Одобренная Правительством РФ 27 сентября 2001 г. Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, определяет следующие приоритеты в области миграции и расселения:

привлечение иммигрантов в Российскую Федерацию, в первую очередь из государств - участников Содружества Независимых Государств, а также из Латвии, Литвы, Эстонии;

создание экономических условий для сокращения эмиграционного оттока и сохранения научно-технического, интеллектуального и творческого потенциала Российской Федерации;

проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов в Российской Федерации;

совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов и регулирования миграционных процессов.

Отмечается необходимость разработки новые подходы к регулированию иммиграционных потоков, способствующих замещению естественной убыли населения Российской Федерации, к стимулированию иммиграции в Российскую Федерацию и общественно полезной интеграции мигрантов с учетом их возрастно-половых характеристик, уровня здоровья, профессиональной квалификации.

Признается необходимым обеспечить сохранение численности населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации, в том числе путем привлечения рабочей силы из других районов страны на временной, ротационной основе, создания условий для возвращения в Российскую Федерацию эмигрантов, являющихся высококвалифицированными специалистами.

В целях регулирования внутренней миграции, указано в документе, должны быть разработаны меры, направленные на повышение территориальной мобильности рабочей силы. а также механизмы поддержания жизнедеятельности и экономического развития субъектов Российской Федерации.

В рамках профильного ведомства – сначала ФМС, затем Министерства по делам Федерации, национальностей и миграционной политики готовился собственный документ. К работе над концепцией были привлечены специалисты различных министерств, ученые, представители неправительственных организаций. Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации стал итогом долгой и сложной работы.

Основными целями государственной миграционной политики Российской Федерации определялись:

преодоление негативных последствий миграционных процессов;

регулирование миграционных потоков;

создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов;

обеспечение баланса прав и законных интересов коренного населения, мигрантов и лиц, ищущих убежища на территории России.

При реализации миграционной политики перед федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, общественными объединениями ставились следующие задачи:

1) в политической и государственно-правовой сфере:

выработка государственных мер раннего предупреждения конфликтов в регионах, связанных с притоком мигрантов, их обустройством и интеграцией в местную среду;

достижение согласия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении полномочий по вопросам регулирования миграционных процессов и допустимых инструментах реализации миграционной политики;

принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации для ликвидации имеющихся пробелов в сфере регламентирования миграционных процессов, свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, использования иностранной рабочей силы;

разрешение противоречий между федеральными законами, нормативными правовыми актами Федерации и законами, нормативными правовыми актами субъектов Федерации, регулирующими миграционные процессы и смежные вопросы;

согласование интересов Российского государства и субъектов Федерации при разработке и реализации миграционных программ и принятии оперативных мер, затрагивающих интересы мигрантов;

защита и обеспечение законных прав и интересов мигрантов;

снятие противоречий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области миграционной политики путем согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, а также соответствующих договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации;

2) в социально-экономической сфере:

регулирование миграционных процессов с учетом социально-экономической ситуации в регионах, уделяя особое внимание ситуации на рынках труда, жилья, развитию социальной, культурно-бытовой и инженерной инфраструктуры;

создание условий для приема и размещения мигрантов, их обустройства;

учет миграционной нагрузки отдельные регионы при формировании федерального бюджета и бюджетов субъектов;

учет традиций хозяйствования и природопользования, экологической обстановки при регулировании миграционных потоков в регионах;

рациональное использование трудового потенциала, опыта хозяйственной деятельности и квалификации мигрантов;

разработка и реализация региональных и межрегиональных программ социально-экономического развития;

развитие государственных систем коммуникации и информации в целях информирования потенциальных мигрантов о ситуации в регионах;

содействие общественным организациям мигрантов.

3) в области внешней политики:

выработка и осуществление на межгосударственном уровне механизмов решения проблем беженцев, лиц, ищущих убежище, и вынужденных переселенцев;

сотрудничество государств - бывших республик СССР в предотвращении и мирном разрешении этнополитических и региональных конфликтов;

заключение межгосударственных договоров и соглашений Российской Федерации по регулированию межгосударственных миграций и обмене соответствующей информации с заинтересованными странами происхождения мигрантов, прибывающих в Россию;

присоединение России к межгосударственным соглашениям о правах трудящихся - мигрантов;

достижение межгосударственных и межправительственных договоренностей Российской Федерации (в первую очередь с сопредельными государствами) по упрощению приграничной торговли, облегчению культурных, бытовых и иных контактов;

содействие реализации прав зарубежных российских соотечественников на полноправное социально-политическое, экономическое и культурное развитие в странах проживания и обеспечение духовных и иных связей с Россией;

реализация международных и двухсторонних соглашений о защите национальных меньшинств.

4) в духовной сфере:

объективное информирование населения Российской Федерации о специфике психологии мигрантов (особенно вынужденных), мотивации и проблемах мигрантов, сложностях их адаптации;

формирование и распространение идей духовного единства, дружбы народов, общественного и межнационального согласия, культивирование чувства российского и национального патриотизма;

распространение знаний об истории и культуре народов России и стран нового зарубежья;

учет национальных обычаев, традиций и обрядов мигрантов, принадлежащих к национальным меньшинствам.

По мнению разработчиков, государственная миграционная политика Российской Федерации должна основываться на следующих принципах:

согласования государственных интересов России и интересов субъектов Федерации;

обеспечения прямого действия Конституции Российской Федерации и применения федеральных законов в области регулирования миграционных процессов и защиты законных прав мигрантов на территории субъектов Российской Федерации;

единообразного применения в субъектах Федерации федеральных стандартов в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, защиты законных прав мигрантов;

недопустимости дискриминации мигрантов по признаку расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, пола, социальной принадлежности, убеждений;

дифференцированного подхода к регулированию различных видов миграций (добровольных/вынужденных, внешних/внутренних, законных/нелегальных, на постоянное проживание/временное проживание/транзитные, российских граждан/иностранцев и апатридов и др.);

стимулирования рационального территориального распределения вынужденных мигрантов;

квотирования приема беженцев и предоставления временного убежища.

В качестве основных направлений государственной миграционной политики были определены:

1. Предупреждение, предотвращение и минимизация негативных последствий стимулированных миграционных потоков.

2. Интеграция на новом месте вынужденных переселенцев из-за пределов России, перемещенных лиц и беженцев.

3. Пресечение незаконной иммиграции в Российской Федерации.

4. Обеспечение регулирования внешнетрудовой миграции, социальной защиты трудящихся мигрантов.

5. Добровольное возвращение в места постоянного проживания внутренних перемещенных лиц.

В Концепции определены формы и механизмы реализации миграционной политики с распределением полномочий по уровням власти – федеральному и региональному, предложен перечень первоочередных задач органов государственной власти и управления.

Анализ приведенных выше документов выявляет существенные различия в подходах к регулированию миграционных процессов. Однако при этом безусловно признается важность миграционной составляющей для демографического и социально-экономического развития Российской Федерации. Россия – страна приема мигрантов.

На основе Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации была сформирована Федеральная миграционная программа. По мнению экспертов, не будучи безупречной, Программа была конкретна, четко выстроена, ориентирована на самообеспечение трудоспособной и государственную помощь социально уязвимой части мигрантов. Впервые в ней признано, что Россия является страной, принимающей мигрантов, заинтересована в них и намерена создавать для них приемлемые условия жизни.

Однако 21 июня 2001г. Правительство РФ приняло ряд целевых программ, среди которых миграционной нет. Столь долго создававшийся план работы в области миграции и ее финансирования был признан ненужным. Правительство намерено финансировать миграцию по своему усмотрению, отказавшись обоснованного и открытого плана. По словам представителя Минфедерации РФ В.М. Кулакова – одного из непосредственных разработчиков федеральной миграционной программы, инвестиции под покупку квартир даются только под программу. Таким образом, министерство сразу потеряло 230 млн. инвестиций, которые уже были согласованы (http://www.sakharov-congress-hall.ru/sc2/session/viewarticle.xtmpl?id=8&sn=6).

Трехгодичная федеральная программа (2002 - 2004 гг.), будучи принятой и профинансированной, дала бы возможность купить жилье 50 тысячам семей, более 5 лет стоящим в очереди, и обеспечила ссудами 35 тысяч переселенцев. 9 тысяч вновь прибывших мигрантов должны были получить временное пристанище. В ста компактных поселениях предусматривалось строительство объектов социальной инфраструктуры и создание 9 тысяч рабочих мест. Всего 90 мероприятий, включающих совершенствование миграционного законодательства, создание единой информационной базы, привлечение в российские вузы абитуриентов из стран СНГ, осуществление иммиграционного контроля в целях предотвращения незаконной миграции (создание 58 новых постов).

Следом за федеральной миграционной программой рухнули уже согласованные региональные миграционные программы, на которые губернаторы готовы были выделить средства из местных бюджетов.

Рациональное объяснение подобному поведению найти сложно. Возможно, бюрократия в очередной раз просто минимизировала собственные усилия. Во всяком случае, это далеко не первое расхождение между декларируемыми установками властей и реальной политикой. Яркий пример тому – новая редакция закона о гражданстве. А до этого был целый блок федеральных и региональных правовых актов, противоречащих базовым законам РФ в области миграции.

Логика развития событий в течение последнего времени заставляет предполагать, что сегодня вся миграционная политика России сводится к борьбе с незаконной миграцией – как на уровне концептуальных установок, так и на уровне практических действий.

На состоявшемся в октябре 2001 г. заседании Совета Безопасности констатировалось, что незаконная миграция в России приобрела масштабы угрозы национальной безопасности. Распоряжением Президента от 3 декабря 2001 г. была образована межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства РФ. В ее составе нет ни ученых (помимо проф. О.Е.Кутафина, автора нового закона о гражданстве), ни представителей структур гражданского общества. Диалог с общественностью был свернут еще раньше: в мае 2000 г. в связи с ликвидацией ФМС упразднен Общественный консультативный совет, существовавший при этом органе; постановлением Правительства РФ № 795 от 17 октября 2000 г. ликвидирована Правительственная комиссия по миграционной политике, куда помимо руководителей министерств и ведомств входили представители НПО. Правда, по последней информации, прозвучавшей на проходившем 20-21 июня в Москве Всероссийском чрезвычайном съезде в защиту мигрантов, аналогичная комиссия вновь создана и начнет свою работу с 1 июля 2002 г.

16 декабря 2001 г. Президент подписал указ о ликвидации Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политике. Функции министерства были переданы трем ведомствам – МВД, МИД и Минэкономики. А в соответствии с указом Президента от 23 февраля 2002 г. Министерство внутренних дел Российской Федерации наряду с функциями, возложенными на него законодательством Российской Федерации, выполняет также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. В структуре центрального аппарата МВД образована Федеральная миграционная служба, территориальные органы упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ преобразованы в подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, управлений, главных управлений внутренних дел субъектов РФ.

Таким образом, основная часть полномочий по разработке и реализации миграционной политики на федеральном и региональном уровне передана в ведение силового ведомства. В целях совершенствования государственного управления.

Выяснить, что же сегодня происходит в области правого регулирования миграции – задача не из легких. Информация о работе межведомственной группы абсолютно закрыта, а ведь законодательство затронет интересы миллионов людей.

Взамен погибшей Концепции миграционной политики РФ в недрах профильных ведомств разрабатывается Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Нам удалось окольными путями достать проект этого документа (версия февраля 2002 г.). В разделе «Цели и принципы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» записано: «Регулирование миграционных процессов в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения безопасности государства и территориальной целостности Российской Федерации, а также предотвращения въезда на территорию Российской Федерации граждан недружественных государств и государств, в отношении которых имеются прямые или косвенные сведения о деятельности на их территории организаций экстремистской направленности, содействия социально-экономическому развитию страны, защиты национального рынка труда, создания условий для сохранения и дальнейшего формирования населения Российской Федерации».

По мнению разработчиков документа, наряду с защитой прав и обеспечением свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания мигрантов, «…законодательство Российской Федерации должно предусматривать отвечающую современным условиям систему мер по регламентированию иммиграции и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, пресечению незаконной миграции, а также устанавливать механизм депортации и ответственность за нарушение установленных правил пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Миграционное законодательство Российской Федерации должно содержать положения, направленные на противодействие международному терроризму, устанавливая эффективные меры пограничного и иммиграционного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, предусматривая обязательность отказа в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты, а также обеспечивая, чтобы исполнители и организаторы террористических актов или их пособники не уклонялись от ответственности, используя статус беженца, и чтобы ссылки на политические мотивы не признавались в качестве основания для отклонения просьб о выдаче подозреваемых в причастности к терроризму лиц.

Законодательство Российской Федерации должно предусматривать возможность отказа во въезде лицам, скрывающимся от следствия, или исполнения вступившего в законную силу приговора суда, а также лиц, находящихся в международном розыске, либо ранее судимых за совершение тяжких преступлений».

После чтения документа остается впечатление, что вся деятельность в сфере регулирования миграции должна быть сведена к тому, чтобы «не пустить или депортировать». Как будто все иммигранты – действительные или потенциальные преступники. Однако на сегодняшний день такая дефиниция, как «нелегальный мигрант» отсутствует в российском законодательстве. После вступления в силу нового закона о гражданстве РФ в эту категорию автоматически попадают лица, по тем или иным причинам не имевшие возможности или не успевшие оформить российское гражданство. А причин этих было немало в связи с правовой неурегулированностью и противоречивостью целого ряда вопросов, связанных с процедурой приобретения гражданства. Отчасти распутать этот клубок противоречий могла бы иммиграционная амнистия (точнее, легализация иммигрантов, как считает один из лидеров правозащитного движения М.Г.Арутюнов). Но правительство на такой шаг не пошло, хотя подобные меры практикуются многими государствами в случаях ужесточения порядка натурализации. В итоге в «нелегалы» с 1 июля в Российской Федерации будет зачислено множество вполне законопослушных лиц, чей правовой статус не определен часто не по их вине.

Безусловно, нелегальная миграция – одна из острых проблем современной России. Однако решить ее одними запретительными мерами нереально. Тем более в условиях коррумпированности отечественного чиновничества, когда любое ужесточение правил быстро конвертируется в очередной источник доходов.

Подобный подход к регулированию миграции – принципиальный откат даже по сравнению с тем, что декларировалось до недавнего времени. Ожидать комплексного решения проблем со стороны МВД вряд ли правомерно: ведомство действует доступными ему способами.

Федеральная миграционная служба МВД РФ предпринимает ряд шагов в направлении регулирования иммиграции в Россию. Так, до конца текущего года должна появиться специальная миграционная карта, которая станет первым шагом к внедрению в России автоматической системы «Поток», фиксирующей всех въезжающих в страну иностранцев.

По словам руководителя ФМС А.Г. Черненко, новый документ уже прошел экспертизу всех заинтересованных ведомств. Генерал поддерживает также идею о введении иммиграционной марки. По его мнению, любой иностранец, купив такую марку в Сбербанке или фирме, куда он устраивается на работу, сможет на законных основаниях осуществлять в России трудовую деятельность. Эти меры позволят бороться с незаконной трудовой миграцией. При этом А.Г.Черненко считает, что «эти люди востребованы в России» и «спрос должен быть не с мигрантов, а с их работодателей».

В дальнейших планах ФМС – введение миграционных квот, с учетом нужд и возможностей того или иного региона, а также интересов России в целом.

Черненко уверен, что миграционная квота необходима не для того, чтобы выгнать нелегалов из страны, а для того, чтобы «вытащить их на свет», придать им «статусность» и ввести в правовое поле. Одновременно с введением миграционной квоты глава МВД РФ Борис Грызлов предлагает увеличить пошлину, взимаемую с юридических лиц за привлечение иностранной рабочей силы.

ФМС также настаивает на скорейшем введении дополнительной статьи в Уголовный кодекс РФ, которая предусматривала бы уголовную ответственность фирм, оказывающих «некачественные» услуги российским гражданам, выезжающих на работу за рубеж. В ведомстве идет разработка новых правил лицензирования фирм, претендующих на получение лицензии по трудоустройству россиян за рубежом. Предполагается, что при оформлении лицензии у них будут в обязательном порядке требовать копии контрактов, на основании которых они и планируют осуществлять трудоустройство в той или иной стране. Тем из них, кто не сможет документально подтвердить наличие зарубежных партнеров с вакантными рабочими местами, в лицензии будет отказано (Иностранец - №20 от 11.06.2002 г.).

Все это само по себе неплохо. Но борьба с незаконной миграцией - всего лишь часть миграционной политики, пусть даже и очень важная. Эффективное решение проблем миграции возможно лишь в комплексе. До недавнего времени хотя бы это было очевидно. Сегодня, кажется, нет.

На проходивших в Государственной Думе 4 апреля 2002 г. парламентских слушаниях на тему «Миграция в России: проблемы и противоречия» выступил руководитель межведомственной рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства, заместитель Руководителя Администрации Президента В.П.Иванов. По его словам, сейчас работа в области миграционного законодательства разделена на два блока. Первый – разработка базовых законов: о гражданстве, о статусе иностранцев, о въезде – выезде, о трудовой миграции. Второй блок – подготовка правительственной программы по переселению. При этом предполагается использование международного опыта, например, Германии.

В рамках борьбы с незаконной миграцией планируется подготовить и заключить международные договоры, регулирующие порядок поездок граждан, перемещения имущества переселенцев через границу, возврат и транзит лиц, незаконно находящихся на территории заинтересованных государств, т.е. соглашения по реадмиссии, которые требует от России Европейское Сообщество.

В числе приоритетных задач В.П.Иванов назвал следующие:

Разработка федеральных и региональных миграционных программ, а также мер по обустройству вынужденных мигрантов с включением их в федеральные и региональные программы социально-экономического развития.

Разработка социально-экономических мер, направленных на регулирование миграционных процессов с учетом геополитических интересов государства и его финансовых возможностей, экономической, демографической и экологической ситуации и перспектив развития регионов. Определение регионов, наиболее предпочтительных для размещения мигрантов.

Разработка системы создания и сохранения рабочих мест при реализации экономических и инвестиционных проектов.

Совершенствование механизмов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в целях реализации основных направлений деятельности в области миграции с обязательным закреплением контрольных функций за ответственными федеральными органами исполнительной власти.

Создание системы научного обеспечения деятельности и профессиональной подготовки кадров в сфере миграции.

Организация взаимодействия с соответствующими государственными органами иностранных государств и международными организациями в целях решения миграционных проблем.

Но если государство действительно намерено осуществлять перечисленные меры, зачем было отказываться от того, что нарабатывалось с таким трудом? Все то, о чем говорил на парламентских слушаниях руководитель межведомственной рабочей группы, занимающейся совершенствованием миграционного законодательства, в той или иной мере уже озвучено в действовавших миграционных программах, в проектах Концепции миграционной политики РФ и федеральной миграционной программы.

В своем выступлении на уже упоминавшемся Всероссийском чрезвычайном съезде в защиту мигрантов В.П. Иванов не дал четкого ответа ни на один из поставленных участниками вопросов. В том числе и в части приоритетов миграционной политики Российской Федерации, сформулированных в проекте новой Концепции. Не смог он также сообщить, над какими законами работает сейчас возглавляемая им межведомственная рабочая группа.

Не хотелось бы думать, что законодательство будет «совершенствоваться» в тех параметрах, которые задает вышеупомянутый проект Концепции регулирования миграционных процессов. Но сегодня ситуация с правовым регулированием миграции в России, особенно с ее концептуальной неопределенностью, настораживает и порождает множество вопросов. Услышим ли ответы?

Приложение

Альтернативный проект, предложенный участниками
Всероссийского чрезвычайного съезда в защиту мигрантов,
проходившего в Москве 20-21 июня 2002 г.

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации (далее именуется — Концепция) представляет собой систему целей, основных задач и направлений действий органов государственной власти в сфере управления миграционными процессами.

Миграционные процессы являются следствием социально-экономического, демографического и политического развития страны и в свою очередь оказывают влияние на них и национальную безопасность Российской Федерации. Миграционная политика является неотъемлемой частью внешней и внутренней политики Российской Федерации, ее реализация - одна из приоритетных задач государства.

Настоящая Концепция призвана служить ориентиром для органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере управления миграционными процессами, а также для неправительственных, общественных организаций, средств массовой информации, предприятий, учреждений.

I. ОЦЕНКА МИГРАЦИОННОЙ СИТУАЦИИ

В последнее десятилетие развитие миграционных процессов в Российской Федерации обусловлено политическими и социально-экономическими переменами: последствиями распада СССР, демократизацией общественно-политической жизни, развитием рыночных отношений, межнациональными и этнополитическими конфликтами.

Современная миграционная ситуация в России, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки и общественно-политической нестабильности в стране и за рубежом, в последнее время постепенно изменяется. Сохраняется ряд негативных моментов, связанных с нарушением порядка пересечения государственной границы Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Ее характеризуют следующие основные тенденции:

1. Сокращается миграционный приток и миграционный прирост населения России, Массовый приток вынужденных мигрантов из государств - участников Содружества Независимых Государств и из стран Балтии, вызванный нестабильностью обстановки в ряде независимых государств и достигший пика в первой половине 90-х годов, постепенно снижается.

2. Сохраняется проблема легализации и социально-экономической адаптации иммигрантов, в том числе не имеющих статуса вынужденного переселенца или беженца.

Возникновение и сохранение на территории Российской Федерации очагов вынужденной миграции и вызывает обострение общественно-политической обстановки на юге России.

3. Продолжает сокращаться внутренняя социально-экономическая миграция населения России. Это препятствует обеспечению рабочей силой новых и возрождающихся производств, экономическому росту.

4. Изменение по сравнению с предыдущими десятилетиями направлений внутренней миграции приводит к сокращению населения в северных и восточных регионах страны, наиболее богатых сырьевыми ресурсами, а также населения приграничных территорий. Массовое переселение иностранных граждан и лиц без гражданства в районы, граничащие с государствами Центральной и Восточной Азии, и их незаконное пребывание в этих районах ухудшают социальную обстановку, являются угрозой безопасности Российской Федерации.

5. В результате оттока русского населения, прослеживается изменение этнической структуры в ряде республик, которая выражается в абсолютном и относительном росте численности представителей коренных национальностей.

6. Иммиграция в Российскую Федерацию из различных стран мира, в том числе с нестабильной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер и иммигранты не имеют возможности получить законный статус для пребывания на территории Российской федерации.

7. Развиваются процессы внешней (межгосударственной) трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства и выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. Эти процессы также сопровождаются нелегальным трудоустройством иностранцев в России и российских граждан за рубежом, нарушением их трудовых и социальных прав.

8. Эмиграция на постоянное место жительства в страны дальнего зарубежья носит экономический характер и сопровождается оттоком из России квалифицированных кадров, что ведет к ослаблению научного, творческого и экономического потенциала страны.

9. Миграция населения также связана с неблагоприятной экологической обстановкой и стихийными бедствиями (экологическая миграция). Техногенные катастрофы, природные катаклизмы вызывают экстренное массовое переселение людей.

Сокращение иммиграционного притока в Россию происходит на фоне значительного сокращения численности постоянного населения в результате роста смертности и снижения рождаемости. В недалекой перспективе начнется уменьшение численности трудоспособного населения при увеличении доли пенсионеров. Увеличится демографическая нагрузка на работающее население.

Потребность экономики страны в трудовых ресурсах вызовет необходимость притока иммигрантов из государств - участников Содружества Независимых Государств, а это усложнит этническую структуру иммигрантов. Таким образом, воспитание толерантности к людям различных национальностей в целях скорейшего осознания российским обществом его единой гражданской принадлежности становится одной из главных задач государства.

В условиях сократившихся в последние годы объемов переселений, миграция населения не в полной мере выполняет свою основную функцию - перераспределения населения по территории страны в целях сбалансированности спроса и предложения на рынке труда. Оживление национальной экономики, неизбежные при этом территориальные и отраслевые диспропорции потребуют более активного перераспределения населения и трудовых ресурсов в пределах страны. Действие рыночных регуляторов предопределяет необходимость осуществления государственного управления миграционными процессами на основе обеспечения прав граждан на свободу передвижения и создания системы экономических стимулов.

Необходимо добиться того, чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали позитивным фактором, способствующим развитию экономики, улучшению демографической ситуации и обеспечению безопасности страны. Поскольку возможности по оказанию помощи мигрантам ограничены, следует сосредоточить усилия государства на устранении препятствий для самообустройства мигрантов, на всемерной поддержке их инициативы и самостоятельности.

1. В области внешних отношений:

защита прав и интересов российских граждан, а также интересов Российской Федерации при разработке и реализации межгосударственных, межправительственных, межведомственных договоров;

выработка и реализация на межгосударственном уровне механизмов решения проблем лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации, беженцев и вынужденных переселенцев,

сотрудничество Российской Федерации с другими государствами в целях предотвращения и мирного разрешения межнациональных и этнополитических конфликтов;

заключение международных договоров Российской Федерации по:

регулированию миграционных процессов и обмену соответствующей информацией со странами исхода мигрантов, в том числе в целях предотвращения и пресечения незаконной миграции, обеспечения безопасности государства;

упрощению приграничной торговли, облегчению культурных, бытовых и иных контактов;

содействие реализации прав соотечественников, проживающих за рубежом, обеспечение их духовных и иных связей с Россией.

2. В области законодательства Российской Федерации:

Совершенствование законодательства Российской Федерации по следующим вопросам:

свобода передвижения, выбор места жительства и пребывания, соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

регламентирование иммиграции и последующего пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, пресечение незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции;

использование иностранной рабочей силы, временное трудоустройство российских граждан за рубежом;

обеспечение государственной поддержки отдельным категориям вынужденных мигрантов;

приведение нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в области миграции в соответствие с федеральным законодательством.

3. В информационной сфере:

научная проработка, экспертиза, обеспечение экономического обоснования принимаемых решений;

организация проведения мониторинга миграционной обстановки в регионах Российской Федерации, сопредельных и иных государствах;

формирование общественного мнения, способствующего эффективной реализации миграционной политики Российской Федерации;

содействие средствам массовой информации в объективном информировании населения Российской Федерации о проблемах мигрантов, проживания в Российской Федерации;

совершенствование системы сбора и распространения информации о социально-экономической в субъектах Российской Федерации.

III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Исходя из анализа современной миграционной ситуации и перспектив ее развития основными направлениями действий в решении миграционных проблем являются следующие:

1. Обеспечение условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную

среду:

разработка квот распределения по субъектам Российской Федерации лиц, признанных беженцами, и лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации;

разработка эффективного механизма использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных мигрантов;

создание условий для их жилищного и социально-бытового обустройства, интеграции на рынке труда, реализации иных гарантируемых государством прав и свобод человека и гражданина;

обеспечение разработки федеральных целевых программ по вопросам социально-экономического развития с аналогичными программами субъектов Российской Федерации;

обеспечение баланса интересов мигрантов и коренного населения с учетом этнических, культурных, языковых и конфессиональных различий;

создание политических и социально-экономических условий для выполнения . международных обязательств Российской Федерации по приему лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации, разработка и реализация специальных программ их этнокультурной и языковой адаптации;

создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях обустройства вынужденных мигрантов;

реализация мер приоритетной государственной поддержки социально-незащищенных категорий мигрантов, а также лиц, прибывших в условиях чрезвычайных обстоятельств, обеспечение согласованности государственной помощи вынужденным мигрантам с экономическими возможностями страны;

обеспечение эффективного использования средств, направляемых на помощь и поддержку вынужденных переселенцев.

2. Содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами:

учет демографической и миграционной ситуации, состояния (конъюнктуры) рынка труда в отдельных регионах страны при формировании федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также межбюджетных отношений;

разработка механизмов привлечения иммигрантов, учитывая страны исхода, профессиональные, квалификационные и иные характеристики для отбора специалистов;

разработка механизмов рационального расселения иммигрантов по территории страны, исходя из интересов демографического и социально-экономического развития регионов, региональных рынков труда;

разработка системы мер по содействию легализации и адаптации иммигрантов, интеграции их в российское общество.

3. Осуществление вхождения Российской Федерации в международный рынок труда, регулирование экономической миграции квалифицированных кадров:

Обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении проблем внешней трудовой миграции в целях:

усиления контроля за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защиты отечественного рынка труда;

обеспечения приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест, соблюдения работодателями условий, предусмотренных в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников, в трудовых договорах (контрактах);

противодействие нелегальной трудовой миграции и использованию демпинговой рабочей силы из-за границы;

совершенствование нормативной правовой базы в области трудовой миграции российских граждан за границу;

создание и обеспечение условий для реализации права российских граждан на поиск работы и трудоустройство за границей, обеспечение социальной защиты российских трудящихся-мигрантов;

стимулирование возвращения в Россию эмигрантов, ранее выехавших за границу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь - высококвалифицированных специалистов;

создание системы приоритетной поддержки в России высококвалифицированных специалистов ведущих отраслей экономики.

4. Создание условий для добровольного возвращения вынужденных мигрантов в места их прежнего проживания:

участие государства в процессе возвращения, в том числе путем разработки и реализации соответствующих программ, обеспечения необходимых социально-экономических условий жизнедеятельности путем восстановления и развития экономики и социальной сферы районов прежнего проживания;

гарантирование безопасности возвращающихся лиц на стадиях переезда и обустройства;

предоставление полной и объективной информации о ситуации в регионе возвращения.

5. Поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом:

содействие возможности контактов и регулярных встреч на основе семейных связей с соотечественниками за рубежом, облегчение процедур пересечения государственной границы Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации;

развитие приграничного сотрудничества, в том числе осуществление совместных экономических, культурных проектов;

обеспечение для соотечественников приоритета в части, касающейся осуществления трудовой деятельности, учебы, инвестиционных проектов, натурализации в Российской Федерации;

учет норм российского и иностранного законодательства и социально-экономического положения соотечественников при установлении и осуществлении Российской Федерацией двусторонних отношений с иностранными государствами.

легализация иммигрантов, прибывших три и более лет назад на территорию Российской Федерации и не совершавших противоправных действий;

совершенствование законодательства Российской Федерации в целях обеспечения защиты прав мигрантов и принятия мер к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим законодательство Российской Федерации;

совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории Российской Федерации, координация с органами пограничного и таможенного контроля;

активизация договорного процесса с государствами - участниками Содружества Независимых Государств и заключение двусторонних и многосторонних соглашений в рамках Содружества, определяющих меры противодействия незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции, положение на внутренних и внешних границах Содружества, согласование визовой практики в пределах Содружества Независимых Государств;

повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за соблюдение правил пребывания иностранных граждан на их территориях;

предоставление соответствующими государственными органами информации о порядке натурализации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и их правовом положении в соответствии с законодательством Российской Федерации;

расширение договорной базы и обмен информацией с иммиграционными органами иностранных государств по проблемам, связанным с незаконной миграцией, и по другим вопросам в области регулирования миграционных процессов.

7. Оптимизация направлений и объемов миграционных потоков, содействие более эффективному использованию трудовых ресурсов:

создание условий (обеспечение пропорционального развития рынка жилья и рынка труда) для повышения территориальной мобильности рабочей силы;

разработка механизмов стимулирования территориального перераспределения экономически активного населения для обеспечения сбалансированности региональных рынков труда;

привлечение средств хозяйствующих субъектов (работодателей), развитие накопительного страхования в целях содействия переселению;

определение территорий, населенных пунктов, перспективных и неперспективных для расселения мигрантов, и разработка мер по созданию и поддержке системы рабочих мест и основных условий для жизнеобеспечения населения;

государственная поддержка переселения граждан из ликвидируемых населенных пунктов,

регулирование миграционных потоков на основе совершенствования межбюджетных отношений, проведения инвестиционной , кредитно-финансовой политики;

использование ротационной системы формирования трудовых ресурсов в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями, с учетом потребностей производства, широкое применение вахтового метода ведения работ.

8. Создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации:

восстановление экономической активности предприятий и развитие экономики зоны Севера с привлечением рабочей силы из других регионов страны;

стимулирование внутренней миграции и миграции из государств – участников Содружества Независимых Государств и стран Балтии в геополитически значимые регионы;

проведение активной экономической и градостроительной политики в соответствующих регионах Российской Федерации, включая разработку и реализацию инвестиционных программ, развитие социальной, транспортной и рыночной инфраструктур.

V. МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ

Реализацию Концепции предполагается осуществлять на основе программно-целевого метода. Перечень конкретных мероприятий по реализации настоящей Концепции на определенный временной период (кратко-, средне- и долгосрочный) разрабатывается в рамках федеральной целевой программы, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Основными механизмами реализации настоящей концепции являются:

совершенствование правовой базы в области миграции и исполнение соответствующих норм законодательства Российской Федерации;

разработка и заключение межгосударственных и межправительственных договоров и договоров межведомственного характера;

разработка и реализация региональных миграционных программ;

разработка мер по обустройству (самообустройству) вынужденных мигрантов и включение их в федеральные, межрегиональные и региональные программы социально-экономического развития, в градостроительную документацию всех уровней;

разработка социально-экономических мер, направленных на регулирование миграционных процессов с учетом геополитических интересов страны, социально-экономической, демографической и экологической ситуации и перспектив развития регионов, определение районов, предпочтительных для размещения мигрантов, с учетом Генеральной схемы заселения на территории Российской Федерации;

поддержание и развитие системы рабочих мест при реализации экономических и инвестиционных проектов;

создание информационной системы, в том числе региональных (межрегиональных) информационных центров;

совершенствование механизмов разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации основных направлений миграционной политики Российской Федерации, с обязательным закреплением контрольных функций за ответственными федеральными органами исполнительной власти;

развитие системы органов управления миграционными процессами, совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти, связанных с вопросами въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, пребывания на этой территории и выезда из нее, и укрепление сотрудничества и взаимодействия между ними;

создание системы научного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции,

взаимодействие с соответствующими государственными органами иностранных государств, международными правительственными и неправительственными организациями в интересах решения миграционных проблем.

По мере поступательного развития России отдельные положения Концепции миграционной политики Российской Федерации должны дополняться, уточняться и конкретизироваться в соответствующих документах.

Совместными усилиями, на основе общественного согласия и консолидации, миграционным процессам необходимо придать позитивную направленность в целях сохранения и приумножения населения Российской Федерации, развития ее экономики и укрепления безопасности, повсеместного соблюдения социально-экономических и политических прав человека.

[Версия для печати]