предусматривает проект Конституционного акта: потенциальные субъекты Союзного государства продолжают иметь собственные территории, конституции, независимые высшие государственные, законодательные и судебные органы, самостоятельные экономики, банковские системы, армии и пр. Главное – для членов СГ сохраняется право самостоятельно решать вопросы своего государственного устройства. На практике это означает, что в России и в Белоруссии сохранятся имеющиеся существенные различия в организации форм социальных отношений, разные по сути политические режимы. Такое положение в сфере социально-политических устройств не только не продвигает обе страны к единому государству, но попросту делает объединение невозможным по определению.

Тем не менее, конституционно-правовой тупик, выражением которого по нашему мнению и является последний вариант Конституционного акта, вполне разрешим. Выход из него видится, прежде всего, на основе фиксирования в российско-белорусской конституции союзной модели иного типа, где за Белоруссией будет сохранен суверенный статус, но не в виде национально-государственного, а в форме экстерриториального суверенитета. Конституционными гарантиями поддержания белорусской политико-культурной самоидентичности могли бы выступить специальный, закрепленный в Конституционном акте ассоциированный статус республики и определенные правовые допуски властной децентрализации.