ПРАВОВАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Региональные подходы к правовому регулированию статуса беженца

Понятие “беженец” четко определено нормами международного права. Основополагающими документами здесь служат Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев. Соответственно, беженцем признается лицо, которое находится вне пределов его/ее страны происхождения, испытывает вполне обоснованный страх преследования по причине расы, религии, национальности, принадлежности к конкретной социальной группе или политических воззрений, а также не в состоянии или не желает воспользоваться защитой этой страны или вернуться туда из-за страха преследования.

Ряд международных правовых документов, относящихся к беженцам, был принят государствами и межправительственными организациями в рамках географических регионов. Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. остаются основными международными документами, гарантирующими беженцам защиту, и содержащееся в них определение воспроизводится в разнообразных региональных соглашениях, направленных на улучшение положения лиц, признанных беженцами. Но в силу жесткости критериев лишь около 10 % лиц, ищущих убежища за пределами своей страны, квалифицируются в соответствии с Конвенцией 1951 г. как беженцы. Региональные подходы к определению правового статуса беженца дополняют Конвенцию 1951 г., отражая специфику проблемы в рамках конкретного географического района. Остановимся на трех из них, характеризующих разнообразие подходов к регулированию рассматриваемого вопроса.

Европа

В процессе развития Европейского сообщества проблеме беженцев традиционно уделялось существенное внимание. После принятия Конвенции 1951 г. здесь сформировался целый блок документов, развивающих и дополняющих ее положения. Перечислим лишь основные из них.

• Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского Сообщества

• Конвенция 1990 г. о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах

• Резолюция Совета Европейского союза от 20 июня 1995 г. о минимальных гарантиях процедур предоставления убежища

• Совместная позиция от 4 марта 1996 г., определенная Советом на основании статьи К.3 Договора о Европейском союзе по согласованному применению определения термина "беженец" в статье 1 Женевской Конвенции от 28 июля 1951 г. относительно статуса беженцев

• Европейская конвенция 1950 г. о правах человека

• Европейское соглашение 1959 г. об отмене виз для беженцев

• Европейское соглашение 1972 г. о социальном обеспечении и Дополнительное соглашение к нему

• Европейское соглашение 1967 г. о консульских функциях с Протоколом о защите беженцев

• Европейское соглашение 1980 г. о передаче ответственности за беженцев

• Рекомендация 773 (1976) о де-факто беженцах

• Рекомендация 817 (1977) о праве на убежище

• Декларация о территориальном убежище

• Рекомендация № R (1981) 16 Комитета министров государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища

• Рекомендация № R (1984) 1 Комитета министров государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами

• Рекомендация № R (1994) 5 Комитета министров о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты

Рассмотрим основные правовые гарантии, предусмотренные европейскими документами. Так, в соответствии с Соглашением 1959 г. об отмене виз для беженцев, лица этой категории, законно проживающие на территории одной из договаривающихся сторон, освобождаются на условиях взаимности от обязательства приобретать визы для въезда на территорию и выезда с территории другой стороны через любую границу при условии, что: а) они обладают действительными проездными документами, выданными в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. или Соглашения, касающегося выдачи проездных документов беженцам 1946 г. властями договаривающейся стороны, на территории которой они проживают; б) их пребывание не превышает трехмесячного срока (ч.1 ст.1). Беженцы, прибывшие на территорию какой-либо Договаривающейся Стороны в соответствии с Соглашением, в любое время вновь допускаются на территорию Договаривающейся Стороны, власти которой выдали проездные документы, просто по просьбе первой вышеуказанной стороны, за исключением случаев, когда данная сторона разрешила заинтересованным лицам поселиться на ее территории.

Согласно Европейскому соглашению 1980 г. о передаче ответственности за беженцев, ответственность за беженцев считается переданной по истечении двухлетнего периода фактического и непрерывного пребывания во втором государстве (государство, в котором находится беженец - обладатель проездного документа, выданного в государстве первичного убежища) с согласия его властей или ранее, если второе государство разрешило беженцу остаться на его территории, либо на постоянной основе, либо в течение периода, превышающего срок действия проездного документа (ч. 1 ст. 2). Этот двухлетний период отсчитывается со дня допуска беженца на территорию второго государства (ч.2 ст.2). Важным правовым последствием акта передачи ответственности является обязанность второго государства выдать новый проездной документ, при наличии которого становятся правомерными пребывание беженца в данном государстве и его передвижение за пределами государственной границы.

В соответствии с Европейским соглашением 1972 г. о социальном обеспечении и Дополнительным соглашением к нему государства-участники предоставляют на своей территории гражданам любого государства-участника, в том числе и беженцам, равный со своими гражданами режим в вопросах социального обеспечения без каких-либо условий взаимности.

В 1990 г. под эгидой Европейского Союза и на основе Конвенции о статусе беженцев 1951 г. страны Европы заключили два соглашения – Дублинскую конвенцию, определяющую государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского Сообщества, и Конвенцию о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах. Указанные соглашения преследовали следующие цели: определить, какое государство-участник отвечает за принятие решений по ходатайству об убежище, поданному тем или иным лицом на территории действия конвенции; при необходимости обеспечить обратный прием такого лица и обмен информацией; подтвердить ответственность государства за удаление заявителей, ходатайства которых отклонены с территории Европейского Союза либо из зоны действия Шенгенской конвенции. Ответственность определяется по формальным основаниям, среди которых - наличие членов семьи (строго определенных) с режимом беженцев, а также выдача тем или иным государством виз, видов на жительство или разрешения въехать на свою территорию. Заявлены также и другие цели - определить одно ответственное государство и тем самым уменьшить вероятность подачи одним лицом нескольких ходатайств, а также избежать “цепной высылки” лиц, ищущих убежища, предписав определенному в соответствии с предусмотренными процедурами государству принять решение по ходатайству.

Резолюция Совета Европейского союза от 20 июня 1995 г. о минимальных гарантиях процедур предоставления убежища была принята в развитие Дублинской конвенции. Главной целью данного документа является определение эквивалентных процедур принятия решений по заявлениям о предоставлении убежища во всех государствах-участниках, а также общих процедурных гарантий для лиц, подающих заявления о предоставлении убежища.

Согласно документу, процедуры рассмотрения заявлений о предоставлении убежища будут применяться в полном соответствии с Женевской Конвенцией 1951 г., Нью-йоркским протоколом 1967 г. о статусе беженцев и другими обязательствами, предусмотренными международным правом в отношении беженцев и прав человека. Для обеспечения эффективного применения принципа "отказа от высылки" никакие исключительные меры не будут выполняться до тех пор, пока не будет принято решение по заявлению о предоставлении убежища.

Нормы, касающиеся доступа к процедуре предоставления убежища, основные этапы процедуры предоставления убежища и компетенция органов, ответственных за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, должны быть закреплены в законодательстве каждого государства-участника. Все заявления о предоставлении убежища должны рассматриваться и решения по ним приниматься индивидуально, объективно и беспристрастно. На время принятия решения заявителю разрешается оставаться на территории государства, в котором было подано или рассматривается его заявление о предоставлении убежища. Лица, подающие заявления о предоставлении убежища, должны быть информированы о процедурах, которые следует выполнять и об их правах и обязанностях во время процедуры, на понятном им языке. Документом также предусмотрены гарантии возможности обжалования отказа по заявлению.

Существенное значение для урегулирования проблемы беженцев имел Хельсинкский процесс по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ - ОБСЕ). Его основой в этой части стали договоренности, определившие стандарты и уровень подхода к урегулированию прав и свобод человека в целях формирования единой системы ценностей в данной сфере. Государства-участники Хельсинкского процесса стремятся реализовать решения, зафиксированные в актах СБСЕ – ОБСЕ, как договорные обязательства. Ряд документов СБСЕ - ОБСЕ закрепляет обязательства государств в отношении беженцев. Так, согласно положению хельсинкского документа 1992 г. защита прав беженцев и перемещенных лиц является для государств СБСЕ одной из главных задач. Государства согласились в том, что они будут постепенно упрощать и гибко применять порядок въезда и выезда, облегчать порядок передвижения по территории, содействовать соединению семей.

В Европе существует целая сеть институтов, занимающихся вопросами беженцев. К ним относятся Европейский суд по правам человека, Европейская комиссия по правам человека ОБСЕ, Фонд Совета Европы для переселения национальных беженцев и по вопросам перенаселенности, целый ряд неправительственных организации, имеющих обширную практику. Одной из ведущих неправительственных организаций является Европейский совет по беженцам (ЕКРЕ) - общеевропейская организация, занимающаяся защитой и поддержкой беженцев и ищущих убежища в Европе. В рамках общего круга задач ЕКРЕ способствует интеграции беженцев и лиц, имеющих гуманитарный статус, в европейские сообщества.

Одним из направлений деятельности данной организации является выработка рекомендаций общего характера по различным вопросам, связанным с положением беженцев в Европе. Так, ЕКРЕ сформулировал Позицию в отношении приема лиц, ищущих убежища, Позицию по поиску убежища женщинами-беженцами и ряд других. В 1999 г. Совет предложил Ключевые выводы по интеграции беженцев в Европе.

В данном концептуальном документе ЕКРЕ, в который входит более 65 европейских неправительственных организаций, помогающих беженцам, аккумулировал идеи организаций-членов, касающиеся интеграции беженцев в европейские общества.

В документе отмечается, что интеграция беженцев в европейские общества может значительно варьироваться в зависимости от практических действий каждого государства и является отражением различий в подходах к социальному обеспечению и защите, а также в понимании оптимального социального устройства. ЕКРЕ отмечает значительные различия между европейскими странами в критериях гражданства и натурализации. Подчеркивается роль получения гражданства как меры интеграции беженцев в принимающую страну, важность для беженцев свободы передвижения и равного отношения к ним как к гражданам ЕС.

В свете формирования нетолерантного климата, развития ксенофобии и расизма в некоторых европейских государствах ЕКРЕ особенно подчеркивает необходимость изменения отношения общества к беженцам, обеспечения объективных сведений о беженцах, основанных на хорошо документированной и полной информации.

ЕКРЕ предлагает ряд рекомендаций в части формирования правовых, социально-культурных и институциональных основ интеграции по следующим позициям: доступ беженцев к рынку труда; дискриминация на рабочем месте; признание зарубежной квалификации; профессиональное обучение; образование; жилье; здравоохранение; воссоединение семей; база данных о беженцах; затраты на интеграцию беженцев. Их цель – внести вклад в процесс поиска руководящих принципов и стандартов для государств Европейского Союза, повысить уровень информированности общества относительно проблем беженцев, живущих в европейских странах.

Африка

Африка традиционно является регионом, порождающим наибольшее количество беженцев. Причины массовых миграционных потоков многообразны. В первую очередь, это чрезвычайно низкий уровень жизни в большинстве стран региона, политическая нестабильность, войны и племенные конфликты.

Острота проблемы беженцев на африканском континенте объясняет то внимание, которое уделялось ее решению Организацией африканского единства (ОАЕ). В 1967 г. в рамках этой организации был создан Комитет по проблеме беженцев, в1967 г. преобразованный в постоянно действующий институт ОАЕ - Бюро по устройству и образованию беженцев. Организация вела активную деятельность по присоединению к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев. К 1970 г. более 20 государств Африки - почти половина членов ОАЕ стали участниками Конвенции 1951 г.

В сентябре 1969 г. была принята Конвенция ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, дополнившая Конвенцию о статусе беженцев с учетом региональных особенностей. Конвенция ОАЕ в подходе к регулированию проблемы беженцев имеет ряд существенных отличий от Женевской Конвенции 1951 г.

Так, категория “беженец” трактуется более широко, применяясь к любому лицу, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в любой части страны или всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания, для того чтобы искать укрытие в другом месте за пределами своей страны происхождения или гражданской принадлежности (ст.1 п.2). При этом беженцем не может считаться лицо, виновное в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ОАЕ. Это означает, что правами и привилегиями беженцев в Африке не могут пользоваться лица, нарушающие совокупность антирасистских положений Устава ОАЕ, направленных против апартеида, геноцида и других видов насилия.

Статья 2 Конвенции расширенно трактует понятие убежища. В дополнение к общим международно-правовым принципам оно включает в себя ряд дополнительных гарантий, предоставляемых беженцам, в частности, право на трудоустройство и получение места жительства.

Целый ряд положений Конвенции направлен на регулирование связанных с беженцами проблем, характерных для данного региона мира. Документ предусматривает, что предоставление убежища беженцам является миролюбивым и гуманитарным актом и не должно рассматриваться ни одним государством-членом ОАЕ в качестве недружественного акта.

В случаях, когда какое-либо государство-член найдет затруднительным продолжать предоставление убежища беженцу, такое государство может обратиться к другим участникам Конвенции либо непосредственно, либо через Организацию африканского единства, и такие другие государства-члены в духе африканской солидарности и международного сотрудничества предпримут соответствующие меры, с тем чтобы облегчить бремя, возложенное на государство-член, предоставляющее убежище.

В случае, если беженец не получил права проживания ни в одной стране убежища, ему может быть разрешено временное проживание в любой стране, в которой он впервые объявил себя беженцем, впредь до решения вопроса о его переселении в соответствии с предыдущим пунктом.

Страны, предоставляющие убежище, могут расселять беженцев на разумном расстоянии от границы страны их происхождения по соображениям безопасности (ст.2).

В соответствии со ст.3 каждый беженец должен воздерживаться от всякой подрывной деятельности против любого государства-члена ОАЕ. Государства, подписавшие Конвенцию, обязуются запрещать беженцам, проживающим на их территории, наносить ущерб любому государству-члену ОАЕ посредством любых действий, могущих создать напряженность в отношениях между ними, и прежде всего посредством вооруженных действий, использования печати или радио.

Государства-члены Организации африканского единства обязуются применять положения Конвенции ко всем беженцам без всякой дискриминации по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к какой-либо социальной группе или политических убеждений (ст.4).

Таким образом, в Конвенции ОАЕ заложены достаточные правовые основы регулирования проблем, связанных с беженцами и предоставлением убежища в рамках африканского региона. Однако эффективность их применения напрямую зависит от усилий ее участников. В то же время некоторые стран континента не желали связывать себя дополнительными обязательствами, способными, по их мнению, усугубить и без того сложную экономическую и политическую ситуацию. Проблема беженцев рассматривалась как временная, не требующая правового регулирования со стороны государства. Сохранил остроту и вопрос о процедуре приема и установления режима беженцев.

Решению этих и других проблем, вызванных новыми волнами вынужденной миграции, была посвящена Панафриканская конференция 1979 г., проходившая в Аруше (Танзания). На ней рассматривались вопросы формирования национального законодательства африканских государств по вопросам беженцев с целью выработки предложений по реализации положений Конвенции ОАЕ и актов ООН. Участники конференции отметили значимость принципа “предоставление убежища - гуманный и миролюбивый акт”, а также заявили о необходимости упрощения процедур приема и предоставления статуса беженца.

Специфика регионального подхода к решению проблем беженцев состоит в стремлении максимально привлечь страны происхождения беженцев к решению их проблем в смысле разделения бремени. До недавнего времени страны происхождения рассматривались как преследователи беженцев (См.: Стейн Б.Н. Комплексный подход // Беженцы. - 1995. - № 2. - С.4). Сейчас ситуация изменилась. При этом страны африканского континента, в отличие от структур ООН, рассматривают добровольную репатриацию в качестве идеального решения проблемы, а также настаивают на оказании международным сообществом большей помощи непрочным инфраструктурам принимающих стран (Стейн Б.Н. Там же. - С. 5).

Латинская Америка

Этот регион имеет давнюю традицию и отработанные правовые практики работы с беженцами. Так, еще в 1889 г. здесь был заключен Договор по международному уголовному праву (Монтевидео), положивший начало региональной защите лиц, пользующихся правом на убежище. В соответствии со ст. 16 Договора политическим беженцам должно предоставляться нерушимое убежище, ст. 20 исключает выдачу лиц, обвиняемых в политических правонарушениях. Впоследствии принципы предоставления убежища были разработаны в Гаванской конвенции о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища от 20 февраля 1928 г., Конвенции Монтевидео о политическом убежище и беженцах от 4 августа 1939 г., Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г., Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г.

Каракасская конвенция о территориальном убежище подтвердила суверенное право государства предоставлять убежище, обязанность других государств уважать такое право, а также освобождение их от всяких обязательств по выдаче и высылке лиц, разыскиваемых за политические преступления, преследуемых по политическим причинам или за политические правонарушения. Что же касается дипломатического убежища, Каракасская конвенция о дипломатическом убежище 1954 г. содержит норму, в соответствии с которой государство имеет право предоставлять убежище, но не обязано делать это или сообщать причины отказа в нем. Кроме того, государство, предоставляющее убежище, вправе самостоятельно определять характер правонарушения или мотивы преследований.

Американская конвенция о правах человека 1969 г., принятая под эгидой Организации американских государств (ОАГ), устанавливает право на свободу передвижения и выбора места жительства, а также подтверждает право на убежище и невыдачу беженцев.

Принятие одного из самых всеобъемлющих актов, регулирующего проблемы беженцев в латиноамериканском регионе, было вызвано возникшим здесь в 80-х гг. двадцатого века кризисом. В 1984 г. представители правительств и эксперты из 10 стран Латинской Америки собрались в Картахене (Колумбия) и приняли документ, который в дальнейшем стал известен как Картахенская декларация.

Декларация рекомендовала включить в определение беженца, применяемое в данном регионе, в дополнение к положениям Конвенции ООН 1951 г., лиц, бежавших из своей страны, "поскольку их жизням, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовое нарушение прав человека или другие обстоятельства, серьезно нарушившие общественный порядок". Это определение аналогично приведенному в Конвенции OAЕ. Декларация не является юридически обязательной для государств Латинской Америки, однако они применяют данное определение в качестве практического инструмента, а некоторые включили его в свое национальное законодательство (Гудвин-Гилл Г. Статус беженца в международном праве. – М., 1997.- С.492-495)

В 1987 г. руководители Сальвадора, Гватемалы, Никарагуа, Коста-Рики и Мексики заявили о решимости следовать Картахенской декларации и подписали соглашение в Эскипуласе. Достижение политических целей, экономическое и социальное развитие увязано в нем с решением проблем перемещенных лиц. Продолжением процесса стала Международная конференция по проблеме центральноамериканских беженцев (СИРЕФКА), первое совещание которой состоялось в мае 1989 г. в г. Гватемала. На нем Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Мексика, Никарагуа и Сальвадор приняли Согласованный план действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриантов и перемещенных лиц сроком на три года с тем, чтобы с помощью УВКБ ООН и Программы развития ООН найти решение проблемы 2 миллионов беженцев и перемещенных лиц в регионе. План действий включает поиск устойчивых решений проблемы беженцев в рамках возможностей соответствующих стран, содействие позитивной роли беженцев в странах убежища путем поощрения их взаимодействия с местными общинами. Документ содержит три блока: Программу в интересах репатриированных лиц. Программы по оказанию помощи беженцам и Программы, нацеленные на улучшение положения перемещенных лиц внутри своей страны и за ее пределами. Проекты СИРЕФКА охватывают широкий круг задач - от развития общей инфраструктуры и возрождения страны до удовлетворения конкретных потребностей отдельных сообществ беженцев в странах происхождения и странах убежища (Редмонд Р. Гуманитарный аспект СИРЕФКА // Беженцы. - 1995.- №2.-С.16-17).

Таким образом, регулирование правового статуса беженца в рамках отдельных регионов, отражая их специфику, осуществляется при этом на основании норм международного права. В каждом из рассмотренных регионов действует система соглашений, принятых на основе общих международных договоров по данной проблематике и учитывающих региональные особенности. В них расширены критерии признания лица беженцем, что соответствует общей гуманитарной тенденции расширения прав и свобод. В этом смысле региональные соглашения могут служить ориентиром для доработки универсальных международных договоров с целью адаптации последних к изменяющимся условиям. Для государств-участников СНГ опыт других регионов мира в регулировании вопросов, связанных с беженцами и предоставлением убежища, представляет особый интерес в силу остроты проблемы и отсутствия эффективных правовых механизмов ее решения.