Ольвия-Пресс,
15 мая 2003

Лучше плохо ехать, чем хорошо стоять

13 мая в Тирасполе, во второй день работы семинара по федерализму, организованного Парламентской Ассамблеей ОБСЕ, обсуждались конкретные меры молдо-приднестровского урегулирования. Одно из наиболее ярких выступлений принадлежало министру иностранных дел Приднестровской Молдавской Республики Валерию Лицкаю. Он проанализировал отношения Приднестровья и Молдовы, сложившиеся на данный момент.

Очень рад видеть участников семинара в Тирасполе, где мы сейчас обсуждаем некоторые вопросы федерализации. Я надеюсь, что результатом этого обсуждения будут конкретные рекомендации, конкретные действия.

Работа по реализации инициатив началась с создания конституционной комиссии, и тут нужно отметить следующее. Конечно, кому-то представляется, что вся история переговорного процесса, или отношений Приднестровья и Молдовы, начинается с инициативы президента Воронина о создании конституционной комиссии. Но было бы неправомерным не учитывать весь переговорный процесс – все достигнутые ранее положительные и негативные результаты.

Конечно, хотелось бы верить, что как сам конфликт, так и напряженные взаимоотношения Молдовы и Приднестровья складывались исключительно в силу действий отдельных политиков или отдельных партий. Но тогда и разрешить их можно было бы также легко и быстро, найдя компромисс в отношениях отдельных политиков. К сожалению, причины конфликта гораздо глубже. Более того, за время раздельного существования регионов накопились новые проблемы, которые нетрудно представить себе в виде слоеного пирога. И прежде чем приступать к реальному урегулированию, нужно увидеть: в чем же состоят эти проблемы, как правильно их разрешить, каким путем это делать?

Я очень рад видеть здесь коллег по политическим баталиям начала 90-х годов, которые очень хорошо знают причины конфликтов той поры. Не секрет, что именно принятие Закона о языках в редакции, против которой выступали некоторые депутаты, более всего повлияло на процесс формирования Молдовы как унитарного государства, причем очень жесткого унитарного государства с ощутимой доминантой мононационального компонента. Именно тогда были заложены многие причины конфликта и в области образования, и в области культуры, и в области информации, и т.д. К сожалению, большинство из этих причин не устранены до сих пор. Попытки скорректировать Закон о языках, которые были предприняты в прошлом году, вызвали новую волну дестабилизации и не закончились положительными решениями. Таким образом, проблемы 90-х годов сохраняются практически в том же виде, в каком они были и тогда. Более того, малейшего послабления законодательных норм достаточно для возрождения противостояния и начала нового этапа борьбы. Но за 12 лет раздельного существования у каждого из регионов накопились новые проблемы.

Проблема №1 – это тяжкие последствия вооруженного конфликта, которые привели к окончательному разрыву многих связей. Результатом стало наличие двух армий, нацеленных друг против друга, поскольку других потенциальных врагов они не имеют. Вопрос создания единых вооруженных сил - одна из самых сложных проблем в области создания единой системы безопасности.

На правом и левом берегах Днестра за эти годы сформировались также две разные экономические модели, и разделение это углублялось с самого начала 90-х годов. В первую очередь, это различные модели и различный подход к приватизации государственной собственности. Так, в РМ проводилась боновая приватизация, а в Приднестровье - со значительным опозданием - началась денежная приватизация. В результате, здесь сохранились крупные предприятия, которые работают немного на других основаниях по сравнению с правобережьем.

В правобережье прошла земельная реформа, в результате которой земля была передана в частную собственность, а в Приднестровье такая реформа не прошла. И на референдуме народ сказал «нет» приватизации земли.

У нас также формировались разные государственные системы: правобережье представляет собой парламентскую республику, в то время как Приднестровье - президентская республика.

Кроме уже отмеченного, наличествуют также различиях и в социо-культурной области. У нас абсолютно разные системы образования, ориентированные Приднестровьем на Россию, а в Молдове – на Румынию и, соответственно, на западные стандарты. У нас разная ориентация информационных пространств. Это очень сложный комплекс проблем.

Разрешимы ли они? И почему почти все предпринимавшиеся попытки сближения оказались безрезультатными?

Чтобы найти ответы на эти и многие другие вопросы, прежде всего, нужно отметить, что переговорный процесс начался еще в 1994 году, то есть, за исключением некоторых перерывов, он продолжается почти 10 лет - ровно и неуклонно. И за этот период зарегистрированы, в том числе и позитивные результаты.

Прежде всего, нам удалось создать систему баланса в области безопасности, то есть систему, которая предотвращает вооруженные конфликты, предотвращает столкновения и создает определенную стабильность. В основе этой системы безопасности лежит не только миротворческая операция, но и другие достижения. В качестве таковых я бы выделил взаимодействие сторон в рамках ОКК, а также совместную работу министерств внутренних дел, которые уже более двух лет действуют на основе специального соглашения. В результате, в отличие от других конфликтных точек на пространстве СНГ, у нас царят достаточно стабильный мир и согласие в области безопасности.

Что касается политической области, то в результате длительной работы был заключен Московский меморандум 1997 года, в котором четко и ясно обозначено намерение РМ и ПМР строить общее государство. Это, конечно, очень неопределенный термин - он не дает окончательного ответа, тем не менее, это обозначение вектора развития дальнейших отношений. И если на Кавказе непризнанными государствами принимаются решения о выходе из состава республик – акты о независимости, то в нашем случае меморандум 1997 года заложил совсем иные приоритеты –создание общего государства. Тогда же была решена проблема границ: общее государство будет существовать в рамках признанных международными структурами границ 1990 года, то есть сохраняется целостность территории общего государства. В Московском меморандуме также наличествует и вопрос о международной правосубъектности будущего общего государства. Четко и ясно сказано: РМ как субъект международного права будет представлять общее государство во всех международных инстанциях. То есть достигнутые договоренности охватывали достаточно широкий круг вопросов.

Следующим огромным достижением переговорного процесса можно считать договоренности, достигнутые во время Киевского саммита 1999 года, когда было принято решение на уровне руководителей государств о создании общего пространства. Было намечено 5 областей, на которые распространяются договоренности: это пространство общих границ, экономическое пространство, правовое, социальное и военное пространство. Мы попытались наиболее важные и конфликтные вопросы и разрешить в рамках создания общих пространств. Наши усилия не были напрасными: в настоящее время мы подписали порядка 70 протоколов, соглашений и прочих документов, которые регулируют взаимоотношения сторон. Часть из них действует, часть - заморожена, часть вообще не нашли практического воплощения. Тем не менее, мы с удовлетворением можем отметить, что нам, к примеру, удалось достичь соглашение в области создания единой экономической инфраструктуры. В результате мы располагаем общей транспортной системой, общей энергетической системой и общей системой связи. Также наличествуют договоренности в социальной сфере, в медицине.

Тем не менее, это отдельные соглашения, которые работают лишь частично и исполнение которых периодически прерывается витками напряженности. Проанализировав причины возникновения напряженности в отношениях, имевшие место на протяжении последних лет, я с большой убежденностью должен сказать, что они вовсе не в политиках, а в глубоком различии подхода сторон к разрешению ситуации. РМ, начиная с 1994 года и по прошлый год, четко и недвусмысленно настаивала на концепции разрешения конфликта на основе автономизации. В качестве примера можно привести решение конфликта в Гагауз Ери путем создания автономного региона, что записано в Конституции РМ. И в такой позиции РМ не одинока: так, Нагорному Карабаху и Абхазии, в сущности, предлагается та же модель - образование автономных регионов. Нельзя не отметить, что во всех случаях попытки применить на практике концепцию автономизации не увенчались успехом. И Приднестровье, и Осетия отметают все попытки применить автономизацию, потому что эта концепция на пространстве СНГ, в принципе, не решает основных проблем.

Приднестровьем еще в 1993 году была принята совершенно иная концепция - концепция конфедерации, которая настоятельно рекомендовалась региональной дипломатией на международном уровне – на всех саммитах, в которых мы принимали участие, в частности, в прошлом году в Братиславе. Межгосударственная ассоциация или конфедерация. Мы считаем, что это наиболее приемлемая форма объединения, которая позволяет сторонам сохранить основы государственности и обеспечивает высокую степень жизнеспособности регионов. Но эта концепция не принималась РМ, категорически отметалась, в результате чего переговорный процесс заходил в тупик.

Возможность найти выход из этого тупика появилась, когда на прошлогоднем Киевском саммите была озвучена идея разрешения конфликта путем федерализации страны. При всех недостатках предложенного сторонам проекта создания федерации, мы вынуждены заметить, что федерализация – это единственный компромиссный путь.

Около полугода эксперты изучали киевский документ, анализировали предложения сторон, в результате чего мы пришли к необходимости подписания документа об основах нормализации, который так и назывался - «Основы нормализации отношений Молдовы и Приднестровья на основе федерации». Соглашение это было подписано 18 декабря 2002 года в Москве. Мы предложили закрепить идею федеративного устройства общего государства соответствующим соглашением – немедленно подписать Декларацию о создании федерации. Этот документ подписали все участники переговорного процесса, кроме РМ. Потом она стала первым пунктом будущего договора, и опять данный документ подписали все участники, кроме РМ. Таким образом, переговоры зашли в очередной тупик.

Причиной стало отсутствие согласия по поводу терминов договорная федерация и недоговорная федерация. Кстати, не далее как вчера я услышал от г-на Мишина, что договорная федерация – это не страшно, нужно только определиться с трактовкой понятия договорной федерации. Но ведь с этого и нужно было начинать, а не заводить переговоры в очередной тупик на несколько месяцев. Некоторые эксперты РМ настаивают на том, что договорная федерация – это замаскированная разновидность конфедерации. Мы же настаивали на том, что договорной характер федерации означает, прежде всего, что все решения, начиная от первой декларации и заканчивая всем последующими документами, могут приниматься только с согласия обеих сторон. Все односторонние решения как со стороны Молдовы, так и со стороны ПМР не будут иметь законной силы. Это компромисс.

Нам предлагают совместно работать над Конституцией. Разве это не договорная форма отношений в действии? Мы отстаивали договорной принцип с самого начала переговорного процесса и будем отстаивать его впредь. Все решения, которые нам будут навязываться через нашу голову, будут встречать сопротивление. Это было очевидным и для молдавской стороны, в результате чего появилась инициатива Владимира Воронина о создании конституционных комиссий.

Это рискованный шаг для обеих сторон, поскольку мы не в состоянии на уровне исполнительной власти и высшего политического руководства создать обоюдоприемлемый основной закон страны. Фактически, мы передоверили конституционным комиссиям не просто полномочия юристов, но и полномочия высшего политического руководства сторон. Если эти люди справятся, они будут достойны монументов. А если не справятся, что тогда делать? По этой причине, я считаю, нам ни в коем случае нельзя прекращать параллельную работу политических и юридических экспертов, которая ведется в рамках пятистороннего Братиславского формата. Они должны продолжить работу - изучать в развитии политическую ситуацию, разрабатываемые документы, а при необходимости - дублировать конституционные комиссии.

На каком-то этапе работы конституционных комиссий к процессу должны подключиться и президенты. Наши президенты – это реальные лидеры сторон, и пока они не скажут последнее слово, и политические эксперты, и юристы и конституционные эксперты будут блуждать в темноте, не находя выхода из тупиковых ситуаций, возникших на почве более ранних разногласий. Более того, создалась уникальная ситуация: конституционные комиссии пока не уточнили, какая модель федерации будет взята за основу. В СМИ и кулуарах власти в основном обсуждаются две модели федерации - так называемая договорная и асимметричная. Под последней понимается форма, когда РМ одновременно будет являться и федеральным центром, и субъектом федерации, в то время как ПМР будет просто субъектом федерации. Но это пока лишь отдельные намеки экспертов, а что будет на деле - мы увидим, когда начнут работу конституционные комиссии, т.е. буквально в ближайшие месяцы.

Нужно отметить, что даже при идеальной работе конституционных комиссий, при самых отшлифованных документах, которые они создадут, этап конституционного оформления федерации сам по себе не является полномасштабным решением приднестровской проблемы. Если бы вся жизнь стран мира проистекала только в соответствии с конституциями, то это была бы райская жизнь. Мы с коллегами пришли к пониманию того факта, что приднестровское урегулирование – это комплексный процесс, и для того, чтобы впредь не возникали разногласия, необходимо принять целый пакет документов. В их число должны войти соглашение об основах урегулирования, конституционный акт, соглашение о гарантиях и т.д. Более того, это должны быть документы совершенно иного типа, нежели двухстороннее соглашение по конституции или по основам. Это будут многосторонние международные соглашения, включающие систему гарантий.

Нам также нужен документ, регулирующий взаимоотношения сторон на переходный период. Ведь принятие новой конституции не означает, что ее положения моментально начнут применяться на местах - это сложный поэтапный процесс. По этой же причине нам также крайне необходим документ о разделении полномочий, или договор об экономическом сотрудничестве. Потому что общие принципы разделения компетенции между регионами не включают схемы реформирования финансовой сферы, методологии приведения к чему-то единому налоговых систем и т.д. Эти вопросы относятся к компетенции исполнительной власти, и начальный этап станет для правительств очень сложной и тяжелой работой.

Кроме того, правительственные инициативы должны найти понимание и у парламентариев, от которых будет зависеть, применят ли когда-нибудь выдвинутый на рассмотрение проект законодательного акта на практике или нет. В этом отношении показательным является попытка гармонизации таможенного законодательства весной прошлого года. Представители РМ, изучив проблему, заявили, что в принципе это возможно, но придется вносить изменения в 36 законов РМ, в том числе в Закон о бюджете. Но так как ранее было принято решение не вводить изменений в закон о бюджете на 2002 год, проблему гармонизации таможенных ставок решено было перенести на следующий год. Мы потеряли год, но до сих пор нет уверенности в том, что в РМ при формировании Закона о бюджете на следующий год будут учитываться приднестровские предприятия, мы не можем также предполагать, какими будут таможенные ставки и т.д. Это сфера приложения сил межправительственных комиссий, и у нас есть механизм, позволяющий реализовывать их работу на практике. Основы такой работы были заложены весной 2001 года. Прежде всего, работу межправительственных образований должны курировать делегации сторон, возглавляемые президентами. В состав комиссий должны входить группы экспертов-юристов, занимающиеся разработкой документов и подготовкой встреч президентов. Также межправительственные комиссии должны иметь право согласовывать вопросы на уровне министерств без дополнительного на то разрешения и самостоятельно принимать решения. К сожалению, такой комиссии сейчас не существует, а без нее решать все вопросы на уровне министерств реинтеграции и МИДа очень сложно. Вывод напрашивается сам собой: необходимо восстановить работу межпарламентских комиссий, а то на бумаге они есть, да только в работе наблюдаются годичные паузы. Во время работы семинара я не раз слышал от парламентариев обеих сторон, что они хотели бы продолжить совместную работу, и, уверяю вас, с приднестровской стороны никто препятствий чинить не будет. Возобновление работы комиссий приобретает особую важность, когда речь идет о гармонизации законодательств сторон.

Завершая свое выступление, я не могу не отметить роли международного сообщества, которым организован этот семинар, и роль эта очень велика и весьма важна. Замечу, что в отсутствие посредников и гарантов мы не смогли бы решить в ходе переговоров многие важнейшие вопросы. И это очень широкий спектр содействия гарантов на дипломатическом, политическом, экспертном уровне. Прямо скажу, что даже организация такого семинара без их содействия была бы невозможной или намного сложнее.

Вместе с тем, при отсутствии системы гарантий нельзя и преувеличивать роль международного сообщества в переговорном процессе. В обществе, а иногда и в высших политических кругах, достаточно широко распространено иллюзорное мнение: завтра придет большой «дядя» и организует нам мирную жизнь. Верить в чудеса, конечно, можно, но на пространстве СНГ их не наблюдается. По этой причине мы первостепенную значимость придаем двухсторонним договоренностям и системе взаимных внутренних гарантий.

Несомненно, международное сообщество накопило огромный опыт урегулирования конфликтов, который применяется во всех точках мира. Это внушает нам определенную долю оптимизма. Кроме того, принципы, которыми руководствуются при выборе определенной модели разрешения кризисной ситуации, нас тоже устраивают. Во главу угла, прежде всего, ставится равенство сторон переговорного процесса, учет интересов всех участников, принятие взаимосогласованных решений и т.д., то есть общие принципы работы Венецианской комиссии позволяют добиваться неплохих результатов. Если удастся применить их в нашем случае, то, думается, это тоже будет положительный результат.

В заключение я хотел бы еще добавить, что конституционные комиссии должны работать, и мы делаем для этого все возможное. Риск всегда существует, но лучше плохо ехать, чем хорошо стоять.