Кишинев опять «родил мышь»

Геннадий Коненко

Обещание нынешних властей Молдовы, данное сразу же после их отречения от согласованного и парафированного с Приднестровьем и Россией Меморандума по созданию объединенного молдавского государства, разработать и представить собственный документ по приднестровскому урегулированию наконец-то сбылось.

17 февраля с.г. Кишинев передал посредникам документ под названием «Декларация об основных принципах государственного устройства Республики Молдова». Как видно, уже само название не содержит ничего, что говорило бы о цели, во имя которой Молдова и Приднестровье на протяжении долгих лет вели при участии посредников России, Украины и ОБСЕ напряженные и многоплановые переговоры.

Попробуем вкратце сравнить наиболее важные, на наш взгляд, положения упомянутой Декларации с соответствующими положениями российского Меморандума от ноября 2003 г. Но сначала хотелось бы отметить, что опасения многих иностранных и местных наблюдателей оправдались – проект Декларации составлен на основе т.н. компилятивного и, в известной степени, эклектического метода. Последовательным в молдавском документе является лишь стремление  под идеей создания федеративного государства завуалировать сохранение унитарных принципов Республики Молдова. Уже в статье 2 проекта говорится о принятии новой Конституции Республики Молдова, а не Федеративной Республики Молдова, как было записано в Меморандуме, или, допустим,  Молдавской Федерации.

Далее. Беглое ознакомление с проектом дает основание констатировать, что, несмотря на присутствие и многократное повторение слов «федерация», «федеративные принципы», «субъект федерации», «федеративное государство» и т.п., речь на самом деле идет о той же Республике Молдова, где Приднестровье, например, будет обладать по сути лишь правами территориальной автономии, как и Гагаузия.

Практически все их права будут определяться в Кишиневе, а Приднестровью и Гагаузии остается только исполнение того, что им будет предписано Центром.

В молдавской Декларации весьма слабое  отражение нашли положения прежних проектов документов по урегулированию приднестровской проблемы относительно объединения или реинтеграции страны, как будто процесс воссоединения завершился; убраны почти все определения «государственный», «государственная» и т.д., если это относится к Приднестровью. Изъят термин «государственно-территориальное образование», предложенный в свое время посредниками. Словом, изъято все то, что может быть ассоциировано с государственным статусом Приднестровья, даже в составе Республики Молдова. 

Правда, есть в молдавском проекте и статьи, которые частично или даже полностью совпадают с содержанием статей, например, Киевского проекта Соглашения от июля 2002 года и российского Меморандума от ноября 2003 года. Однако большинство таких совпадений касается известных и апробированных положений о правах и свободах человека, других норм международного права, упоминающихся в целом ряде многосторонних и двусторонних документов (участником  некоторых из них является и Молдова – прим. автора). Совпадения наблюдаются также в тех статьях, где речь идет не об основополагающих принципах, а об отдельных направлениях деятельности государства  и составляющих его административно- территориальных единиц.

Посмотрим, как конкретно в Декларации трактуется статус Приднестровья и Гагаузии. Эти части Молдавии объявляются субъектами Федерации, имеют свою Конституцию и законодательство, формируют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, собственный бюджет и налоговую систему, собственную символику и иные атрибуты своего статуса. Но в Приднестровье, как отмечалось, органы власти уже не государственные, символика тоже. Тут же сразу уточняется, что Конституция Приднестровья и Основной закон Гагаузии находятся в соответствии и не противоречат Конституции Федерации, а в случаях такого противоречия действуют Конституция и законы Федерации.

Кратко рассмотрим разделы Декларации, в которых говорится о разделении полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Статья 4, посвященная предметам ведения Федерации, содержит 18 пунктов (в Меморандуме их  11). Первое место в статье 4 занимают вопросы принятия и изменения Конституции, и законов Федерации, контроля за их соблюдением (4.1.), вопросы государственного устройства и административно-территориального деления Федерации (4.2.), а также вопросы определения общегосударственной политики и стратегии в области прав  и свобод человека, прав национальных меньшинств, соблюдения законности и правопорядка, осуществление мер по их исполнению на федеральном уровне (4.3.).

В эту статью вошли положения российского Меморандума, совпадающие в принципе по содержанию с положениями Киевского документа посредников, но в Меморандуме отнесенные к предметам совместного ведения. Это, кроме пункта 4.3., вопросы таможенного регулирования и деятельность Федерального Центрального банка (4.5.); судопроизводство, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, гражданское и гражданско-процессуальное законодательство, амнистия и помилование (4.14).

В статью 4 включены вопросы внешнеэкономических отношений и регулирование внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации (4.9.), тогда как этот пункт российский Меморандум также относил к предметам совместного ведения. Но, как видно, и в этой области Кишинев не намерен предоставить Приднестровью и Гагаузии какую-либо самостоятельность, оставляя им только право определить общие правила такой деятельности для граждан и юридических лиц (5.10.).

Из предметов совместного ведения в предметы ведения Федерации перешли также вопросы федерального бюджета, федеральных налогов, сборов и иных обязательных платежей, государственное регулирование цен на товары и услуги, антимонопольное регулирование. Опять роль субъектов федерации в решении этих вопросов сведена до минимума.

В статье 5 по предметам совместного ведения авторы Декларации оставили пункты о реализации политики и стратегии прав и свобод человека, прав национальных меньшинств. Но, как уже отмечалось, определение этой политики и стратегии осталось за Центром. Здесь же присутствуют - пункт об установлении общефедеральных правил и процедур владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (5.5), а также пункт о разграничении публичной собственности на федеральную и собственность субъектов Федерации. Ясно, что Кишинев без участия субъектов Федерации сам решить эти вопросы был бы не в состоянии.

В пункт по определению общих принципов образования и социальной защиты молдаване добавили вопросы здравоохранения, которые ранее (в документах посредников) были отнесены к ведению субъектов Федерации. Больше того, согласно пункту 5.8., теперь здесь должны будут определяться и стандарты в этих областях, обязательные для субъектов Федерации. Какую цель преследует при этом Кишинев, вероятно, выяснится только на переговорах. Пока в данном случае известно, что стандарты образования в РМ и ПМР сильно отличаются – в Молдове действуют румынские стандарты, в  Приднестровье – российские. Есть существенные различия и в системе социального обеспечения, в частности, в таком вопросе, как пенсионный возраст.

В предметы совместного ведения авторами Декларации включен пункт (5.11.) о формировании и деятельности Регистрационной палаты РМ, что имеет сегодня исключительно серьезное значение, прежде всего, с точки зрения экономических интересов обеих сторон. В настоящее время под угрозой отказа в выдаче приднестровским предприятиям, работающим на экспорт, сертификатов происхождения товара, что означало бы их банкротство, Кишинев вынуждает эти предприятия пройти обязательную регистрацию в Регистрационной палате. Мало того, что Молдова, таким образом, получает дополнительную прибыль в свой бюджет, вдобавок приднестровские предприятия попадают под молдавскую юрисдикцию со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Если взять пункты статьи 6, где перечисляются предметы ведения субъектов Федерации, то можно обнаружить, что почти все должно осуществляться « в рамках Конституции Федерации», « в соответствии с Конституцией, законами и общими принципами Федерации», « в соответствии с федеральным законодательством», с учетом стандартов, установленных на федеральном уровне и т.д. и т.п. И опять задаешься вопросом, а где обещанная Кишиневом самостоятельность субъектов Федерации, например, в законотворчестве, в экономической области, в судебных делах и т.д.

Надо полагать, что только с целью увеличения числа предметов якобы находящихся в ведении субъектов Федерации авторы Декларации включили в статью 6 вопросы международных договоров по предметам ведения субъектов Федерации, а также участия их в международных организациях, где не требуется международной правосубъектности (6.13. и 6.14.). Ведь в документе есть статья 3, где речь идет о международных договорах по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения, и логичнее было бы сюда включить пункты 13 и 14 статьи 6 Декларации, как это было в Меморандуме Козака (пункты 3.13., 3.14. и 3.15.).

Есть различия и в том, что касается процедуры утверждения международных договоров по предметам ведения. Договоры по предметам ведения Федерации, согласно Меморандуму, подлежали ратификации федеральными ординарными законами, договоры по предметам совместного ведения – федеральными органическими законами.  В молдавском проекте первая и вторая категория международных договоров по предметам ведения подлежат утверждению федеральным парламентом, а договоры по предметам ведения субъектов вступают в силу при условии их утверждения соответствующими органами власти субъекта Федерации.

Но, в конце концов, вопросы распределения полномочий и предметов ведения между Центром и субъектами Федерации могут стать темой дискуссий на последующих переговорах как в рамках пятистороннего формата, так и в рамках Совместной конституционной комиссии. А вот положения молдавского документа по составу федерального парламента и численному представительству субъектов Федерации в Верхней палате – Сенате, как представляется, будут сразу же отвергнуты Приднестровьем.

Молдавский сценарий распределения мест в Сенате не дает приднестровцам ни одного шанса приостановить принятие закона, ущемляющего их права, в то время как российский Меморандум такую возможность Тирасполю предоставлял. Меморандум определял число сенаторов в количестве 26 человек, из них 4 должны были избираться Народным собранием Гагауз Ери, 9 – от Верховного Совета ПМР и 13 – от Палаты представителей федерального парламента. Молдаване же предлагают увеличить количество членов Сената до 28 человек, оставив число законодателей Гагаузии в Верхней палате без изменений, но уменьшив представительство приднестровского законодательного органа на одно место и, наоборот, увеличив число представителей Нижней палаты, иначе говоря, Молдовы (Центра), на 3 человека (статья 9, пункт а). Нижняя палата – Палата представителей, как говорится в  Декларации, избирается по единому избирательному округу в соответствии с пропорциональной избирательной системой. Учитывая тот факт, что население Приднестровья в 6 раз меньше, чем население Молдовы, легко предсказать, за кем в Палате представителей будет большинство депутатских мандатов, а значит, Центр всегда обеспечит принятие нужного ему закона, ибо для этого требуется только простое большинство голосов. Точно также Центр обеспечит себе избрание «своих» представителей и в Сенат. В итоге, даже если Гагаузия в Верхней палате будет голосовать вместе с Приднестровьем, они могут набрать лишь 12 голосов. У федерального Центра в лице сенаторов от Нижней палаты всегда будет численный перевес, а законы, принятые парламентариями Палаты представителей, опять же утверждаются в Сенате простым большинством голосов от его уставной численности.

В разделе Декларации о переходных положениях есть одно важное на сегодняшний день уточнение – Сенат на период первых двух созывов утверждает органические законы двумя третями голосов (пункт 14.7.). Но предлагаемый молдавской стороной состав Сената дает Центру возможность не допустить голосования в пользу Приднестровья, хотя на первый взгляд создается впечатление, что этого будет сложнее добиться. Приднестровью никак не набрать 18 голосов, необходимых для утверждения органического закона, тогда как для Центра (Молдовы) все гораздо проще – он уже имеет в составе Верхней палаты 16 голосов. Ныне, когда в Гагаузии в руководстве автономии власть принадлежит сторонникам президента РМ В.Воронина, ее представители в Сенате, да и в Палате представителей, как кажется, чаще будут голосовать не в пользу Приднестровья.

По молдавскому документу Сенат может накладывать вето и на органические, и на ординарные законы. Если, согласно Меморандуму, в случае не утверждения Сенатом органического закона, он считался отклоненным, то теперь и ординарные, и органические законы сначала передаются в Комиссию по разрешению споров с целью их дополнительного согласования. Она же затем направляет свои рекомендации по спорным законодательным актам в Палату представителей для повторного по ним голосования (статья 10, пункт а). Обратим внимание на то, что Комиссия формируется из равного представительства палат молдавского парламента, где большинство, как мы видели, принадлежит представителям Центра, а значит, и состав Комиссии можно считать предопределенным заранее. Большинство в ней не будет принадлежать сторонникам Приднестровья и Гагаузии.

Вето Сената и Президента на органические и ординарные законы преодолевается Палатой представителей квалифицированным большинством не менее двух третей голосов от ее установленной численности. Ясно, что у Центра больше возможностей для принятия закона или его отклонения.

Что касается Конституционного суда, то молдаване предложили уменьшить его состав до 9 судей: 5 судей назначаются Нижней палатой, 1 – Народным собранием Гагаузии, 3 – парламентом Приднестровья (пункт 13.2.). Меморандум предлагал иметь в составе Суда  11 человек, из них от Нижней палаты – 6 судей, от Верховного Совета ПМР – 5 судей и одного от Гагаузии. И в том и другом случае состав Суда утверждался Сенатом.

Верховный суд, который является высшей апелляционной и /или/ кассационной инстанцией по гражданским, административным и уголовным делам, согласно Меморандуму (пункт 13.1.), формировался Сенатом, молдавский документ предлагает образовать его на основе федерального органического закона.

В отношении руководства будущего Правительства РМ предложение молдаван заключается в том, чтобы его председатель и состав правительства утверждались в должности Палатой представителей, тогда как в Меморандуме они должны были утверждаться Сенатом. Но при том раскладе, который предлагают авторы Декларации по составу федерального парламента и его обеих палат, для Приднестровья в этом случае кардинально ничего не меняется, тогда как Меморандум давал приднестровцам возможность обеспечить равные права с Центром при формировании федерального правительства.

Естественно, что нынешние правители Молдовы не могли обойти в своем проекте вопрос статуса русского языка, учитывая наличие проживающего в стране русского и русскоязычного населения (более 32% то всей численности населения Молдавии), а также свои обещания сделать его официальным языком РМ.

Надо сказать, что три положения статьи 15, посвященной языковым проблемам, совпадают с предложениями на этот счет российского Меморандума. Однако одна формулировка статьи 15 содержит «маленькое», но существенное различие. В Меморандуме записано, что делопроизводство во всех органах государственной власти и органах местного самоуправления осуществляется на молдавском и русском языках. В Декларации же делопроизводство осуществляется на молдавском и /или/ русском. Вот это «или» позволяет, по нашему мнению, сохранить сегодняшнее положение вещей, например, на территории бессарабской Молдавии, где делопроизводство ведется на молдавском языке, и все документы ЗАГСов, судебные и др. оформляются также на молдавском, за редким исключением и вопреки действующему в этой области законодательству.

А главное заключается в том, что статус русского языка так и остается неопределенным, несмотря на многочисленные обещания господина Воронина и иже с ним.

Если говорить о представленном молдавской стороной проекте Декларации в целом, то наличие в нем стольких отступлений от смысла и буквы последних документов посредников, от российского Меморандума, а также от уже достигнутых договоренностей и юридических формулировок, найденных в рамках в т.ч. и Совместной конституционной комиссии, приведет, на наш взгляд, к новой стагнации переговорного процесса.

Теперь остановимся на тех положениях Декларации, которые связаны с созданием системы гарантий в т.н. переходный период, что должно, как полагают посредники, обеспечить окончательное и бесповоротное решение приднестровской проблемы и образование объединенного федеративного молдавского государства.

В молдавском документе говорится, что для соблюдения и выполнения будущих договоренностей по приднестровскому урегулированию, которые будут достигнуты при участии Республики Молдова, Приднестровья, ОБСЕ, России и Украины, потребуется разработка и применение комплексной системы гарантий (статья 17). С этой целью Кишинев и Тирасполь должны обратиться к РФ, Украине, ОБСЕ и Европейскому Союзу с предложением о предоставлении политических, экономических и военных гарантий «обеспечения соблюдения условий объединения и территориальной целостности Федерации…». После их согласия еще до назначения референдума по вопросу принятия Конституции Республика Молдова (заметим, что только Молдова без участия Приднестровья – прим. автора) подписывает и ратифицирует с этими государствами и международными организациями Соглашение о предоставлении гарантий, которое вступает в силу одновременно с принятием новой Конституции.

Известно, что по Меморандуму военные гарантии предоставлялись Россией, а после вступления в силу соответствующего Соглашения по этому вопросу к нему могли присоединиться в качестве гарантов ЕС, ОБСЕ и Украина (статьи 18 и 19). Именно положения Меморандума о военных гарантиях, предоставляемых Россией, по крайней мере, на первом этапе действия Соглашения, и вызвали, как мы полагаем,  неудовольствие западников, прежде всего, США, которые фактически и явились инициаторами неподписания российского Меморандума и срыва переговорного процесса по приднестровскому урегулированию.

На сегодня пока еще нет ясности в отношении сроков возобновления переговоров в пятистороннем формате. Но уже сейчас можно сказать, что окончательное решение приднестровской проблемы вновь откладывается на неопределенное время. Все придется начинать сначала.

А там не за горами и парламентские выборы в Молдавии, которые на этот раз могут и не завершиться победой находящейся сегодня у власти политической элиты во главе с коммунистами.

В этом контексте примечательно то, что статья 1 Декларации начинается не со слов «Республика Молдова и Приднестровье…», как в Меморандуме,  а со слов «Руководство Республики Молдова и Приднестровья …». В 2005 году к власти в Кишиневе может придти новое руководство, которое, что вполне возможно, дезавуирует договоренности В.Воронина с Приднестровьем, если, конечно, они будут достигнуты. Впрочем, это может сделать и сам господин Воронин. Однажды он сие уже «блистательно» продемонстрировал.