Еврорегионы с участием государств-членов СНГ: состояние и перспективы развития

Татьяна Титова

Окончание материала

Еврорегион «Буг» был создан в сентябре 1995 года. В него вошли приграничные области Украины и Польши (Волынская область и Люблинское воеводство). 15 мая 1997 года в Бресте прошло трехстороннее заседание совета трансграничного объединения «Буг», на котором были рассмотрены дополнения к соглашению о создании трансграничного объединения еврорегион «Буг» и изменения в его устав в связи с вхождением в него Брестской области и Бялоподлясского воеводства, а  в начале июня того же года Брестская область была официально принята в состав еврорегиона. Позднее к нему присоединилась Львовская область Украины.

Через еврорегион пролегают кратчайшие пути из СНГ и Украины в страны Западной Европы, а также между странами Балтийского и Черноморского регионов. Основными направлениями деятельности еврорегиона являются: развитие экспортных и импортных производств на основе специализации производства и кооперирования с соседними территориями; создание на его территории международных хозяйственных объектов; налаживание сотрудничества в отраслях промышленности, сельского хозяйства, рекреации и туризма; создание транзитных транспортных коридоров; рациональное и комплексное использование природно-ресурсного потенциала.

В соответствии с основными направлениями образованы семь рабочих групп: территориального планирования, инфраструктуры, коммунальной сферы, транспорта и связи; охраны и улучшения состояния окружающей среды; расширения информации и создания баз данных; сотрудничества между организациями и различными отраслями хозяйства; образования, культуры, спорта и туризма; контактов органов местного самоуправления с населением; безопасности, взаимодействия правоохранительных органов и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Соглашение о создании еврорегиона «Неман» было подписано 6 июня 1997 года в Сувалках (Республика Польша). В его состав входят: с белорусской стороны - Гродненская область, с литовской -- Марьямпольский и Алитусский районы, с польской - Подляское воеводство (с 1998 г.), с российской -- Черняховский, Кроснознаменский, Озерский, Гусевский и Нестеровский районы Калининградской области. Основные направления деятельности: реализация совместных экологических проектов; сотрудничество в сферах образования, культуры, туризма; развитие приграничной инфраструктуры.

Еврорегион «Озерный край» создан 29 января 1999 года в результате преобразования Совета по трансграничному сотрудничеству приграничных районов. В его состав вошли: с белорусской стороны - Браславский, Миорский, Верхнедвинский, Глубокский и Поставский районы Витебской области, с латвийской - города Даугавпилс и Резекне, с литовской - Игналинский, Висагинасский и Зарасайский районы. По основным направлениям работы созданы рабочие группы по культуре, просвещению и спорту; охране природы и туризму; приграничным проблемам; планированию развития региона; бизнесу и инфраструктуре.

Соглашение о создании еврорегиона «Беловежская пуща» подписано 25 мая 2002 года в Гайновке (Республика Польша). С белорусской стороны членами еврорегиона являются Свислочский, Пружанский и Каменецкий районы, с польской - Гайновский повет. Основные цели деятельности еврорегиона: сохранение уникального природного комплекса Беловежской пущи; содействие развитию международного туризма; создание новых хозяйственных возможностей для населения приграничных районов.

29 – 30 апреля 2003 года в Гомеле состоялась конференция по созданию еврорегиона «Днепр». Еврорегион объединил три области, расположенные на стыке белорусской, украинской и российской границ: Гомельскую, Черниговскую и Брянскую. В июне этого года в Чернигове прошли переговоры представителей администраций областей-участниц еврорегиона с генеральным секретарем Европейской ассоциации приграничных регионов (АЕПР) Йенсом Габбе по вопросам углубления сотрудничества еврорегиона «Днепр» с АЕПР. Учитывая стремление участников данного еврорегиона к интеграции в европейские объединения межрегиональных образований, генеральный секретарь АЕПР отметил, что для еврорегиона «Днепр» существует реальная возможность участия в программах, которые реализуют Европейский союз и АЕПР относительно новых соседей ЕС в области развития депрессивных территориальных общин, институционального развития, трансграничного сотрудничества и местных демократий. В ходе переговоров особое внимание было уделено решению проблем подключения областей-участниц еврорегиона к программам АЕПР, изучению опыта трансграничного сотрудничества других еврорегионов, участию представителей еврорегиона "Днепр" в ежегодных мероприятиях, организуемых АЕПР.

Украина, благодаря выгодному геополитическому положению, имеет большие потенциальные возможности для развития трансграничного сотрудничества, поскольку 19 из 25 регионов являются приграничными, а внешняя граница является самой протяженной среди европейских стран. В 1993 году был создан первый еврорегион с участием Украины - «Карпаты», в который вошли 5 областей Венгрии, 3 соседние воеводства Польши, 6 районов Словакии и Закарпатская, Львовская, Ивано-Франковская и Черновицкая обл. Украины. Одной из задач, поставленных президентом Украины в этой связи, явилось превращение Львова в своеобразные «ворота» и одновременно «витрину» страны на ее западной границе. Для ее реализации была разработана соответствующая государственная программа, которая предусматривает подготовку материальной базы и инфраструктуры города, западного участка границы, а также формирование определенного имиджа самого региона и города как места встреч на различных уровнях в рамках ЦВЕ.

На региональном уровне сотрудничество осуществляется, прежде всего, между воеводствами Польши и Львовской и Волынской областями в рамках еврорегионов «Буг» и «Карпаты». Подписано несколько договоров между административными единицами обеих стран. Более эффективным является сотрудничество между городами: Люблин, Замостье, Ряшев, Перемышль со стороны Польши, Львов и Луцк со стороны Украины являются крупными приграничными транспортными узлами. Через эти города, оптовые и накопительные склады идет главный грузопоток из ЕС и государств ЦВЕ.

Достижением последнего десятилетия в регионе стало бурное развитие общественных неправительственных организаций по обе стороны границы. Интересной формой сотрудничества может стать и работа украино-польского университета, созданного в Люблине. Сотрудничают между собой и другие высшие школы. Подписан договор о сотрудничестве между Львовским и Краковским университетами.

В ноябре 2003 года в Харькове было подписано соглашение Соглашение о создании еврорегиона «Слобожанщина», в который вошли две приграничные области -  Харьковская от Украины и Белгородская от Российской Федерации. Целью создания еврорегиона было провозглашено решение следующих задач: координирование действий членов еврорегиона в областях экономики, науки, экологии, культуры и образования, разработка проектов трансграничного сотрудничества, которые представляют взаимный интерес; создание нового транспортного коридора для решения проблем перегрузки трансграничной магистрали Харьков – Белгород; согласование экологической политики относительно основного водного ресурса региона - Северского Донца; согласование вопросов в сфере трудовой миграции между Украиной и Россией.

В 14 августа 1998 году с участием Одесской области и трех уездов от Румынии и Молдовы был создан еврорегион «Нижний Дунай». Среди мероприятий, которые уже состоялись под его эгидой, можно упомянуть открытие новых транспортных линий между административно-территориальными объединениями стран региона, общие региональные программы по эффективному освоению природных и человеческих ресурсов членов еврорегиона, соглашение о создании Ассоциации университетов еврорегиона, охрану окружающей среды и заповедников дельты Дуная, экологическую защиту озер и водоемов, расположенных в низовьях Дуная, совместный мониторинг качества дунайской воды.

Среди бесспорных достижений участников еврорегиона следует отметить эффективное взаимодействие между агентствами регионального развития Молдовы, Румынии и Украины, которые постоянно обмениваются сведениями и продвигают межрегиональные интересы на национальном и международном уровнях.

22 сентября 2000 года представители приграничных районов Украины, Молдовы и Румынии подписали соглашение о создании еврорегиона «Верхний Прут», в который вошли Единецкий и Бэлцкий уезды Молдовы, Ботошанский и Сучавский уезды Румынии, Черновицкая область Украины. Основными направлениями сотрудничества в этом еврорегионе названы: развитие трансграничных хозяйственных связей; совместное развитие и внедрение передовых промышленных технологий; предупреждение загрязнения бассейнов рек Прут, Серета, Истра и акватории Черного моря; охрана здоровья населения; развитие туризма.

Изучение социально-экономического потенциала еврорегионов определило для приграничных уездов Республики Молдова целесообразность сотрудничества по следующим основным направлениям:

1) создание совместной информационной системы данных об экономическом потенциале и целесообразности деловых отношений в рамках еврорегионов;

2) сотрудничество в области улучшения экономической инфраструктуры: создание консультативных центров, промышленных парков, деловых инкубаторов и др.;

3) развитие инфраструктуры, обеспечивающей упрощение перехода границ, доступ к основным международным транспортным магистралям, морским и речным навигационным путям;

4) разработка совместной стратегии развития туризма и наиболее полное освоение туристического потенциала еврорегионов;

5) развитие сотруднических отношений между высшими учебными заведениями региона, активизация обмена студентами и преподавательскими кадрами;

6) установление постоянных приграничных связей между фирмами, технологическими центрами и исследовательскими учреждениями;

7) изучение возможностей создания совместных центров обучения, переквалификации и трудоустройства, организация обмена информацией между соответствующими службами еврорегиона;

8) организация фестивалей, выставок, торговых ярмарок и спортивных мероприятий;

9) координация программ охраны окружающей среды, сотрудничество в области совместного мониторинга источников загрязнения регионов.

Оценки экспертов, анализирующих эффективность деятельности еврорегионов с участием стран СНГ, во многих аспектах совпадают. Так, белорусские аналитики отмечают следующие проблемы создания и функционирования существующих еврорегионов: бюрократизированность структур еврорегионов, слабая финансовая база, малая инициативность. Одной из причин такого положения дел является жесткая система вертикального централизованного управления. Практика показала, что без осознания центральными органами власти необходимости передачи некоторых полномочий на локальный уровень, усиление финансовой самостоятельности местной власти, а также унификации законодательства Беларуси со странами-партнерами сложно будет говорить об эффективности этой новой для республики модели регионального сотрудничества. Будущее еврорегионов с ее участием будет во многом зависеть от позиции органов государственной власти в вопросах, связанных с перераспределением полномочий центрального, регионального и местного уровней и выработкой и проведением научно-обоснованной региональной политики. В последние годы в Беларуси формируются нормативно-правовые и организационные основы для регулирования развития отдельных подсистем регионов (в частности, в области охраны окружающей среды, занятости населения, архитектурной и градостроительной деятельности и др.). Эта проблематика представлена в ряде документов, входящих в систему государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь и принятых в последние годы. В частности, она нашла отражение в Основных направлениях социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2010 г. Специальный раздел по региональной политике также представлен в Концепции программы социально-экономического развития на 2001-2005 гг. При этом специалисты отмечают немногочисленность и самый общий характер указанных документов (И.В. Суздалева Еврорегионы в системе региональной политики Республики Беларусь http://www.centis.bsu.by/rus/y2003/s.htm).

По мнению В.Улаховича, главной проблемой развития практики приграничных региональных проектов в Беларуси является соблюдение принципа субсидиарности, т.е. усиления регионального и локального уровня управления через перенос компетенции на возможно более низкий административный уровень. Данный принцип предполагает высокое развитие территориального самоуправления, что для республики достаточно серьезная проблема, как в силу исторической традиции, так и в силу того, что действующий в настоящее время закон о местном самоуправлении от 1991 года не дает местным органам власти достаточных полномочий, практически без изменений сохраняя их декоративную роль советского времени. И дело здесь не только в сложностях финансирования проектов еврорегионов за счет источников местных бюджетов, но и в постоянной оглядке наверх, в необходимости согласования с «центром» каждого шага. Кроме этого, сдерживает развитие еврорегионов, их экономической основы, слабая реформированность экономики Беларуси, особенно в вопросах собственности, ее слабая инвестиционная привлекательность. Режима наибольшего экономического благоприятствования пока, к сожалению, нет как для белорусских субъектов хозяйствования, так и для их партнеров по ту сторону границы. (В.Улахович Еврорегионы: белорусские перспективы http://www.nmn.by/articles/280403/eureg.html).

Украинские эксперты полагают, что сегодня можно говорить лишь о попытках приблизиться к пониманию такого феномена, как еврорегионы, поскольку законодательная база Украины позволяет пока что лишь имитировать на своей территории европейские модели. Для Украины отрицательное влияние на развитие приграничных отношений имеет инерция местных органов власти, отсутствие у них реальных полномочий для осуществления совместных региональных инвестиционных проектов, а также финансирования со стороны государства и собственных средств на эти цели. Сдерживающим фактором являются также расхождения в таможенном и налоговом законодательстве стран-участниц, отсутствие финансовых органов, специализирующихся на ведении расчетов между партнерами в национальных валютах, выдаче кредитов и займов для осуществления приграничных проектов.

Мешает развитию сотрудничества в рамках еврорегионов и различный уровень свобод региональных властей. Если в Польше он довольно широкий, то в Украине и  Румынии – недостаточный. Главные вопросы деятельности еврорегионов решаются в Киеве, Братиславе или Бухаресте. Иногда доходит до явного противостояния. Однако все чаще законодательство стран ЦВЕ учитывает региональные интересы и переходит к принципам самоуправления, что увеличивает возможности приграничного регионального сотрудничества.

В июле 2000 года в Одессе проходила международная конференция, посвященная проблемам и перспективам развития трансграничного сотрудничества в рамках созданных еврорегионов, организованная Киевским центром Института Восток-Запад. В центре внимания участников конференции, обсуждавших украинский опыт создания и функционирования еврорегионов, был правовой аспект проблемы. Согласно дополнительным протоколам, принятым к Европейской рамочной конвенции по трансграничному сотрудничеству, местные органы власти имеют право подписывать международные соглашения строго в рамках трансграничного сотрудничества. В данном документе также сказано, что сотрудничество осуществляется в пределах национального законодательства. Последнее и является сдерживающим фактором в развитии и функционировании еврорегионов в Украине, препятствует принятию региональных проектов в интересах приграничных территорий и проживающих здесь граждан, поскольку эти вопросы относятся к компетенции центральных властей.

Участники конференции подчеркивали необходимость перераспределения объема полномочий между центральными и региональными властями и передачу последним прав решать вопросы приграничного сотрудничества самостоятельно. Вместе с тем представители Совета Европы высказали опасения, что Украина, которая еще не прошла процесс стабилизации, не может пока равняться на высокоразвитые страны Европы. Предоставление дополнительных полномочий регионам может привести к ослаблению государства, и здесь нужен баланс интересов. В ходе административной реформы в Украине эти вопросы должны быть решены. Чтобы еврорегионы развивались, центральная власть должна целенаправленно, в рамках конкретного еврорегиона предоставлять определенные права и обязанности местным органам самоуправления на осуществление узкого объема международных полномочий.

В то же время отмечалось, что существующее правовое поле все же позволяет сотрудничать в рамках еврорегионов. Так, по мнению представителя СЕ Г. Диниса, нужно в рамках международного частного права заключать контракты между юридическими лицами. Он сообщил, что созданный Советом Европы комитет советников по вопросам трансграничного сотрудничества Центральной и Восточной Европы разработал для этих целей девять моделей соглашений, которые рекомендует еврорегионам в качестве готового материала. Схожей точки зрения придерживается и директор института Европейского права Одесской государственной юридической академии А. Вишняков. По его мнению, уже сегодня в рамках гражданского и торгового права можно сотрудничать в сфере транспорта, создания совместных предприятий, в области профессиональной подготовки, заниматься поставками газа, электроэнергии и т. д. Необходимость использования опыта Европейского союза в области региональной политики подчеркнула научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений НАН Украины (г. Ужгород) Е. Киш. По ее мнению, для этого необходимо реализовать ряд принципов, главный из которых - субсидиарность. Но чтобы добиться желаемого результата, Украине прежде необходимо осуществить административно-территориальную реформу и привести регионы в соответствие с их географическими, экономическими, этническими, культурными и историческими рубежами (Н. Перстнева Трансграничное сотрудничество, или украинский опыт еврорегионов http://www.zerkalo-nedeli.com/ie/archiv/301/).

В мае 2002 года Кабинет Министров Украины пописал постановление о создании Межведомственная комиссия по вопросам развития трансграничного сотрудничества и еврорегионов. Этим же постановлением правительство утвердило Программу развития еврорегионов. В документе указывается, что Программа развития еврорегионов разработана с целью создания «надлежащих условий для активизации участия регионов Украины в трансграничном сотрудничестве».

Программой, в частности, предусмотрены: разработка и реализация региональных и местных программ развития еврорегионов; координация выполнения государственных отраслевых, региональных и целевых программ, возможного в рамках еврорегионов с целью эффективного использования ресурсов государственного и местных бюджетов; совершенствование законодательства Украины в сфере трансграничного сотрудничества и развития еврорегионов; создание системы мониторинга, контроля, информационного обеспечения развития еврорегионов; создание условий для развития транспортной, таможенной, пограничной инфраструктуры. Финансирование отдельных региональных проектов и программ сотрудничества в рамках еврорегионов будет осуществляться за счет средств местных бюджетов и других источников, не запрещенных законодательством.

Проблемы, с которыми сталкиваются участники трансграничного сотрудничества, во многом обусловлены также несоответствием законодательств стран-участниц. Различия в законодательстве трех стран были отмечены в качестве значительного препятствия на пути приграничного сотрудничества в рамках еврорегионов «Нижний Дунай» и «Верхний Прут». Специалисты отмечают необходимость изучения вопроса о гармонизации законодательства с целью его дальнейшего рассмотрения центральными органами власти Республики Молдова, Румынии, Украины. В частности, необходимо, по их мнению, рассмотреть и предложить варианты для устранения нетарифных барьеров в торговле товарами между членами еврорегионов.

Несмотря на то, что никогда не существовало единой и неизменной концепции того, как еврорегион должен возникать, какие стадии своего развития должен проходить и как должен (или может) прекратить своё существование, по мнению О. Реут возможно выделить определённые, характерные условия сотрудничества. Прежде всего, это наличие участка общей государственной границы и добровольное стремление сторон к углублению средне- и долгосрочной трансграничной кооперации через гармонизацию субрегиональных планов социально-экономического развития территорий. В качестве одного из дополнительных условий может быть указано наличие согласованного списка готовых к совместному выполнению проектов, реализация которых будет иметь выраженный трансграничный эффект, который является приоритетным для участников еврорегиона.

Формы прикладного сотрудничества, считает эксперт, зависят от целого комплекса факторов «благоприятствования», где в качестве основного можно указать степень и характер развития правового поля в сфере регламентации внешних связей регионов. Только при отнесении к компетенции территорий предметов ведения и полномочий, связанных с возможностью самостоятельного участия в еврорегиональном сотрудничестве, можно говорить о деятельности регионов в пределах конституционного пространства (О. Реут Почему модель еврорегионов неконструктивна?).