ФОРУМ

Материалы семинара Института стран СНГ “Пять лет Союзу Беларуси и России” 17 апреля 2002 г., продолжение.

Об оптимизации союзного строительства

Самохвалов Игорь Львович, член Центрального Совета Союзной общественной Палаты

При рассмотрении различных вариантов союзного строительства важно исходить из того, что “союзное евразийское пространство”, в частности. Российский историко-культурный регион (РИКР) (в состав РИКР, прежде всего, входят Белоруссия, Россия и Украина – прим авт.) может стать самостоятельным геополитическим центром силы и успешно выдержать глобальную конкуренцию, если он будет организовываться на принципах объединения вокруг России разнородных социально-этнических территориальных образовании под управлением из единого центра.

В данном контексте наиболее оптимальной формой долгосрочной интеграции, обеспечивающей максимальную устойчивость союзной государственности на длительную перспективу, в частности, позволяющей избежать печальной участи СССР, следует рассматривать поэтапное ассоциирование государств-участников Союзного государства (не только Беларуси, но и других потенциальных государств-участников СГ) с Российской Федерацией.

Таким образом, нынешние союзные органы власти должны будут функционировать только в переходный период, возможно достаточно длительный (до очередных выборов президента в РБ) для решения задач формирования единого пространства в экономической, военной, информационной и других сферах, унификации законодательств, адаптации практики государственного строительства стран-участников единения с Россией применительно к конституционным основам и федеративному устройству РФ.

Также целесообразно, чтобы органы конфедеративного управления обладали надгосударственным статусом, главным образом, по линии функционирования союзной представительно-законодательной власти (Парламент Союзного государства). В данном контексте наиболее приемлемой в Союзном государстве следует рассматривать парламентскую форму правления.

Чтобы избежать необоснованного увеличения численности состава и аппарата представительно-законодательной власти СГ, упростить процедуру принятия решений, Парламент Союзного государства целесообразно иметь однопалатным, а не двухпалатным, как это предусмотрено действующим Договором.

В настоящее время до формирования Парламента на выборной основе в его составе могли бы работать члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Совета Республики Национального Собрания РБ.

Таким образом, в достаточно короткие сроки могли бы быть созданы условия, как для эффективной деятельности полномочного союзного Парламента, так и трансформации Федерального Собрания РФ и Национального Собрания РБ в однопалатные парламентские структуры своих стран.

Парламент смог бы принимать законодательные решения в сфере совместной компетенции стран-участников Союзного государства, которые бы вступали в силу после соответствующего прохождения в однопалатных структурах законодательных властей двух стран.

В дальнейшем союзный Парламент на выборной основе мог бы стать “верхней палатой” СГ, Государственная Дума РФ трансформировалась бы в “нижнюю палату” СГ, а Национальное Собрание РБ смогло бы играть роль законодательной власти национально-ориентированного субъекта федерации (СГ.)

При этом реформирование властных органов в государствах-участниках интеграции с РФ целесообразно осуществлять уже в переходный период по пути перераспределения властных полномочий от президентов к законодательным структурам. Все это не только позволит усилить политический вес страны в процессе объединения, но и создаст

условия в будущем для повышения роли представительно-законодательной власти в субъектах федерации (СГ).

В современных условиях ныне существующий Высший Государственный Совет (ВГС) Союзного государства целесообразно возглавить Президенту РФ. Совет Министров СГ может возглавить освобожденный Председатель от одного из государств-участников СГ (РБ или РФ). Что касается Постоянного Комитета, то его целесообразно упразднить уже на этом этапе, а его функции передать аппарату Совета Министров.

На следующем этапе, в дальнейшем, по мере продвижения к “парламентской форме правления”, исполнительные структуры Союзного государства могли бы трансформироваться в структуры по делам интеграции и федеративного устройства единого федеративного государства.

В целях реализации данных направлений оптимизации союзного строительства целесообразно не вносить поправки в действующий Договор, а подготовить соответствующие положения в проект. Конституционного акта Союзного государства, который в настоящее время разрабатывается в РБ и РФ. Крайне важно, чтобы текст Конституционного акта был бы вынесен на референдумы в двух странах

Будущему союзному парламенту -эффективный механизм законотворчества

Л.В.Польников, Заместитель начальника Главного нормативно-правового управления Секретариата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России

Работа над проектом Конституционного Акта Союзного государства, активизировавшаяся а последние месяцы, придала новый импульс белорусско-российским интеграционным процессам.

Предстоящее принятие этого важнейшего документа, будучи само по себе событием исключительной важности, означает еще и приближение выборов в Парламент Союзного государства. А значит - и качественно новый этап в формировании единой правовой системы демократического государства.

В этой связи возникает необходимость по-новому взглянуть на отдельные положения Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года (далее - Договор) и попытаться их развить и усовершенствовать. В частности, хотелось бы коснуться структуры субъектов права законодательной инициативы, изложенной в статье 43 Договора.

Согласно Договору правом внесения законопроектов наделены Высший Государственный Совет, Совет Министров Союзного государства, Палата Союза Парламента Союзного государства, а также группа депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства численностью не менее 20 депутатов.

Действующий Регламент Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, выполняющего в настоящее время функции Парламента Союзного государства (пункт 4 статьи 70 Договора), формулирует право законодательной инициативы несколько иначе. Статья 47 гласит: "Право внесения законопроектов в Парламентское Собрание принадлежит Высшему Государственному Совету и "Совету Министров, а также группе депутатов Парламентского Собрания численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламентского Собрания". Учитывая, что общее число депутатов Парламентского Собрания равняется 72, речь идет о группе не менее чем из 15 человек. А поскольку численный состав ныне действующих комиссий Парламентского Собрания колеблется от 6 до 13 человек, то ни одна из них не имеет возможности самостоятельно реализовать это право.

Следовательно, практика повседневной деятельности Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, структура и численный состав его комиссий позволяют предположить, что закрепленные в Договоре положения о субъектах права законодательной инициативы в случае их повторения в Конституционном Акте Союзного государства могут ограничить возможности депутатов будущей Палаты Представителей Парламента Союзного государства осуществлять свое право на законотворческую деятельность.

Не исключено, что в случае следования нормам Договора для внесения проекта закона депутатами Палаты Представителей необходимо будет объединять усилия членов как минимум двух, а то и трех ее комиссий. Но не будем забывать при этом, что предметы ведения комиссий различаются, а значит, даже теоретически сложно найти точки соприкосновения их законотворческих интересов. В итоге возникает вероятность того, что в случае отсутствия законодательной активности со стороны, например, Совета Министров Союзного государства процесс законотворчества может оказаться заблокированным.

Обратимся для сравнения к законодательной практике Республики Беларусь и Российской Федерации.

Статья 99 Конституции Республики Беларусь наделяет правом законодательной инициативы Президента, депутатов Палаты представителей,. Совет Республики, Правительство, а также граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек.

Согласно части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному, Верховному и Высшему Арбитражному Судам.

Таким образом, как в Беларуси, так и в России правом законодательной инициативы обладает каждый депутат "нижней" палаты национального парламента.

Однако, как представляется, было бы неверно напрямую заимствовать данную норму применительно к депутатам Палаты Представителей Парламента Союзного государства. Ведь тем самым был бы нарушен один из основных принципов его деятельности, а именно - равное представительство интересов обеих (белорусской и российской) сторон союзного Договора.

Целесообразнее было бы, как мне представляется, наделить правом законодательной инициативы не какое-то конкретное число депутатов Палаты Представителей, а парламентские комиссии. В таком случае не только был бы сохранен принцип учета интересов обеих сторон, но и сам процесс законотворчества развивался в рамках компетенции каждой из комиссий палаты.

Подтверждением правильности такой логики является то обстоятельство, что подобная норма прописана в разделе Регламента Парламентского Собрания, посвященном процедуре принятия бюджета Союзного государства. Часть 1 статьи 35 Регламента наделяет комиссии Парламентского Собрания правом внесения замечаний и предложений по изменению и дополнению статей бюджета Союзного государства, касающихся их профиля.

Суммируя сказанное выше, представляется целесообразным при разработке проекта Конституционного Акта уточнить норму Договора, определяющую субъекты права законодательной инициативы. В разделе Конституционного Акта, посвященном государственным органам Союзного государства, предлагается наделить правом внесения законопроектов комиссии Палаты Представителей Парламента Союзного государства.