Некоторые аспекты гармонизации межэтнических отношений в Казахстане

  Из выступления на научно-практической конференции «Казахстанская модель межэтнического согласия: состояние и перспективы». - Алматы,  26 февраля 2007 г.

01.03. 2007, http://www.analitika.org

И.Козыбаев

С учетом широкого круга поднимаемых вопросов на настоящей конференции, основное внимание в выступлении сосредоточено на трех аспектах гармонизации межэтнических отношений в Республике Казахстан. Во-первых, это проблемы кадровой политики, отражения фактора полиэтничности государства в кадровом потенциале страны, развития человеческого капитала.

В последние годы в Казахстане, так и за его пределами, все чаще поднимается вопрос о национальном дисбалансе во власти. Так, по мнению российского политолога А.Куртова, «несмотря на то, что и сегодня в республике проживает 130 национальностей, большинство этносов находится на периферии государственно-политической жизни. Все национальности, кроме казахов, явно отчуждены от экономических, политических и идеологических ресурсов власти. Это отчуждение за последние годы стало следствием этнократической доминанты в государственном строительстве» .

Кроме того, как показал опыт «оранжевых революций» на постсоветском пространстве, неадекватная кадровая политика является одним из значимых факторов для возникновения нестабильности.

Таким образом, злободневность данной проблемы бесспорна.

Как известно, конституционное поле Республики Казахстан состоит из положений о недопустимости дискриминации граждан по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам (статья 14); о праве каждого на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии (статья 24); о равном праве граждан Республики Казахстан на доступ к государственной службе (статья 33).

В советский период кадровая политика КПСС практически во всех сферах жизни учитывала аспект представительства этносов. С достижением независимости в Казахстане неуклонно возрастает доля казахов в органах управления, что вполне закономерно.

Вместе с тем, кадровая составляющая государственной машины (как действующего состава, так и «скамейки запасных») нуждается в определенном регулировании, чтобы преобладающая мононациональность не порождала у представителей других этносов чувств обиды и несправедливости. К примеру, в настоящее время на государственной службе работают представители 64 из 130 проживающих в республике национальностей .

На наш взгляд, устранение межэтнических перекосов в кадровой политике необходимо осуществлять, прежде всего, в районах компактного проживания этнических групп (представительство в местных маслихатах, администрациях, организациях социального блока). Следует шире практиковать выдвижение представителей этнических групп, свободно владеющих государственным языком, на руководящие должности в системе государственной службы.

Проблема национального представительства должна также учитываться при формировании кадрового резерва, в деятельности политических партий (особенно их руководящего звена), при предоставлении мест для обучения в высших учебных заведениях в рамках государственного заказа, в системах переподготовки и повышения квалификации, мерах морального поощрения (государственные награды и пр.).

Настала пора передать некоторые кадровые полномочия из Центра в регионы, одновременно сохраняя за Астаной властную вертикаль. В таком случае решающая роль при назначении глав областей, акимов Астаны и Алматы останется в руках Президента, зато возрастет значение местных элит при формировании исполнительных органов областного уровня.

Одновременно для борьбы с клановым протекционизмом экспертами высказывается идея создать, по опыту развитых демократических стран, Службу равных возможностей под патронажем Главы государства и контролируемую Парламентом. Полагаем, что это в определенной мере исключит дискриминацию по этническому или родоплеменному принципам.

Разумеется, что подобные новации в кадровой политике заслуживают подобающего освещения в средствах массовой информации, в пропагандистской работе. При этом не следует упускать из виду и разъяснительную работу с представителями коренного населения, которое первоначально может болезненно реагировать на практику инонационального благоприятствования в карьере.

Теперь, что касается усиления роли Ассамблеи народов Казахстана (АНК) и выделения определенной квоты мест для ее представителей в Мажилисе и Сенате Парламента РК, о чем было заявлено Главой государства на XII сессии АНК и VI заседании Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ.

Разумеется, никто не отрицает необходимости этих шагов. Однако, принцип квотирования мест в парламенте унитарного государства по национальному принципу вызывает сомнения по целому ряду причин, прежде всего, правового характера. Далее, закономерно возникает каскад вопросов: следует ли тогда придерживаться критерия национально-пропорционального представительства этносов, какова будет процедура ротации внутри данной, отнюдь не безмерной, квоты? Где гарантии, что парламентарий, «избранно-назначенный» по квоте, будет защищать интересы национальных меньшинств? Можно прогнозировать и другие противоречия, рожденные в ходе распределения квоты среди национально-культурных центров. К сожалению, известные нам прецеденты национального квотирования в парламентах Ливана и Кипра не дали обнадеживающих результатов.

Тем не менее, градус ожиданий национальных меньшинств Казахстана довольно высок и посему необходимо выработать механизм реализации данных намерений.

Нам представляется, что к проблеме следует подходить комплексно. В любом случае, самовыдвиженцами и кандидатами по партийным спискам могут и будут представители разных национальностей. В данном случае успех на выборах зависит от совокупности факторов, в том числе ресурсов политических партий, НПО, диаспор, личностного потенциала самого кандидата в депутаты. Не секрет, что избирательными штабами тщательно анализируется и учитывается национальный состав выборщиков в избирательных округах, и, как следствие, выдвигается компромиссная и наиболее проходная фигура определенной национальности. Очевидно, представители национальных меньшинств и их соответствующие общественные и иные структуры должны более последовательно бороться за свои права в рамках политических партий и движений, выгодно позиционировать себя в диалоге с партийными функционерами и «третьим сектором», добиваясь включения в партийные списки или поддержки самовидвиженцев.

Как следует из вышесказанного, обществу не нужна пресловутая разнарядка, просто статисты в рамках национальных квот. На первом месте стоят деловые, моральные и профессиональные качества, толерантность выдвиженцев. В данном контексте можно только приветствовать продолжение нынешней практики обеспечения национального представительства в Сенате Парламента РК, куда по действующей Конституции, Президент имеет право назначать семь сенаторов. Как известно, ранее Н.Назарбаев выбирал их с учетом рекомендаций Ассамблеи народов Казахстана.

Если исходить из посыла об усилении роли АНК и представительства национальных меньшинств в высшем законодательном органе страны, логичным видится учреждение официального представительства Ассамблеи народов Казахстана (своеобразного лобби) в Парламенте по аналогии с представительствами Президента и Правительства. Подобная мера, на наш взгляд, позволила бы системно решать специфические запросы национальных меньшинств на регулярной основе в Парламенте и во взаимодействии с государственными органами управления республики. В случае одобрения данной схемы, конфигурация полноценного представительства АНК в Парламенте, принципы его комплектования и подотчетности, обратной связи и организации экспертно-аналитической работы в Ассамблее народов Казахстана, становятся сугубо техническими моментами.

Другую грань проблемы вскрыли публичные выступления в 2006 году в Актау и Атырау. Они показали конфликтогенез, связанный с игнорированием выдвижения местных уроженцев в региональные органы управления, что характерно практически повсеместно. Другой красноречивый пример дала кампания по экспериментальным выборам акимов осенью 2006 года, когда жители Кзылкогинского района Атырауской области мотивировали свой выбор действующего руководителя, в первую очередь, тем, что «он родом из здешних мест и всегда на виду людей».

Заслуживает быть упомянутой и порочная практика формирования «персональных команд» первых руководителей, которые «кочуют» вслед за своим патроном по регионам и ведомствам. Как показывает анализ, подобные команды формируются, в основном, по субъективным признакам и свидетельствуют о приверженности такого руководителя фаворитизму. Представляется, что командный метод оправдан только в исключительных случаях, когда возникает необходимость в «кризисном менеджменте».

Во-вторых, это проблема трудовой миграции, где этническую окраску может вызвать свобода перемещения рабочей силы, отсутствие равного отношения к работникам, что касается работы, заработной платы и иных условий труда.

Сейчас трудовая миграция в страну представлена в основном неквалифицированными и малоквалифицированными рабочими, составив в 2006 году 1850 тысяч человек, зарегистрированных легально. Однако после изменения миграционных правил РФ с начала 2007 года, следует ожидать возрастания трудовой миграции и высококвалифицированных кадров уже из Российской Федерации. Волны миграции гастарбайтеров могут нарушить этнокультурное равновесие в регионах Казахстана с высоким уровнем незанятого населения.

Приходится констатировать, что вопросы незаконной миграции нередко переводятся населением в плоскость межнациональных отношений, хотя в действительности причина в коррумпированности и недостаточной борьбе отечественных правоохранительных органов с криминальными группировками, специализирующимися на переправке нелегальных мигрантов. В частности, как неспособность государства пресечь нелегальную миграцию, можно расценивать либерализацию миграционной политики, сведенной к «легализации нелегалов».

На нелегальных (и легальных) мигрантов распространяются стереотипы массового сознания, в основе которых боязнь конкуренции на рынке труда на этническом уровне (более высокая или низкая квалификация работников, опыт и традиции рыночных отношений, предприимчивость как национальная черта); опасения больших волн трудовой миграции; такой элемент психологии, как зависть и др. У местных работников нередко возникает чувство неполноценности и недовольства дискриминацией на рынке труда, которое оформляется в требование социальной справедливости.

Так, например, ежегодно Казахстан разрешает завоз около 70 тысяч иностранных работников. К сожалению, приходится признать, что некоторая часть подобных мигрантов не обладает более высокой квалификацией, чем местное население. В то же время их заработная плата в разы выше оплаты труда казахстанского работника той же квалификации. О существовании межэтнической напряженности в трудовых коллективах иностранных компаний говорят недавние инциденты в «Актобемунайгазе» (открытое письмо Союза демократических сил Актюбинской области «Мы объявляем войну китайцам!»), на Карачаганаке, в подразделениях «Тенгизшевройла». Разумеется, в данном случае причины межнациональных противоречий носят комплексный характер: экономический (низкий уровень жизни и неразвитость социальной инфраструктуры, несбалансированность структуры рабочих мест и рабочей силы, высокая безработица), надстроечный (неэффективность государственных структур в регулировании межнациональных процессов), идеологический. Имеют место и факты неуважения иностранных работников к языку, обычаям и традициям казахского народа, недружественные высказывания в адрес представителей титульной нации.

На наш взгляд, подобные инциденты кардинально разрешаются после внесения изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в республике, вступивших в действие с 16 января 2007 года. В соответствии с ними, законодательно вводятся нормы, обязывающие подрядчиков обеспечивать равные условия труда и равную оплату труда для казахстанского и иностранного персонала, а также позволяющие уполномоченному органу вести мониторинг исполнения контрактных обязательств недропользователями в части привлечения казахстанских кадров по созданию им условий на не дискриминационной основе.

Вместе с тем, считаем целесообразным распространить эти законодательные нормы и на другие отрасли экономики.

В целом же, политика работодателей должна исходить из приоритета обеспечения широкой занятости местного населения, максимально сохраняя для него возможные вакансии, параллельно занимаясь подготовкой квалифицированных кадров из числа казахстанцев.

В-третьих, это вопросы научно-методического обеспечения межэтнических отношений.

Ранее учеными и практиками неоднократно подчеркивалась необходимость создания научно-аналитической структуры при Ассамблее народов Казахстана, включая Центр по исследованию межэтнических отношений.

Наконец, усилиями нового руководителя Министерства культуры и информации Е.Ертысбаева 29 декабря 2006 года принято постановление Правительства №1313, в соответствии с которым создается Республиканское государственное предприятие на праве хозяйственного ведения «Дом Дружбы – Центр по исследованию проблем межэтнических отношений» под эгидой упомянутого ведомства .

По видению Министерства культуры и информации, новый Центр призван усилить аналитическую и общественно-политическую работу Ассамблеи народов Казахстана и будет работать под ее руководством. В настоящее время не представляется возможным судить, как будет развиваться этот Центр, не окажутся ли научные исследования второстепенными на фоне коммерциализации. Однако, судя по утвержденной Правительством Программе совершенствования казахстанской модели межэтнического и межконфессионального согласия на 2006-2008 годы, деятельность Центра будет преимущественно сосредоточена вокруг следующего круга задач:

* проведение научных исследований, направленных на изучение ситуации в сфере межэтнических и межконфессиональных отношений и выработка практических рекомендаций по противодействию различным проявлениям экстремизма, формированию толерантного поведения у различных социальных групп;

* разработка методов мониторинга, диагностики и экспертизы уровня социальной напряженности в обществе, оценки рисков и возможных последствий социальных конфликтов;

* разработка механизмов нейтрализации деструктивных настроений в массовом сознании;

* обеспечение пополнения информационной базы данных о национально-культурных и религиозных объединениях, действующих на территории республики .

Иной ракурс проблемы видится в свете задачи по переводу казахского языка из состояния «де-юре» государственного в «де-факто». Кроме того, возможная реформа письменности будирует вопрос о создании самостоятельного Института казахского языка.

Не потеряла своей актуальности идея профессора М.Сужикова об организации Института родных языков с факультетами казахского языка и перевода, русского языка и перевода, языков национальных групп и перевода . Помимо учителей для школ и преподавателей для вузов, данное высшее учебное заведение готовило бы переводчиков-синхронистов, широкопрофильных специалистов по немецкому, корейскому, дунганскому, уйгурскому, курдскому и другим языкам, национальной истории, литературе и искусству.

Контингент студентов, профессорско-преподавательский состав и материальная база Института родных языков вполне могут быть образованы за счет концентрации необходимых сил и средств, распыленных по различным национальным группам и отделениям ряда вузов Казахстана. Также логичным было бы создание при Институте социолингвистической лаборатории по изучению сфер функционирования и потребностей развития языков народов РК.

Охарактеризованную выше группу научных и образовательных подразделений в масштабе республики можно рассматривать как минимальную, но самодостаточную систему, генерирующую научно-методическое обеспечение межэтнических отношений в Казахстане.