Экспертное сообщество России о миграционной политике

В.Михайлов

В конце 2003 — начале 2004 гг. рабочая группа по подготовке предложений по проекту концепции миграционного кодекса при ФМС РФ, Центр стратегических разработок (Г.Грефа), Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа и Международная организация по миграции провели ряд мероприятий, итоги которых показали необходимость определения наиболее значимых проблем миграционной политики России. В связи с этим Центром стратегических исследований Приволжского федерального округа совместно с Федеральной миграционной службой Российской Федерации было принято решение о проведении экспертного опроса "Ключевые проблемы в области миграционной политики Российской Федерации".

Организаторы опроса полагают, что полученные результаты помогут провести анализ и подготовить предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства в области миграции и миграционной политике в целом.

По итогам экспертного опроса, 17 ноября с.г. в г. Москве, состоялся  «Круглый стол»  «Экспертное сообщество России о миграционной политике: качество и уровень дискуссии».Подготовили его и провели Московская исследовательская программа по миграции Бюро Международной Организации по миграции (МИПМ МОМ) в России совместно с Центром стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ ПФО).

На круглом столе были представлены результаты недавнего экспертного опроса  «Ключевые проблемы в области миграционной политики Российской Федерации». С докладами по материалам  опроса и их анализом  на круглом столе   выступили: Тюркин Михаил Леонидович, заместитель директора ФМС РФ - «Об организации проведения опроса о ключевых проблемах миграции», Выхованец Ольга Дмитриевна,эксперт ЦСИ ПФО -     «Миграционная политика: ключевые проблемы и пути их решения»  (анализ ответов  экспертов), Градировский Сергей Николаевич,директор ЦСИ ПФО - «Зависимый характер миграционной политики».

Докладчики проинформировали присутствующих, как велось исследование, и ознакомили с предварительными выводами.

В экспертную группу вошли представители властных структур (власть), представители неправительственных организаций (НПО) и представители академических кругов и экспертного сообщества (наука).

Ни один из экспертов не высказался против (им-)миграции как таковой. Никто не сказал, что целью миграционной политики является снижение уровня мобильности или недопущения в страну новых/потенциальных граждан (мол, «нам хватает и своих» или «мы с демографическим кризисом справимся и своими силами»).

Оказался подорван распространенный миф о том, что большинство представителей российской власти в своих рассуждениях о миграции склоняются исключительно к репрессивному механизму контроля и сдерживания, а под миграционной политикой понимают различного рода механизмы борьбы с нелегальной миграцией.

Зато подтвердился известный вывод о том, что вопросы права наших людей, кем бы они ни были, интересуют в последнюю очередь. Примечательно, что большинство представителей общественных организаций, борющихся за права переселенцев, правовые аргументы не задействовали.

Чего явно недоставало. Никто не отнесся к вопросам (им-)миграции как к тому, что может способствовать или напротив мешать формированию новой политической нации («россиян»); таким образом, проблема натурализации оказалась не затронутой вовсе (и это не полностью можно было бы отнести к факту различения иммиграционной, интеграционной и натурализационной политик). 

Одними из наиболее интересных и полными хотя , на наш взгляд, и не бесспорными являются ответы Житина Д.В., заместителя начальника Управления по делам миграции ГУВД г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области:

Сделать выбор "Очень важных" и "важных" проблем из представленного перечня очень сложно, т.к. многие из указанных позиций тесно связаны между собой и решение/не решение одной непосредственно влияет на другую, либо снимая ее как проблему, либо усугубляя ее. Так, проблема "правовой незащищенности трудовых мигрантов" (позиция № 12) перестает быть проблемой, если иммиграционный контроль становится эффективным (позиция № 21) и решается задача легализации трудовых мигрантов (в рамках решения позиции № 10). Аналогично, создание "центрального банка для учета иностранных граждан, находящихся на территории РФ" (позиция № 15) решает проблему "недостоверности… статистического учета иностранных граждан" (позиция № 16) и снижает "угрозу нелегального транзита мигрантов через территорию страны" (позиция № 22).

К категории "Важных" и "Очень важных" проблем миграционной политики Российской Федерации следовало бы отнести большую часть проблем из указанного перечня (который, по моему мнению, является подробным и исчерпывающим), но исходя из условий опроса (не более 3-х позиций по каждой из указанных двух категорий) многие действительно важные проблемы пришлось отнести к категории "Менее важных" (позиции №№: 5, 9, 15, 17, 20, 23 и др.).

Тем не менее, попробую обосновать выбор "Очень важных" и "Важных" проблем.

1. Отсутствиестратегии развития миграционной политики России (позиция № 1). Наиболее важная проблема на современном этапе. Пока на государственном уровне внятно, четко и искренне не будет заявлено сколько и каких иммигрантов может и хочет принять Россия в ближайшие 10-15 лет, до тех пор будет невозможно решить ни одну из проблем представленного списка. Ни одно государство мира не может указывать иммигрантам, где им жить и чем заниматься — попытки административного регулирования данных вопросов не эффективны даже при тоталитарных режимах, — но любое государство имеет законное право регулировать иммиграцию на въезде в страну. Выбирать временных ("гастарбайтеров") и постоянных жителей России из числа иностранных граждан необходимо с учетом различий их этнической, гражданской, социальной принадлежности, профессиональных, образовательных и возрастных и иных характеристик. Нам не нужен "новый Вавилон" и основной целью миграционной политики России должно стать такое использование миграционных процессов (имеющих в своей основе объективный, не зависящий от воли "начальства", характер), которое способствовало бы устойчивому социально-экономическому развитию России на длительную перспективу.   

2. Неадекватность проводимой политики (правовой базы и правоприменительной практики) существующим в России демографическим и экономическим реалиям (позиция № 2). Те действия властей, та правоприменительная практика, которые проводятся сегодня под "вывеской" "государственная миграционная политика" в корне противоречат национальным интересам России и диаметрально противоположны задачам демографического и социально-экономического развития страны. Период, когда большинство проблем в сфере миграции были пущены на самотек (1992-2000 гг.) (по принципу: "не до миграции, с экономикой и властными полномочиями бы разобраться!") имел меньше негативных последствий для страны в целом, чем, когда в данной сфере решили "навести порядок". Несколько иллюстраций по данной теме:

Первое. После всплеска иммиграции в Россию русского и "русскоязычного" населения из государств СНГ в начале — середине 90-х гг., с 1997 г. пошел медленный спад переселенческой волны. Вполне объективное объяснение, что большинство наших соотечественников (кто мог и хотел выехать из бывших союзных республик), либо уже прибыло в Россию, либо смогло адаптироваться к новым условиям на своей "новой родине", имело своеобразный административный вывод (правда, нигде официально не отраженный) — статус "вынужденного переселенца" прибывающим в России соотечественникам больше не предоставлять, независимо от причин их выезда. Так, если в течение 1998-2001 гг. количество российских граждан, признаваемых в качестве вынужденных переселенцев, сокращалось ежегодно, в среднем, на 25-30 % (в той же пропорции как сокращалась иммиграция в Россию из государств СНГ, в целом), то в 2002-2004 гг. количество граждан, получивших данный правовой статус, сократилось в приказном порядке более чем в 50 раз, практически до 0. В отсутствие федерального закона "О репатриации соотечественников" отказ от применения пока еще действующего (правда, в основном лишь "на бумаге") закона "О вынужденного переселенца" резко ограничил возможность обустройства россиян прибывающих из государств «ближнего зарубежья» и снизил миграционную привлекательность России для наших соотечественников.

Второе. Принцип "бей своих, чтобы чужие боялись" применяется не только по отношению к лицам, ходатайствующим о предоставлении статуса вынужденного переселенца. (Последних среди общего количества иммигрантов в Россию — абсолютное меньшинство даже среди соотечественников из "ближнего зарубежья", переселяющихся в Россию.) Более масштабно данный принцип, иллюстрирующий понимание государственной миграционной политики на местах и в ведомствах, проявился в реализации на практике положений двух важнейших законодательных актов в данной сфере — федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В целом, оба закона вполне качественно сделаны и соответствуют международным стандартам в данной сфере, если бы не одно "но". В наших условиях действия данных законов распространяется не только для иностранных граждан из какой-нибудь экзотической африканской или азиатской страны, желающих поселиться (на время или — что значительно реже — постоянно) в России, но и на миллионы наших соотечественников, уже проживающих в Российской Федерации.

Неопределенность правового статуса данной категории граждан (отсутствие действующей регистрации по месту жительства на территории РФ) не позволяет им легализоваться на своей исторической родине. Наиболее распространенное предложение для таких иммигрантов (большинство из которых относится к русским и "русскоязычным" и проживает в России без регистрации по 5-10 лет) в паспортно-визовой службе, куда они обращаются по вопросу получения вида на жительства и принятия российского гражданства, звучит так: "Поезжайте в свой Узбекистан (Казахстан, Украину и пр.), получайте национальный паспорт, собирайте все необходимые справки, а уже потом в порядке очереди подавайте документы на получение вида на жительство в России".

Для людей, безвозвратно покинувших свое место жительства на территории бывших союзных республик много лет назад, невыполнимость указанных условий очевидна. В то же время, принятие федерального закона "Об иммиграционной амнистии", который мог бы решить проблему данной категории граждан, насколько мне известно, даже не стоит в повестке работы Государственной Думы Российской Федерации.

Третье. Борьба с нелегальной трудовой миграцией. Не секрет, что сегодня на большинстве строительных объектов в крупных городах России используется дешевая иностранная рабочая сила. При этом, большинство "гастарбайтеров" работает нелегально по причине того, что их работодателю экономически не выгодно заниматься официальным оформлением своих временных рабочих. Если в ходе проверки органами внутренних дел вскрывается факт незаконного использования иностранных работников, то и сами иностранцы, и их работодатель могут быть оштрафованы, а в некоторых случаях нелегальные рабочие-иммигранты по решению суда могут быть еще и депортированы на родину за свой счет или за счет работодателя. Это — в теории.

А теперь — практика. Приезжает милиция на стройку. Двадцать таджиков чего-то ковыряются в растворе и с кирпичами. Разрешения на работу нет. Кто работодатель — не знают. Где живут — не помнят. Как зовут — "моя по-русски не понимай". Паспортов, или каких-либо иных документов удостоверяющих личность, — нет. Об оформленных трудовых отношениях (в отсутствие работодателя как такового) вообще говорить не приходится. Доставили в отделение милиции. Откатали пальчики — чисто, по базе не проходят. Куда их девать? Даже если удастся установить хозяина стройки (что в принципе возможно) — он ничего не знает и кивает на подрядчика. Тот — на субподрядчика. Последний, если его вообще находят, никогда в жизни никаких таджиков не видел и в трудовые отношения с ними не вступал. Что делать? В приемнике-распределителе, куда бы следовало поместить до установления личности этих тружеников лопаты и мастерка, мест нет, да и были бы, так при обилии строек в Москве и Питере, давно бы кончились. Оштрафовать некого ни на 1 МРОТ ни на 1000 МРОТ, как предлагается по новым поправкам к административному кодексу, т.к. работодатель не известен, у работников денег нет, да и личность их тоже не установлена. В общем, подержали их в отделении несколько часов, составили акт, вписали количество задержанных в сводку и выгнали к такой-то матери. Таджики пошли на стройку, взяли лопаты и продолжили заниматься своим делом.

В результате борьба с нелегальной миграцией есть, а эффект — ноль. Правда, если бы в законодательстве была норма, позволяющая штрафовать не мифического работодателя, а хозяина объекта, где трудятся нелегальные "гастарбайтеры", а еще лучше — приостанавливать стройку, до отправки иммигрантов на родину, то хозяин быстро бы разобрался и с подрядчиками и с субподрядчиками и с тем прорабом, который привел на стройку "посторонних лиц".  

3. Неэффективность иммиграционного контроля при пересечении границы и на территории страны (позиция № 21). Как и в предыдущем случае (позиция № 2), не решаемость данной проблемы в течение длительного периода, не позволяет проводить эффективную миграционную политику, в целом, и дискредитирует все действия государства в данной сфере за последние годы. Сегодня основным критерием эффективности работы по данному направлению считается количество миграционных карт, выданных иностранцам при пересечении границы и количество иностранцев, задержанных на территории страны за нарушение паспортно-визового режима. Во многом, эти показатели используются только для отчетности, чтобы показать "как много мы работаем". Но эти показатели не дают ответа на вопросы: "Сколько всего иностранцев прибыли в Россию на законных основаниях?" и "Сколько находится на территории страны нелегально?". Так, сегодня иностранец, который должен заполнять миграционную карту перед пересечением российской границы, может быть допущен на территорию России и без заполненной карты. Также, без каких-либо негативных для него последствий, иностранец будет выпущен за пределы Российской Федерации без предъявления миграционной карты или если в предъявленной им карте нет отметки о регистрации по месту пребывания. Сотрудник поста иммиграционного контроля не может запретить въезд на территорию России иностранца, который не может подтвердить обоснованность своего пребывания в Российской Федерации (к кому, зачем и куда он едет? Есть ли у него средства на проживание на территории России на срок въезда?), а также в тех случаях, когда заявленная иностранцем цель визита в Россию не соответствует сведениям, указанным в его документах (в миграционной карте, в визе).

Сегодня иммиграционный контроль на границе и внутри территории страны является по сути выборочным и напоминает "дырявую сеть". Часто ситуация с выдачей миграционных карт на границе вообще напоминает анекдот, но в конце его почему-то не смешно. Так, в пассажирском поезде, идущем в Россию с Украины при пересечении границы в вагоне появляется человек в форме (то ли пограничник, то ли таможенник, то ли миграционщик, а может и просто проводник; для граждан сопредельного государства, не искушенных в знаках различия российских чиновников, — все едино) и вкратце объясняет о необходимости заполнения миграционных карт, без которых в дальнейшем пребывание на территории России будет незаконным. А потом заявляет: "На вагон есть всего две карты. Начальная цена — 50 долларов, кто больше?". (Об "эффективности" контроля за пребыванием иностранных граждан внутри страны на примере "гастарбайтеров" из ближнего зарубежья упоминалось в предыдущем сюжете.)      

4. Отсутствие системы селективной иммиграции (позиция № 7). России необходимы не просто человеко-единицы, которыми можно было занять вакантные рабочие места, заселить пустующие территории и улучшить демографические показатели, а люди, которые рассматривали бы ее как свой дом, сопереживали ее проблемам, с уважением относились к истории и культуре страны и населяющих ее народов. Возможно, определение критериев отбора иммигрантов (и на временную работу и на постоянное жительство) является наиболее сложным при разработке государственной миграционной политики. При этом необходимо иметь в виду, что Россия — страна очень разнородная как в природно-климатическом, так и в социально-экономическом, историко-культурном отношении, а потому однозначных и простых решений указанной проблемы не существует. (Автор имеет соображения на этот счет, но они требуют подробной аргументации и детализации и выходят за рамки данного опроса.)  

5. Сложность процедуры легализации мигрантов — процедуры регистрации (позиция № 10). Нерешенность данной, на первый взгляд, частной проблемы, не позволит привлечь в Россию иммигрантов в необходимых количествах. При этом данная проблема не столько будет препятствовать иммиграции как таковой, сколько будет искусственно загонять большую часть иммигрантов в разряд незаконных со всеми вытекающими отсюда последствиями (криминал, нелегальные "гастарбайтеры", социальная напряженность и др.). В настоящее время с точки зрения закона иностранец из какого-нибудь Мозамбика и соотечественник из Казахстана имеют одинаковые права и обязанности по отношению к российскому государству. Легализоваться в России в настоящее время невероятно сложно обоим. Если государство заинтересовано в приезде в страну соотечественников, которые помогут решить демографические и социально-экономические проблемы России, то есть только два варианта действий: 1) максимально упростить регистрацию иностранных граждан, но тогда наряду с "желательными" иностранцами к нам могут устремиться и "нежелательные"; либо — 2) установить различные юридические нормы для иммиграции различных категорий иностранных граждан, т.е. перейти к селективной иммиграции, о которой уже упоминалось ранее.  

6. Отсутствие процедур амнистии (позиция № 24). Необходимо понять, что сотни тысяч (по некоторым оценкам — миллионы) иностранных граждан, длительное время находящихся на территории страны на нелегальном (или — полулегальном положении), никуда из России не уедут. Большинству из них просто некуда ехать. Они не исчезнут и проблема их правового статуса не "рассосется" сама собой. Чем дольше будет государство откладывать проблему "иммиграционной амнистии", тем больше социальных и политических проблем будет накапливаться в результате этого. Не мы здесь первые и, наверное, не мы последние. Подготовить и провести "иммиграционную амнистию" в кратчайшие сроки в интересах российского государства в большей степени, чем в интересах самих "амнистируемых".

К сожалению, более подробное изложение путей решения указанных выше проблем в рамках данной работы затруднительно, т.к. требует проведения более детального анализа всего комплекса вопросов миграционной политики.

Участники «круглого стола» отметили своевременность и полезность проведенной работы и выразили надежду, что она  поможет государству, России сформулировать собственную доктрину национальных интересов в области миграционной политики.

В подготовке публикации использованы   материалы  опроса и их анализ  опубликованные на интернетовском сайте: http://www.immigration.archipelag.ru.