Формирование российской диаспоральной политики

Н.О. Матвейцева

Первыми правовыми документами, определявшими контуры диаспоральной политики, стали Указ Президента России от 11 августа 1994 г. № 1681 «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»[1] и Постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом», утвердившее «основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[2].

«В результате сложных, порой трагических событий в истории России, – говорится в преамбуле «Основных направлений», – миллионы наших соотечественников были вынуждены покинуть родную землю… Демократические преобразования в нашей стране последних лет создали условия для отношений взаимопонимания и сотрудничества с соотечественниками за рубежом»[3]. В указанных документах обозначились два главных направления диаспоральной политики:

– «предотвращение массового исхода наших соотечественников» из принимающих государств и

– обеспечение приема на территории России «тех, кто не смог или не имел возможности адаптироваться к новой ситуации, и решил вернуться на свою историческую родину»[4].

В «Основных направлениях» провозглашался принцип прямой зависимости финансового, экономического, социального, военно-политического сотрудничества Российской Федерации со странами СНГ «от реальной позиции их руководства в области соблюдения прав и интересов россиян на их территории».

Документом предусматривалась реализация государственной диаспоральной политики по четырем направлениям:

политико-правовом и информационном;

дипломатическом;

экономическом;

социальном и культурном.

Важнейшими инструментами реализации первого направления полагались, во-первых, организация информационного пространства – «учреждение русскоязычных радио- и телепрограмм, периодических изданий»; во-вторых, использование для защиты прав соотечественников учрежденных при создании Содружества Совета глав государств и Совета глав правительств»» в-третьих, использование потенциала российских общественных организаций и общественных объединений россиян в ближнем зарубежье.

Дипломатические меры включали в себя эффективное использование имеющихся институтов международного права (Генеральной Ассамблеи ООН; Комиссии ООН по правам человека; Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств; Исполкома программы Верховного комиссара ООН по установлению фактов в тех государствах, где нарушаются эти права; Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе – СБСЕ) для защиты прав россиян, декларировали необходимость создания Комиссии по правам человека СНГ, подписания Конвенции СНГ «Об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным и этническим, языковым и религиозным меньшинствам», заключения соглашений со странами ближнего зарубежья по вопросам гражданства «с целью обеспечения соотечественникам социально-экономических и политических прав».

Раздел экономических мероприятий включал, во-первых, комплекс мер по рекрутированию российской диаспоры в рыночную экономику, создание банков, коммерческих структур, фондов поддержки предпринимательства и т.д.; во-вторых, мероприятия, связанные с адаптацией россиян к новой хозяйственной реальности:

сотрудничество с предприятиями, на которых заняты, в основном, российские соотечественники;

выкуп «у государств ближнего зарубежья (в том числе при погашении задолженности) собственности тех предприятий, на которых среди работающих преобладали соотечественники»;

организация совместных предприятий.

Социально-культурное направление диаспоральной политики предусматривало три основных комплекса мероприятий:

первый – разработку механизма защиты социальных прав российской диаспоры в ближнем зарубежье, включающий «меры по поддержке со стороны России социально незащищенных категорий соотечественников», гарантии «прав граждан государств – участников СНГ в области пенсионного обеспечения, создание российских госпиталей на базе «госпиталей бывшей Советской Армии»;

второй – способствование социально-политической консолидации российской диаспоры в странах Содружества через организацию «региональных обществ по связям с соотечественниками», оказание информационной и финансовой помощи русскоязычным периодическим изданиям;

третий – содействие в поддержании культурно-образовательного пространства российской диаспоры. Для его предлагалось заключить двусторонние соглашения со странами ближнего зарубежья о сотрудничестве в области культуры и образования, в том числе о создании и поддержке российских культурных центров (библиотек, клубов), осуществлять регулярный культурный обмен, «включая проведение фестивалей, выставок, конкурсов, гастролей театров, творческих коллективов и исполнителей, а также иные акции подобного рода, направленные на сохранение и развитие русской культуры», «добиваться на основе взаимности развития культурных связей, сохранения памятников культурного и исторического наследия, обеспечить образовательные учреждения соотечественников учебными пособиями, подготовкой и повышением квалификации педагогических кадров, обмен студентами и учащимися», «провести переговоры с государствами ближнего зарубежья об учреждении в них российских университетов, институтов, факультетов и гимназий», «предусматривать возможность приема соотечественников из ближнего зарубежья в высшие и средние специальные учебные заведения России», обеспечить потребности русскоязычного населения в книжной продукции, в том числе в научной и учебной литературе.

Согласно Указа Президента РФ координирующим органом исполнения намеченных мероприятий в области диаспоральной политики стала Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР). Первым Председателем ПКДСР был назначен заместитель Председателя Правительства России С. Шахрай. Постановлением Правительства РФ был утвержден Перечень первоочередных мероприятий по поддержке соотечественников в государства – участниках СНГ на 1994–1995 гг., в который вошел более узкий круг наиболее легко разрешимых задач диаспоральной политики: «разработка механизма оказания гуманитарной помощи особо нуждающемуся русскоязычному населению; оказание материальной и финансовой помощи русскоязычным периодическим изданиям; постановка учебников и учебно-методической литературы для образовательных учреждений с русским языком обучения; проведение переговоров о создании российских культурно-информационных центров; зачисление в число студентов (учащихся) в государственные образовательные учреждения Российской Федерации соотечественников; проведение фестивалей, выставок, конкурсов, олимпиад, экскурсий с участием школьников и студентов»[5].

Автор настоящей работы не случайно цитирует содержание Перечня по работе Н.В. Калининой.  Калинина Н.В. «принимала непосредственное участие» в разработке первых нормативных актов диаспоральной политики Российского государства. В этой связи она выделила именно те положения Перечня, реализация которых, по ее мнению, принесла практические результаты. Участием Н.В. Калининой в создании правовых документов, направленных на поддержку соотечественников, объясняется и достаточно оптимистичная оценка их влияния на положение дел с российскими соотечественниками. В частности, она пишет: «…Мы считаем и Указ Президента, и «основные направления» документами исключительно важными, определившими на длительную перспективу развитие диаспоральной политики России на постсоветском пространстве как в правовом, так и в чисто практическом аспекте. Многие их положения до сих пор не утратили актуальности и, несомненно, принимались и будут приниматься во внимание в ходе работы над совершенствованием нормативно-правовой сферы взаимодействия с соотечественниками». Однако анализ не только практического значения первых официальных актов диаспоральной политики, но и их концептуального содержания, не дает оснований разделить с Н.В. Калининой ее оптимизма.

Во-первых, концептуальная логика «Основных направлений» и Указа Президента РФ строилась на заведомо неверной посылке безусловного сохранения за Россией положения центра интеграции на постсоветском пространстве. Именно такая, нефундированная экономической, военно-политической, социально-культурной основой, позиция привела к тому, что Россия в достаточно короткий срок растеряла значительную долю политического потенциала на постсоветском пространстве, а заодно и возможность эффективно влиять на дела соотечественников в ближнем зарубежье. Видимо, тактически было правильнее не уповать в вопросах защиты соотечественников на финансовые, экономическим ограничения во взаимоотношениях с партнерами по Содружеству, которые те, в свою очередь, замещали ориентацией на другие мировые полюсы силы, а рассчитывать на выстраивание взаимовыгодных рычагов регулирования их положения. Например, уже в первые годы после развала СССР в городах Российской Федерации появились мигранты из Украины, Молдавии, Таджикистана, Узбекистана и т.д., находившие себе средства для существования заработками на неквалифицированных работах. Трезвый учет этого обстоятельства мог бы послужить в качестве «козыря» для достижения соглашений, касающихся положения соотечественников в странах, откуда направлялся поток мигрантов.

Во-вторых, явно преувеличенным видится в документах роль международных правовых институтов в защите прав российской диаспоры в странах Содружества. Сильное западное лобби, препятствующее постсоветской интеграции бывших союзных республик, в полной мере отразилось и продолжает сказываться на позиции этих уважаемых организаций. Достаточно отметить деструктивную роль миссии ОБСЕ в Грузии в грузино-юго-осетинском конфликте, который прямо касается интересов российских соотечественников.

В-третьих, документы исходили из ошибочной посылки о безусловной действенности механизма интеграции, призванного воссоздать миропорядок постсоветского пространства на основе дружбы и уважения стран, длительное время находившихся в рамках одного государственного образования – Содружества Независимых Государств. Однако и эта надежда не оправдалась. В большей степени, чем в других аспектах взаимодействия, центробежные тенденции проявились именно в вопросах сотрудничества в области защиты прав национальных меньшинств и предоставления им самобытного развития. В одних странах откровенно выражено (как в Балтии), в других – скрыто (как в Казахстане), начался процесс «выдавливания» россиян, коренизации населения, национализации культурного пространства.

В-четвертых, принятые документы не сопровождались политической волей российского руководства, а мероприятия, проводимые в рамках «Основных направлений», чаще всего носили характер «сбора активистов организаций соотечественников» и не имели прямого выхода на реальные нужды российской диаспоры в странах СНГ.

Указанные недостатки концептуального плана не создавали условий для реализации намеченных мероприятий. И дело даже не в недостатке финансовых средств (о котором чаще всего говорят в оправдание недейственности диаспоральной политики 90-х годов прошлого столетия). Именно неверный выбор стратегии вел к финансово-затратным и неэффективным направлениям диаспоральной политики.

Важную роль в разрешении вопроса, связанного с определением понятия «российская диаспора», который в практике диаспоральной политики приобретал далеко не академическое значение, сыграла Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам, принятая Государственной Думой РФ 8 декабря 1995 г. В содержание понятия «российская диаспора» Декларация включала «всех выходцев из Союза ССР и России и их прямых потомков независимо от национальной и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами Российской Федерации и признающих свою духовную и культурно-этническую связь с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации». И хотя положения Декларации носили рекомендательный характер, обозначение позиции верховного законодательного органа страны в такой важной политической проблеме как содержание понятия «российская диаспора», позволило избежать многих осложнений в будущем. Вопрос, кого считать российским соотечественником, в дальнейшем не раз приобретал острое звучание. Например, после того, как мэр г. Москвы Ю.М. Лужков предложил ввести федеральный налог в пользу соотечественников за рубежом[6].

Скорее инерцией запущенного механизма бюрократического аппарата, нежели желанием внедрения новаций и новым взглядом на проблему соотечественников было обусловлено появление постановления Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. № 590 «Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом»[7]. По-прежнему, без серьезной проработки механизма реализации осталась вся экономическая составляющая диаспоральной политики. Остались декларацией многие мероприятия, касающиеся материальной поддержки организаций соотечественников, издания «Белой книги» о нарушении прав человека в государствах СНГ, создания региональных обществ по связям с соотечественниками, восстановления, реставрации и сохранения российских исторических памятников, открытия российских центров науки и культуры, «которые могли взять на себя реализацию многих проектов и программ диаспорального характера, равно как и осуществление мероприятий по популяризации русского языка, стимулированию интереса к истории, культуре и сегодняшнему дню нашей страны среди титульного населения новых независимых государств»[8].

Полным противоречий и юридических несогласованностей был и принятый 24 мая 1999 г. Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[9].

Соискатель в целом согласен с мнением Н.В. Калининой о том, что недостатки закона были результатом «политизации диаспоральной тематики, использования действительно острых, крайне болезненных проблем соотечественников в интересах тех или иных акторов на внутрироссийской политической сцене»[10]. На явные противоречия федерального закона действующему законодательству по гражданству обратил внимание депутатов представитель Президента А. Котенков. Однако закон был принят путем преодоления вето Президента[11].

Вместе с тем, этот документ, являвшийся результатом двухлетнего обсуждения, был, по сути, попыткой «прорыва», в уже проявившемся к концу 90-х годов, отрицательными последствиями, бездействия российских властей в отношении соотечественников. Вне всякого сомнения, положительным актом документа являлась декларация правопреемственности Российской Федерации Российскому государству, Российской республике, Российской Советской Федеративной Социалистической Республике (РСФСР) и СССР. Для соотечественников и их потомков такая преемственность означала не просто определенность в  «обретении» исторической Родины, но моральным обоснованием их жизненного пути, связанного с судьбой Отчизны. Указание на то, что «институт российского гражданства соотнесен с принципами непрерывности (конституитета)  российской государственности», открывало путь к обретению гражданства России многим миллионам соотечественников. Отношения с соотечественниками за рубежом федеральный закон определял «важным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации».

Заслугой законодателей в развитии понятийного аппарата диаспоральной политики, на много лет определившей собственно ее объект, стало обоснование понятия соотечественников, лишь конспективно данное в прежней думской Декларации. И, несмотря на критику представителей исполнительной власти, на наш взгляд, наиболее точно отражающее содержание этой дефиниции.

В законе говорилось:

«1. Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.

2. Под понятием «соотечественники за рубежом» (далее – соотечественники) подразумеваются:

граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации;

лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее – лица, состоявшие в гражданстве СССР);

выходцы (эмигранты) из российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие видна жительство или ставшие лицами без гражданства;

потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульной нации иностранных государств».

Согласно закона, все лица, попадающие под статус «соотечественников», приобретали право формализовать это положение, получив соответствующее свидетельство. В законе были указаны субъекты государственной диаспоральной политики: Президент Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации. Результатом передачи части внешнеполитических функций от Центра субъектам РФ стало признание за ними права участвовать во взаимоотношениях с соотечественниками. Новым моментом в формировании диаспоральной политики России стало прямое указание на источники финансирования поддержки соотечественников. «Финансирование деятельности в области отношений с соотечественниками, – говорилось в законе, – осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации в соответствии с полномочиями, установленными федеральными законами»[12].

Материальная поддержка соотечественников могла по закону осуществляться физическими и юридическими лицами. «Органы государственной власти Российской Федерации поощряют благотворительную деятельность… в области отношения с соотечественниками», – говорилось в документе.

Новацией в области диаспоральной политики являлось и установление обязательного мониторинга «в области отношений с соотечественниками, включающего в себя сбор, анализ и оценку информации о положении соотечественников, создание банка данных, прогнозирование ситуации и проведение научно-исследовательской работы».

Вышесказанное в полной мере убеждает в переломном характере анализируемого документа, знаменовавшего собой попытку преодоления законодательной властью явно стагнационных тенденций в общественно-политической жизни страны, в том числе и в вопросах взаимоотношений с соотечественниками. Поэтому вряд ли справедливо считать, что единственной причиной, по которой «общественные структуры этнороссиян» «приветствовали его принятие» было то, что их руководители «рассчитывали на существенные материальные дивиденды от реализации закона». Основным моментом, определяющим значение федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» явилось вынесение этого животрепещущего вопроса из кулуаров бюрократической волокиты и заорганизованности на общероссийское политическое пространство, что, кстати заметить, действительно задевало интересы сформировавшейся к тому времени чиновничьей корпорации от соотечественников.

Адекватному восприятию закона органами исполнительной власти препятствовала, помимо общей конфронтации с законодателями, их позиция, препятствующая расширению круга лиц, которые могли бы претендовать на какую-либо помощь в связи с гуманитарной катастрофой, случившейся после распада Союза ССР. Эта позиция сказывалась как в вопросах гражданства, помощи вынужденным переселенцам, так и в вопросах соотечественников. Абсолютно верно, на наш взгляд, характеризовали положение в этой области представители диаспоральных структур того времени, все больше разочаровывавшиеся в «поддержке Родины»: «Политика российской Федерации в отношении нас, россиян, оставшихся без Родины, – писал один из них в канун принятия законы, – очень похожа на фиговый листок, которым, к сожалению, нельзя прикрыть даже наготу»[13].

Несмотря на принятие федерального закона, органы исполнительной власти фактически саботировали его исполнение[14].

Новым этапом в формировании правового поля диаспоральной политики, как и практического ее воплощения, стала одобренная 30 августа 2001 года «Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом»[15].

Концепция представляла собой систему взглядов нового политического руководства страны на содержание и основные инструменты осуществления политики в области отношений с соотечественниками. При этом подчеркивалось, что приоритетом государственной политики Российской Федерации в этом направлении является оказание всестороннего содействия полноценной реализации их прав и свобод. В части практической деятельности указывались шесть важнейших направлений: использование международных механизмов и процедур обеспечения и защиты прав и основных свобод человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам; финансовая и экономическая поддержка соотечественников в странах нового зарубежья; развитие гуманитарных, культурных, образовательных, научных и информационных связей и контактов; обеспечение прав на свободу передвижения, переселения в Россию на добровольной основе или в силу чрезвычайных обстоятельств; поддержка общественных организаций (ассоциаций) и объединений соотечественников; содействие социально незащищенным слоям российской диаспоры.

Практическому воплощению концептуальных положений были призваны содействовать принятые в ноябре 2002 года (на уровне постановления Правительства РФ) «Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002–2005 годы». В тексте правительственного документа его сущность определялась как «система мер по созданию эффективных механизмов взаимодействия российского государства с российской диаспорой в интересах защиты прав и свобод соотечественников, по более адекватному обеспечению их законных интересов и сохранению этнокультурной самобытности». Каждое из шести отмеченных в Концепции направлений были воплощены в программу конкретных действий с указанием организаций и ведомств, ответственных за ее воплощение. Правовая практика реализации диаспоральной политики на основе реальных программ с указанием сроков и акторов исполнения намеченных мероприятий стала повседневной. На смену, в основном, исполненной программы 2002–2005 годов, 2 октября 2006 г. распоряжением Правительства РФ № 1370-р была утверждена «Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006–2008 годы»[16]. Программа предусматривает организацию работы в сфере диаспоральной политики по десяти направлениям: совершенствование законодательства Российской Федерации по вопросам государственной политики в отношении соотечественников; функционирование Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом; содействие самоорганизации соотечественников; информационное обеспечение соотечественников; социологические и научные исследования о положении соотечественников; развитие образовательных, культурных и научных связей и контактов с соотечественниками, содействие сохранению русской языковой и культурной сфер в русскоязычных диаспорах; социально-экономические вопросы и совершенствование механизмов финансовой поддержки работы с соотечественниками; меры по поддержке молодежи российской диаспоры; поддержка социально незащищенных слоев соотечественников.

Новизна этого нормативного документа в области диаспоральной политики определяется тремя основными чертами: во-первых, учетом социально-политических тенденций в диаспоральной среде стран СНГ, в том числе и негативных. Так, общее убеждение, основанное на анализе ситуации о незавершенности процесса институциализации российской диаспоры, вызвало к жизни специальный комплекс мер, направленных на консолидацию и самоидентификацию россиян за рубежом. Во-вторых, отказ от принятия заведомо невыполнимых решений. Например, в социально-экономической составляющей программы отсутствуют нереальные планы (в связи с упущенным временем) по рекрутированию представителей диаспорального бизнеса в экономику государств Содружества и, наоборот, уделяется большое значение созданию условий приграничного взаимодействия, опыт первого десятилетия которого оказался конструктивным. В-третьих, дифференциация работы с соотечественниками не только по социальному или этническому, но и возрастному признаку. Специальный раздел Программы посвящен работе с молодежью, с той категорией диаспоры, которая обладает наибольшей потенцией социальной и политической активности.

Особое место в современной диаспоральной политике занимает сохранение функционального пространства русского языка в странах СНГ. Причем, если раньше этот вопрос ставился более узко в связи с необходимостью обеспечения условий самобытного развития российских соотечественников, то в настоящее время его звучание обусловливается более емкой и политически значимой задачей сохранения единого моноязычного пространства Содружества и вытекающие отсюда информационная, политическая и культурная составляющие, обеспечивающие преемственность традиционных устоев международных отношений на постсоветском пространстве. Решить эту задачу призвана Федеральная целевая программа «Русский язык (2006–2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года № 833.

В ходе реализации двух предшествующих программ: «Русский язык» на 2002–2005 года и «Программы поддержки Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в Содружестве Независимых Государств на 2004–2005 годы» было привлечено к участию 63 организации из 7 федеральных округов, включая 36 субъектов РФ, а также из 3 государств – участников СНГ. В рамках программ осуществлено издание 22895 экземпляров учебно-методической литературы, распространенных за рубежом через систему российских зарубежных центров науки и культуры при МИД РФ и по линии Международной ассоциации преподавателей русского языка и литературы.

В рамках федеральной целевой программы «Программа поддержки российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в Содружестве Независимых Государств» на 2004–2005 годы осуществлена поставка в общеобразовательные учреждения, ведущие обучение на русском языке, Республики Армения, Республики Белоруссия, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Республики Таджикистан комплектов учебников и учебно-методической литературы и мультимедийных обучающих программ на сумму около 50 млн. рублей.

В государствах ближнего зарубежья обеспечен учебный процесс для 10 тыс. человек, обучающихся в Российско-Армянском (Славянском) университете в г. Ереване (Республика Армения), в Российско-Белорусском (Славянском) университете в г. Могилеве (Республика Белоруссия), в Российско-Киргизском (Славянском) университете в г. Бишкеке (Киргизская Республика), в Российско-Таджикском (Славянском) университете в г. Душанбе (Республика Таджикистан) и Российско-Туркменской общеобразовательной школе в г. Ашхабаде (Туркменистан).

Обеспечен учебный процесс по российским образовательным стандартам в более чем 70 филиалах российских вузов.

В ходе реализации Программ были выявлены следующие нерешенные проблемы:

– отсутствие комплексного подхода к решению стратегических задач;

– невысокая эффективность межведомственной координации;

– необходимость вовлечения гражданского общества и представителей бизнеса в решение проблем;

– недостаточность бюджетного финансирования.

Все это и многие другие причины привело к негативным последствиям. Возникла угроза разрушения единого информационного, образовательного, социально-культурного и экономического пространства Российской Федерации; снижение престижа России в мировом сообществе; ущемление прав личности российских граждан, касающееся дискриминации по языковому признаку; ослабление национальной самоидентификации россиян; снижение активности интеграционных процессов в государствах – участниках СНГ.

Необходимость комплексного, скоординированного подхода в решении задачи поддержки и развития русского языка обусловило объединение двух Программ в одну.

В Программе 2006–2010 годов говорится: «Президент Российской Федерации Путин В.В. придает особое значение сохранению, укреплению и развитию русского языка как важнейшего средства консолидации российского общества, интеграции государств – участников СНГ, вхождения России в мировое экономическое, политическое, культурное и образовательное пространство»[17].

Разработку Программы обусловили следующие причины:

– необходимость создания условий функционирования русского языка как важнейшего средства обеспечения государственной целостности России и национальной безопасности;

– необходимость обеспечения условий для реализации принципов, основанных на понимании статуса государственного языка, закрепленного за русским языком Конституцией Российской Федерации, как объединяющего элемента политической, экономической и культурной сфер жизни страны;

– потребность страны в проведении единой политики в языковой сфере во всех субъектах Российской Федерации;

– необходимость создания равных условий для овладения русским языком всеми гражданами Российской Федерации;

– актуальность упрочения роли русского языка как одной из важнейших социально-культурных составляющих объединения российского гражданского общества;

– необходимость поддержки русского языка как средства межнационального общения в государствах – участниках СНГ;

– необходимость укрепления позиций русского языка в мире для дальнейшего развития политических, экономических, социальных и культурных отношений с зарубежными странами, а также русскими диаспорами в них;

– необходимость формирования положительного отношения к России в мировом сообществе.

Первый этап реализации Программы (2006–2007 годы) предполагает разработку и создание методологической и научно-методической базы (комплекс просветительских, научных и образовательных мероприятий Программы), второй (2008–2009 годы) – предусматривает применение на практике концептуальных основ и новых технологий в процессе реализации Программы, возможность обучения русскому языку и получения образования на русском языке гражданами государств – участников СНГ.

Программа хорошо обеспечена материальными ресурсами. Планируется потратить на обеспечение эффективного функционирования русского языка как основы развития интеграционных процессов в СНГ – 402,5 млн. рублей, на создание условий наиболее полного удовлетворения языковых и культурных потребностей соотечественников за рубежом – 63 млн. рублей.

Вклад государств – участников СНГ в реализацию Программы предусматривается, прежде всего, в использовании материально-технической базы созданных Российской Федерацией и правительствами этих государств в рамках действующих межправительственных соглашений по сотрудничеству в области образования 4 российско-национальных (славянских) университетов совместного ведения в Республике Армения, Республике Белоруссия, Киргизской Республике и Республике Таджикистан, а также Российско-Туркменской школы в г. Ашхабаде (Туркменистан), ведущих обучение по российским образовательным стандартам (в настоящее время в них обучается свыше 10 тыс. человек). На базе этих образовательных учреждений одновременно с образовательным процессом осуществляется целый ряд мероприятий, связанных с поддержкой и распространением изучения русского языка, литературы и культуры России и получением образования на русском языке, таких как проведение симпозиумов, конференций, праздников, фестивалей русского языка, презентаций, семинаров по повышению квалификации преподавателей, олимпиад и конкурсов среди обучающихся, а также реализация программ дистанционного обучения русскому языку. При этом используются аудиторный фонд, оргтехника, средства коммуникации и персонал этих образовательных учреждений. При реализации дистанционных обучающих программ эксплуатируется созданная в указанных государствах – участниках СНГ инфраструктура приема телерадиовещательного и Интернет-сигнала. Помимо этого при поставке учебников, учебно-методической и другой литературы на русском языке, мультимедийных и технических средств обучения органы исполнительной власти в сфере образования этих государств – участников СНГ принимают на себя обязательства по обеспечению таможенного режима.

Таким образом, вклад государств – участников СНГ в реализацию Программы, по экспертным оценкам, суммарно может быть оценен примерно в 15 процентов затрат Программы.

Большой социально-политический резонанс в русской диаспоральной среде стран СНГ имело изменение законодательства России «О гражданстве» и значительная либерализация процедуры его принятия. В мае 2002 года вступил в силу Федеральный закон «О гражданстве российской Федерации».

Интерес для соотечественников представляла статья 14 закона «Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке».

Новый закон позволял в значительной степени преодолеть противоречие между действующим диаспоральным законодательством и правовыми нормами, регламентирующими гражданство. Помимо иностранных граждан и лиц без гражданства, гражданами России в упрощенном порядке могли стать лица, имеющие хотя бы одного родителя, обладающего гражданством России, бывшие граждане СССР, не получившие гражданство в бывших союзных республиках, граждане государств СНГ, получившие образование после 1 июля 2002 года в Российской Федерации, родившиеся на территории России и ранее состоявшие в гражданстве СССР, состоящие в браке с гражданами России, недееспособные, имеющие дееспособных детей – граждан РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР и зарегистрированные в РФ на 1 июля 2002 года, обратившиеся с заявлением до 1 января 2008 года и проживающие на момент подачи заявления на территории Российской Федерации, имеющие законный источник дохода и знающие русский язык, ветераны Великой Отечественной войны.

Согласно Положения «О порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденного Указом Президента Российской Федерации 14 ноября 2002 года № 1325, значительно либерализовалась процедура принятия гражданства[18].

Принятие нового закона «О гражданстве Российской Федерации», содержащего специальные положения, затрагивающие интересы соотечественников, было обусловлено не только стремлением ликвидировать противоречия в диаспоральном законодательстве, но и пониманием изменившейся в результате ослабления позиций России на постсоветском пространстве, ситуации, когда значительная часть соотечественников, не имевшая поддержки со стороны большой родины, лишилась возможности адаптации в экономических и социально-политических процессах в бывших союзных республиках, и являлась потенциальным резервом миграции в российскую Федерацию. Многие политологи ПНГ в этой связи заговорили об обретении россиянами новой родины[19]. Однако ситуация несколько отличалась от той, что рисовалась во многих публикациях национальных средств массовой информации стран СНГ. Миграционные потоки, действительно снизившие свою интенсивность, и количественные показатели к концу 90-х годов прошлого столетия стали таковыми не по причине комфортности положения россиян в странах Содружества, а в силу того, что среди оставшихся в них преобладали физические лица, как правило, проживающие в сельской местности, не располагающие квалифицированным образовательным и материальным потенциалом для переезда на Родину, без соответствующем ее поддержки[20].

Помимо сложной демографической ситуации в российской Федерации, именно этим обстоятельством обусловливалось возникновение нового направления законотворчества в диаспоральной политике, а именно – появление нормативно-правовых актов, регламентирующих процедуру добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию.

Одним из них стал Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». С целью координации работы в этом направлении создавалась Межведомственная комиссия, а центральным органом, обеспечивающим реализацию принятых программ, определялась Федеральная миграционная служба. В «Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» формулировалась общая задача нового направления диаспоральной политики. Ее решение направлено «на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов», дополнение системы мер «по стимулированию рождаемости, снижению смертности и регулированию миграции, направленных на стабилизацию численности населения Российской Федерации», «содействие добровольному переселению в российскую Федерацию соотечественников», воспитанных «в традициях российской культуры», владеющих русским языком и не желающих терять связь с Россией[21].

Для достижения стратегических задач Государственная программа предполагает:

– создание политических, социально-экономических, организационных условий, включая обеспечение необходимого информационного сопровождения, способствующих переезду соотечественников в российскую Федерацию на постоянное место жительства и скорейшему их включению в устойчивые позитивные социальные связи принимающего сообщества;

– нормативно-правовое регулирование процесса добровольного переселения соотечественников в российскую Федерацию в рамках Государственной программы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

– формирование механизма организации добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, включая осуществление мониторинга состава возможных участников Государственной программы, разработку на основе типовой программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников проектов соответствующих программ субъектов российской Федерации (далее – региональные программы переселения), оказание содействия добровольному переселению участников Государственной программы в соответствии с условиями участия в ней, организацию работы с переселенцами в субъектах Российской Федерации;

– обеспечение действенного государственного и общественного контроля за процессом переселения, соблюдением прав переселенцев, выполнением ими взятых на себя обязательств и выполнением обязательств российской Федерации.

На первом этапе воплощения Государственной программы (2006 г.) был создан механизм нормативного регулирования процесса добровольного переселения (были приняты соответствующие правовые акты, создано управление Государственной программой, осуществлен мониторинг потребностей субъектов РФ в трудовых ресурсах, разработаны региональные программы переселения, учитывающие предоставление приезжающим соотечественникам «базовых социальных услуг (образовательных, медицинских), а также жилья»). Второй этап (2007–2008 гг.) предусматривает собственно «добровольное переселение участников Государственной программы и членов их семей…». Третий этап (2009–20012 гг.) направлен на проведение анализа результатов реализации Государственной программы и принятие дополнительных мероприятий, корректирующих их.

Соотечественнику, ставшему участником Государственной программы, выдается свидетельство установленного Правительством Российской Федерации образца.

Участник Государственной программы и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, имеют право на получение государственных гарантий и социальной поддержки, в том числе:

– на компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на переезд к будущему месту проживания;

– на компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации;

– на получение за счет средств федерального бюджета единовременного пособия на обустройство («подъемных»);

– на получение за счет средств федерального бюджета ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности в период до приобретения гражданства Российской Федерации, но не более чем в течение шести месяцев. Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;

– на получение компенсационного пакета участника Государственной программы (далее – компенсационный пакет), включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости. Расходы на финансирование компенсационного пакета осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов.

Предоставление иных государственных гарантий, социальная поддержка, трудоустройство участника Государственной программы, обеспечение его и членов его семьи необходимым жильем осуществляются в рамках региональных программ переселения.

Субъекты Российской Федерации вправе участвовать в субсидировании жилищных расходов участников Государственной программы и устанавливать иные гарантии и меры социальной поддержки для участников государственной программы и членов их семей.

Участник Государственной программы имеет право выбирать территорию вселения в субъектах Российской Федерации, определенных в установленном порядке.

Устанавливаются три категории территорий вселения, что обусловливает дифференциацию объемов предоставляемых участникам Государственной программы государственных гарантий и социальной поддержки.

В целях создания благоприятных условий для осознанной реализации соотечественниками права на добровольное переселение в Российскую Федерацию в рамках и на условиях Государственной программы им должна быть предоставлена полная информация:

– о содержании Государственной программы, условиях переселения, необходимых административных процедурах, правах и обязательствах участников Государственной программы;

– о мерах социальной поддержки и размерах предоставляемых государственных гарантий;

– о территориях вселения, где для потенциальных участников Государственной программы в соответствии с их специальностью и квалификацией имеются наиболее благоприятные возможности приложения их труда;

– о возможностях переобучения и повышения квалификации, а также жилищного обустройства.

Для этого формируются официальный информационный пакет о Государственной программе, комплекты информационных материалов о проектах переселения, разработанных субъектами Российской Федерации, и информационный ресурс, включающий в себя информацию о возможностях приема, трудоустройства и условиях проживания на конкретных территориях вселения.

Распространение официального информационного пакета, доведение до сведения заинтересованных потенциальных участников Государственной программы информации о проектах переселения, разработанных субъектами российской Федерации, и данных из информационного ресурса возлагаются на представительства ФМС России за рубежом, а также на представителей Росзарубежцентра. В случае отсутствия представительств ФМС России в иностранных государствах до их формирования осуществление указанных функций возлагается на сотрудников консульских учреждений Российской Федерации и представителей Росзарубежцентра.

Таким образом, процесс формирования законодательной основы диаспоральной политики в суверенной России осуществлялся в два этапа: до 2001 г. и после 2001 г. до настоящего времени. Основные качественные отличия этапов заключаются: во-первых, в реалистичности и научно-аналитическом фундировании концептуальных положений, лежащих в основе нормативных актов, а, следовательно, их действенности в диаспоральной сфере; во-вторых, в политической воле российского руководства, направленной на воплощение законодательных актов диаспоральной политики в жизнь; в-третьих, в качестве нормативных документов, их способности к воплощению в правоприменительной практике.

Указанные качественные отличия, безусловно, говорят в пользу второго этапа. При этом было бы неверным не заметить отличия в материальных возможностях российского государства, располагающего сегодня намного более обширным потенциалом в реализации диаспоральной политики вообще и законотворчества в этой сфере, в частности.