Правовое регулирование репатриации в Германии

Т.Титова

В силу исторических обстоятельств, связанных со Второй мировой войной, Германская нация оказалась раздробленной. Перед правительством ФРГ встал вопрос определения политики в отношении этнических немцев, оказавшихся разбросанными по разным странам. За более чем 50 лет, прошедших с момента окончания войны, политика эта претерпела существенные изменения. На протяжение сорока лет государство всемерно поощряло возвращение соотечественников на историческую Родину. Демократические трансформации СССР и воссоединение Германии кардинально изменили ситуацию, когда страна столкнулась с резко возросшими потоками иммигрантов. В 90 –е годы иммиграционная политика ФРГ меняется: репатриация этнических немцев продолжается, однако ее условия постепенно ужесточаются. При этом делается акцент на более активную поддержку немецких диаспор. Но во все периоды миграционная политика Германии отличалась продуманностью, последовательностью и детальной правовой проработкой. В настоящем материале рассматриваются основные правовые документы, регулирующие порядок репатриации в ФРГ.

Формирование правовых основ репатриации и первые волны иммиграции

В основе государственной политики в отношении немцев, переселя­ющихся на территорию Германии из других государств, лежат конституционные нормы, согласно которым переселенцы из числа этнических немцев уравниваются во всех правах с немецкими гражданами. Законода­тельное закрепление широкого набора льгот для переселенцев способст­вует их скорейшей интеграции. В соответствии со ст.116  Основного Закона (Конституции) ФРГ, немцем считается, «если иное не установлено законом, тот, кто обладает германским гражданством или тот, кто был принят на территории Германской империи по её состоянию на 31 декабря 1937 г. в качестве беженца или перемещённого лица немецкой национальности, или в качестве супруга или потомка одного из этих лиц». Закон «О высланных лицах и беженцах» 1953 г. ( ст.1) распространил особый статус немца на переселенцев из стран Восточной Европы. В 1957 г. к этому списку до­бавился  Китай. В соответствии с указанным законом супруги этничес­ких немцев не немецкого происхождения также получали статус немца.

Действие в ФРГ «принципа крови» в решении вопросов о гражданстве обеспечило этническим немцам значительные льготы в получении немецкого гражданства по сравнению с другими категориями иммигрантов. Немцы, которые имели немецкое гражданство до второй мировой войны или  приобрели его в ходе войны, а также их потомки почти ав­томатически вновь получали немецкое гражданство. Другим категори­ям этнических немцев, у которых прежде не было немецкого граждан­ства, согласно Закону «Об урегулировании вопросов гражданства» 1955 г., требовалось написать соответствующее прошение и до­казать свою этническую принадлежность. В соответствии с Законом «О высланных лицах и беженцах» 1953 г., этническим немцем является тот, кто считает своим родным немецкий народ и может под­твердить свою принадлежность к нему происхождением, языком, вос­питанием, культурой. Чувство личной принадлежности к немецкому этносу необходимо подкрепить данными переписей населения, регис­трационными записями в личных документах. Для других иностран­цев вопрос о предоставлении гражданства может рассматриваться только по прошествии 15 лет пребывания в стране при условии отказа от первоначального гражданства и уплате 5 тыс. марок.

Но и без принятия гражданства этнические немцы в ФРГ в соответ­ствии с Основным Законом ФРГ получали гарантированные права, равные правам граждан страны, включая избирательное право, право на созда­ние объединений и партий, участие в законодательной деятельности. Интеграция в немецкое общество в соответствии с Законом «О высланных лицах и беженцах» подкреплялась системой гарантий и льгот, включавшей обеспечение жильем; предоставление пособий и ссуд при обустройстве, а также при создании сельскохозяйственных предприятий и освоении непригодных прежде для ведения сельского хозяйства земель; налоговые льготы при покупке и аренде предприятий; кредиты, льготные ссуды, паевые инвестиции государства, налоговые льготы и субсидии при организации ремесленных промыслов; содейст­вие в трудоустройстве рабочих и служащих; осуществление программ по обучению немецкому языку, профессиональному образованию, а так­же переквалификации и повышения квалификации. Эти преференции распространялись на потомков переселенцев.

На основе закона 1953 г. в послевоенные годы огромный контингент немецких переселенцев был интегрирован в экономику и социальную жизнь страны в рамках обширных программ, финансировавшихся из федерального и местного бюджетов, а также из фондов церкви. За 12 лет, с 1945 по 1957 гг., население ФРГ именно благодаря притоку репатриантов увеличилось на треть, причем 3/5 общего количества репатриантов прибыло в 1946 г.

Согласно «Второму закону о жилищном строительстве» 1956 г. с поправками, внесенными в 1980 и 1982 гг., государство предоставляло властям земель при строительстве «социального» (дешевого) жилья финансовую помощь. Так, в 1980 г. на одного поселяемого выделялась ссуда в размере 1,6 тыс. марок и субсидия в размере 1,7 тыс. марок. Осуществлялось целевое строительство для многодетных семей с це­лью последующей передачи в собственность. Доступ к социальному жилью получали только лица с низкими доходами (для переселенцев допускался более высокий уровень доходов, чем у коренных немцев). В первую очередь дешевое жилье предоставлялось переселенцам, проживавшим в общежитиях и многодетным семьям.

В соответствии с директивой 1976 г. «О выделении льготных ссуд на обустройство» предусматривалось выделение ссуд переселенцам, проживавшим в общежитиях или у родственников, на приобретение в собственность первого жилья в размере от 3 тыс. марок для одиноких людей до 10 тыс. марок для семьи с 5 и более детьми. Ссуда предо­ставлялась максимум на 10 лет с освобождением от выплаты процен­тов в течение первых двух лет. Государство субсидировало проценты по ссудам, вплоть до их полной компенсации.

Во второй половине 70 - 80-х годах был принят пакет программ по созданию «основ для самостоятельного существования», стимули­рующих организацию малого и среднего бизнеса. Наряду с консульти­рованием, предоставлялась государственная финансовая помощь: для лиц, имевших ограниченные средства, — льготные ссуды до 15 лет, которые могли покрывать до 2/3, а иногда и 100% инвестиционных расходов. Кроме того, для создания собственного капитала выдавались ссуды на 20 лет с освобождением от выплаты процентов в течение пер­вых 10 лет. Соотношение ссуды и собственных средств заемщика должно было составить 3:2. Максимальный размер такой ссуды составлял в 1983 г. 300 тыс. марок. Государство также страховало ссуды, полученные переселенцами на коммерческом рынке, предоставляло льготы по налогообложению основного капитала.

Законом «О стимулировании занятости» 1969 г. (с последующими поправками) предусматривалась полная компенсация доходов пересе­ленца при его обучении в системе профессионального образования. Для этого часть доходов освобождалась от налогов, и выплачивались пособия с учетом числа и возраста детей, находящихся на содержании. При прохождении курсов повышения квалификации и переквалифика­ции компенсация составляла 58-75% прежней заработной платы (в зависимости от числа детей). Государство брало на себя обязательства содействовать трудоустройству переселенцев и выплачивать пособие по безработице в размере 68 % прежней заработной платы.

Рекомендации Конференции министров культуры земель 1977 г. предусматривали особый подход общеобразовательных, профессио­нальных школ, профессиональных училищ при обучении в них пере­селенцев, содействие при устройстве детей переселенцев в детские са­ды и подготовительные классы.

Директивы Министерства по делам молодежи, семьи и здоровья 1981 г. предусматривали ежемесячные пособия молодым переселен­цам, размер которых зависел от типа учебного заведения, совместного или раздельного проживания учащихся с родителями. Директивы 1978 г. предусматривали пособия переселенцам старше 35 лет при обучении на курсах немецкого языка, на подготовительных курсах для поступления в вузы, в вузах.

Закон «О пенсиях иностранцам» 1960 г. (с поправками 1980 г.) регулиро­вал вопросы страхования переселенцев от несчастных случаев и по старости.

В 70 - 80-е годы каждый переселенец из Восточной Европы автоматически подпадал под дей­ствие Закона «О высланных лицах и беженцах» и рассматривался как репрессированное лицо, которому Запад должен быть оказывать по­мощь. Никаких доказательств совершенных в отношении переселенца репрессий не требовалось. Немцы, проживавшие в странах Западной Европы и не подвергавшиеся депортации и преследованиям, не полу­чали при переселении особого статуса, а соответственно и льгот (См. Воробьева О. Миграция населения. Вып.6: Миграционная политика. М, 2001).

Поздние переселенцы

В период второй волны переселения после крушения железного за­навеса, разделявшего ФРГ и страны Восточной Европы, когда число переселенцев возросло с 43 тыс. человек в 1986 г. до 397 тыс. человек в 1990 г., Германия  столкнулась с финансовыми трудностями по обустройству столь многочисленных контингентов переселенцев. В 1992 г. расходы на интеграцию переселенцев составили 6 млрд. марок, главным образом на содействие трудоустройству и выплату пенсий.

В 1991 г. правительство ФРГ выделило 7,9 млрд. марок в качестве финансовой помощи другим странам и 100 млрд. марок - новым восточ­ным землям, чтобы затормозить переселение оттуда в западные земли.

Поэтому с начала 90-х годов встал вопрос об упорядочении пере­селения, введении его в организованное русло. По Закону «О приеме переселенцев» 1990 г. желающие переселиться в Германию обязаны из страны их проживания написать прошение в Федеральное управление в Кельне с обоснованием причин переезда и ожидать позитивного ре­шения (только в исключительных случаях разрешалось ожидать реше­ния на территории ФРГ). Решение Федерального управления являлось основанием для выдачи посольством въездной визы. С введением визового режима возможности переселения этниче­ских немцев в ФРГ существенно сузились.

 С 1993 г. вступил в силу Закон о делах перемещенных лиц и беженцев, являющийся новой редакцией Федерального закона о беженцах и перемещенных лицах. Закон вводит новую правовую категория иммигрантов – «поздний переселенец».

Поскольку после окончания войны прошло почти 50 лет и в восточно-ев­ропейских странах прекратились преследования в отношении этнических немцев, особенно с началом процесса демократизации, а их социальнопо-политическое положение уже не сопоставимо с тем, что было до 1990 г. и тем более в первые послевоенные годы, процедура приема ужесточилась. Эт­нические немцы, переезжающие в ФРГ из стран Восточной Европы, за ис­ключением СНГ, должны представить доказательства дискриминации. Их прошения рассматриваются в индивидуальном порядке (такие доказатель­ства не требовались определенное время для переезжающих из СНГ, где, как считает немецкая сторона, существовали факты дискриминации).

В соответствии с параграфом 4 Закона, поздним переселенцем является лицо (как правило - немецкой национальности), покинувшее республики бывшего Советского Союза, Эстонию, Латвию или Литву после 31 декабря 1992 г. в рамках процедуры приема в ФРГ, и в течение шести месяцев поселившееся на ПМЖ в ФРГ в рамках действующего законодательства, при условии проживания ранее в регионе переселения:

1. С 8 мая 1945 г.

2. После своего изгнания с Родины или изгнания его родителей - начиная с 31 марта 1952 г., или

 3. Со дня своего рождения, если он родился до 1 января 1993 г, и является потомком лица, выполнявшего предпосылки позднего переселенца на 8 мая 1945 г (для пункта 1) или на 31 марта 1952 г (для пункта 2). Исключение составляют случаи, когда его родители и/или родители его родителей переехали, и стали жить в регионе переселения только после 31 марта 1952 г.

 Поздний переселенец является немцем в смысле статьи 116 абз. 1 Основного Закона  ФРГ. То же самое правовое положение приобретает супруг позднего переселенца (не немец) и его потомки, если продолжительность брака составляла не менее трех лет. Все они включаются в сферу действия закона.

Правовое положение позднего переселенца не приобретает тот, кто в регионах переселения:

a) оказывал значительное содействие укреплению национал - социалистического или иного тоталитарного строя, или;

b) своим поведением нарушал принципы человечности и/или правового государства, или;

c) злоупотреблял своим служебным положением, используя его преимущественно себе во благо, другим во зло, или;

d) занимал достаточно высокое положение в политике или по работе, которого он смог бы достичь только путем особого слияния с тоталитарной системой, или если он получал льготы благодаря соответствующему положению своих родителей, своего супруга (не немца) или родителей супруга, или если он;

e) покинул регионы переселения в связи с угрозой преследования по уголовному делу на основании совершенного им уголовного преступления.

Лицом немецкой национальной принадлежности в смысле данного Закона является тот, кто заявил о себе у себя на Родине, что он по национальности немец в той мере, в какой это заявление подтверждается определенными признаками, как-то происхождение, язык, воспитание и культура.

Лицо, родившееся после 31 декабря 1923 г, является лицом немецкой национальности, если:

1. Он происходит от лица с немецким гражданством и/или немецкой национальности.

2. Если ему родителями, одним из родителей или иными родственниками были переданы такие подтверждающие признаки, как язык, культура и воспитание.

3. Если до момента выезда из региона переселения он заявил о своей немецкой национальности или был немцем в соответствии с правовыми нормами страны своего происхождения.

Позднее Законом о статусе поздних переселенцев были внесены очередные изменения в Федеральный закон о беженцах, в соответствии с которыми лицо рожденное после 31 декабря 1923 г., принадлежит к немецкому народу (Volkszugehoriger), если оно происходит от гражданина Германии или лица, принадлежащего к немецкому народу, и до выезда из районов поселения заявило о своей принадлежности только к немецкому народу путем соответствующего указания национальности или аналогичным способом или имел немецкую национальность по праву государства происхождения.

Принадлежность к немецкому народу или немецкая национальная принадлежность в силу закона должны быть подтверждены передачей немецкого языка в семье. Она может быть установлена только, если лицо в момент переселения окажется в состоянии вести по меньшей мере простую беседу на немецком языке на основании такой передачи. Такое установление отпадает, если передача немецкого языка в семье из-за условий в соответствующем районе поселения была невозможна.

Заявление о принадлежности к немецкому народу резюмируется, если оно не было сделано из-за опасности для здоровья и жизни или было бы сопряжено с наступлением тяжелых неблагоприятных профессиональных или экономических последствий, но, тем не менее, при оценке совокупности обстоятельств нет сомнений в том, что волеизъявление было направлено на принадлежность к немецкому народу и никакому другому.

Закон устанавливает следующие виды помощи поздним переселенцам:

- единовременную материальную помощь от Правительства ФРГ для преодоления материальных трудностей,

- ссуду на обустройство, включая дотацию на приобретение оставленной в регионе переселения домашней утвари,

- компенсацию издержек при переселении. Подробности определяются директивами Федерального министра внутренних дел.

Для тех, кто родился до 1 апреля 1956 г., размер помощи определён в 4000 DM,  для родившихся до 1 января 1946 г. - 6000 DM. Закон о делах перемещенных лиц и беженцев определяет порядок расселения поздних переселенцев в Германии. Федеральные земли принимают поздних переселенцев, их супругов и потомков, отвечающих требованиям закона, а также прибывающих вместе с ними членов семей.

Принимающую Федеральную землю, в соответствии с процедурой распределения, назначает Федеральное административное ведомство.

Система расселения устанавливается соглашениями, заключаемыми между землями. При отсутствии таких соглашений распределение переселенцев производится в соответствии с Законом, определяющем в процентном отношении участие земель в расселении переселенцев.

Федеральное административное ведомство должно соблюдать установленную пропорцию. Лица, получившие решение о приёме, направляются в землю, которая согласилась их принять, даже если это не соответствует их пожеланиям. Поздние переселенцы и члены их семей в течение определённого времени обязаны проживать только в той земле, в которую их распределили. Другие земли не имеют права их принять. (Закон цит. по    http://recht.germany.ru/consult/aussiedler/bvfg.html).

Определенное место жительства за переселенцами уже закреплялось Законом от 15 июля 1989 г. Для каждой земли была установлена определенная квота приема. Согласно этим квотам распределения переселенцев по федеральным землям государственный бюджет выделяет и средства на социальные выплаты, поскольку практически каждая прибывшая в Германию семья переселенца сразу становится получателем социальной помощи. Социальные выплаты осуществляются из бюджетов коммун. Распределение переселенцев направлено на то, чтобы обеспечить равномерную нагрузку на социальные кассы, а также содействовать их скорейшей интеграции в новую социальную среду.

Продолжительность обязательного проживания составляла 2 года. По их истечении переселенец мог изменить место жительства.

Закон должен  был действовать в течение 11 лет, однако в 2000 г. были приняты новые поправки, продлевающие этот срок.

Численность немецких переселенцев из стран Вос­точной Европы в Германию стала заметно сокращаться. Правительственные расходы на оказание помощи переселенцам в 90-е годы также снизились. Вместе с тем, учитывая сложность социально-экономической си­туации в странах Восточной Европы, побуждающую этнических нем­цев покидать эти страны, власти Германии больший упор де­лают на оказание помощи этническим немцам в местах их традицион­ного проживания. По оценкам, за пределами ФРГ проживает 2,5 млн. этнических немцев, из них около 2 млн. - в государствах, возникших на территории бывшего СССР.