Влияние государственной политики России  на социально-политическое положение  соотечественников в странах СНГ

Н.О. Матвейцева

Государственную диаспоральную политику, как и процесс формирования ее законодательной основы, можно условно поделить на вышеуказанные периоды (до 2001 года и после).

Вместе с тем, необходимо отметить, что причиной малой эффективности диаспоральной политики первого этапа целиком коренилась в субъективном факторе: неверных исходных посылах о регенерации государственности на основе СНГ, нежелательности «массового» переселения россиян с территории государств, ставших для них «малой Родиной», безусловном приоритете России в постсоветском интеграционном процессе, важной роли сложившихся институтов международного права в складывании цивилизованного миропорядка на постсоветском пространстве, обеспечивающего самобытное и свободное развитие национальных меньшинств в бывших союзных республиках.

Кроме того, позиция администрации Б. Ельцина исходила из рационального соображения делегирования части проблем, связанных с гуманитарной катастрофой, обусловленной развалом СССР, вновь образовавшимся независимым государствам, что, вне всякого сомнения, пагубно отразилось на положении российских соотечественников. Итогом такого видения диаспоральной политики стало упущенное в этой сфере время, в течение которого произошли необратимые процессы, сказавшиеся не только на социально-политическом и материальном положении соотечественников, но и на престиже и международном авторитете России.

Таким образом, объективно сложившаяся к концу 90-х годов прошлого столетия ситуация с российской диаспорой в странах СНГ не только потребовала более пристального внимания со стороны российского руководства, безусловно, больших материальных затрат (нежели те, в которых нуждалась эта проблема в предшествующий период), изменения стратегии и тактики государственной диаспоральной политики, но и сделала каждый шаг в сторону улучшения реального положения соотечественников в странах Содружества несоизмеримо более затратным и менее эффективным, нежели в первые годы после развала Союза. В силу этого обстоятельства многоплановая, конкретная политика России в отношении россиян, проживающих в ближнем зарубежье, в контексте ее практической значимости остается далекой от совершенства.

Руссофобские настроения, густо сдабривающие политическую реальность 90-х годов прошлого века, сказались на отношении к проблеме российской диаспоры со стороны международных правовых институтов, на которые уповали власти России. Так, на Украине, где с первых лет обретения страной независимости права россиян постоянно ущемлялись, встречи с российской диаспорой специальной миссии ОБСЕ были, скорее, исключением, нежели правилом, а поездка Верховного комиссара этой организации стала возможной после настоятельных просьб России[1].

Проблема соблюдения прав нацменьшинств была попросту обойдена и при визите в 1996 г. в Западный Казахстан Верховного комиссара ОБСЕ, даже после того, как ему было передано 40 обращений, документально подтверждающих преследование этих организаций и их лидеров[2].

Основную цель своей деятельности на постсоветском пространстве специальный представитель по вопросам свободы средств массовой информации г-н Ф. Деве видел в мониторинге ситуации с обеспечением свободы печати в Белоруссии[3]. Другие страны СНГ интересовали его намного меньше.

Не имели прямого выхода на улучшение положения соотечественников и усилия России в рамках СНГ. Необходимо заметить, что недостатка в принятых в формате Содружества нормативных актах не ощущалось.

Гарантии в сфере прав и свобод личности, обеспечения прав национальных меньшинств содержатся в многочисленных договорах и соглашениях, принятых в рамках Содружества. В частности, были подписаны Декларации о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (24.09.1993), Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (21.10.1994), Конвенция о правах и основных свободах человека (26.05.1995), Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства (19.01.1996)[4].

Большой потенциал в плане международно-правовой защиты российских соотечественников был заложен в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, вступившей в силу для России, Белоруссии и Таджикистана. Ею, в частности, предусматривается учреждение Комиссии СНГ по правам человека. После ее подписания И.С. Иванов, в тот период – первый заместитель Министра иностранных дел России, указывал: «Главным элементом правовой защиты видится Конвенция СНГ по правам человека, решение о разработке и заключении которой главы государств приняли в сентябре 1993 года. Устав Комиссии по правам человека был утвержден Решением Совета глав государств СНГ еще 24 сентября 1993 г. Подписание Конвенции закрепило бы гарантии соблюдения общепризнанных норм международного права в этой области и позволило бы приступить к работе Комиссии Содружества по правам человека. Для России это еще одна возможность предотвратить ущемление прав соотечественников за рубежом»[5]. Однако в ближайшее время перспектива создания этого главного правозащитного института Содружества не просматривается. Армения, Грузия и Молдавия затягивают ратификацию этого документа, а Азербайджан, Казахстан, Туркмения, Узбекистан и Украина под различными предлогами отказываются присоединиться к Конвенции.

Другим важным нормативно-правовым документом, содержащим не только гарантии обеспечения прав некоренного населения, но и международно-правовые механизмы воздействия на нарушающие их государства, могла бы стать Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (подписана Россией, Арменией, Азербайджаном, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией и Украиной). Мониторинг за ее соблюдением также призвана осуществлять Комиссия СНГ по правам человека. Конвенция уже вступила в силу для Белоруссии, Азербайджана и Армении. Тем не менее, Госдума РФ так и не ратифицировала документ, инициированный Россией и подготовленный при ее непосредственном участии[6].

Кроме того, в этих документах излагаются общие, декларативные подходы к взаимодействию в гуманитарной сфере без четкого механизма выполнения взаимных обязательств. Более того, нет ни одного основополагающего правозащитного документа, к которому присоединились бы все страны СНГ.

Учитывая предпочтение ряда партнеров двусторонним соглашениям, Россия активно идет на заключение таких документов. Подписаны договоры и соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства (Таджикистан, Туркмения), об упрощенном порядке приобретения гражданства (Казахстан, Киргизия), о правовом статусе граждан одной страны, проживающих на территории другой (Грузия, Армения, Туркмения, Казахстан, Киргизия), о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркмения), о сотрудничестве в целях обеспечения прав меньшинств (Туркмения)[7]. Развитие двусторонней правовой базы в этой области продолжается. В повестке дня российско-киргизских отношений, например, – проекты Программы гуманитарного сотрудничества, Комплексной программы по удовлетворению национально-культурных запросов русского населения Кыргызстана[8] и кыргызского населения России, Соглашения об учреждении и условиях деятельности информационно-культурных центров[9].

До сего времени не созданы двусторонние комиссии по правам человека даже с теми государствами, с которыми это предусмотрено «большими» договорами о дружбе и сотрудничестве (Казахстан, Туркмения, Киргизия, Азербайджан)[10]. С Казахстаном удалось наладить лишь встречи Председателей Комиссий по правам человека при президентах двух стран, с Украиной – создать подкомиссию по гуманитарным вопросам Смешанной российско-украинской комиссии[11].

В этих условиях фактически единственным постоянно действующим переговорным механизмом остаются двусторонние консультации по гуманитарным вопросам по линии внешнеполитических ведомств[12]. В январе 2000 г. директор ДГПЧ МИД России Т. Рамишвили посетил Украину[13]. В ходе российско-казахстанских консультаций по линии консульских служб (Москва, февраль 1999 г.) были обсуждены вопросы взаимного открытия консучреждений, реализации Соглашения об упрощенном порядке приобретения гражданства и Договора о правовом статусе граждан одной стороны, проживающих на территории другой, продления срока действия паспортов бывшего СССР образца 1974 г., документирования граждан РФ, проживающих в КР и др.[14]

Могла бы способствовать либерализации сложившейся ситуации в языковой сфере Конвенция СНГ о статусе русского языка, проект которой был подготовлен российской стороной. Однако этот документ, имеющий приоритетное значение для российских соотечественников, не встретил поддержки большинства наших партнеров (кроме Белоруссии)[15]. Русский язык остался государственным только в этой стране.

Русский язык по-прежнему преобладает в белорусских средствах массовой информации. 75 процентов детей учатся в русскоязычных школах. В вузах доля учебных предметов, обучение по которым ведется на русском языке, составляет около 90 процентов. Довольно сильны позиции русского языка в Республике Казахстан, где он имеет статус языка официального общения и на нем выходит более половины местных печатных изданий и телепередач. Государственные служащие обязаны знать оба языка. Сходной является ситуация и в Киргизской Республике, где русскому языку с 2000 года придан официальный статус. Сделано это в немалой степени для того, чтобы приостановить поток выезда из страны русскоязычных специалистов. В этом государстве русский язык объявлен обязательным для использования в органах государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, в большинстве киргизских вузов преподавание ведется на русском языке.

В остальных государствах – участниках СНГ русский язык имеет статус языка межнационального общения, языка национального меньшинства или иностранного. Языком национального меньшинства русский является в Республике Армения, Грузии и Украине.

«Непоследовательность в реализации политики государства в области русского языка как мирового снижает авторитет страны в международном сообществе, ее конкурентоспособность на мировом рынке труда, ослабляет патриотизм подрастающего поколения и его гражданское самосознание», – говорится в документе «Политика Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».

Как отмечалось в рекомендациях по итогам парламентских слушаний в Госдуме России в январе 1998 г. «О международно-правовом положении российских соотечественников в государствах СНГ и Балтии», «повсеместное сокращение в государствах СНГ (за исключением Белоруссии) сферы применения русского языка не может быть расценено иначе, как курс на насильственную ассимиляцию соотечественников, который сопровождается русофобией и бытовым национализмом»[16].

В этом же русле – негласные ограничения для обучения русскоязычного населения в престижных вузах, готовящих кадровую элиту новых независимых государств. В Казахстане из недавних 57 выпускников Дипакадемии всего один русский, резко сократился их набор в аспирантуру. По данным Ассоциации учителей русских школ РФ, «русские дети не всегда получают заслуженные места на олимпиадах, конкурсах»[17]. Обучение в элитных коммерческих учебных заведениях для обнищавшего русскоязычного населения недоступно.

Курс на ослабление позиций русского языка, наступление на русскую культуру и, в конечном итоге, построение моноэтнического общества последовательно проводит официальный Киев. Все чаще эту политику называют «прибалтийским вариантом культурно-языковой сегрегации»[18]. Русский язык изгнан из госучреждений, учебно-воспитательных заведений, силовых структур. Ограничение сферы русского языка существенно сужает возможности профессиональной организации русских. Даже в Севастополе активизировались последователи Бендеры, которые провели там свой съезд и объявили главным препятствием украинизации города Черноморский флот[19]. Как отмечают наблюдатели, подобные призывы к дерусификации, воспитанию в духе украинизации «отголоска имперского массива» – русских Украины привели к тому, что конформизм стал ведущей чертой их поведения[20].

В апреле 1998 года руководители «пятерки» ЕврАзЭС приняли заявление «О десяти простых шагах навстречу простым людям», направленные на углубление сотрудничества в гуманитарной сфере. В развитие этого документа уже подписаны Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого, а также соглашения об обеспечении свободного пересечения границ государств – участников объединения их гражданами, об упрощенном порядке приобретения гражданства, о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях, о создании благоприятных условий для распространения программ телевидения и радио на территории объединения. Достигнуты конкретные договоренности, направленные на облегчение гражданам государств – участников доступа к образованию и медицинской помощи, облегчению денежных переводов, подписки на периодику и т.д.[21]

Сложившаяся ситуация объективно диктует необходимость усилия контрольных механизмов за реализацией уже достигнутых договоров и соглашений. Говоря о формах и основных направлениях развития взаимоотношений со странами Содружества, И.С. Иванов подчеркнул? «Мы не снизили активность своих контактов с партнерами из СНГ. Эти отношения должны быть, если хотите, приоритетными, привилегированными, но на очень твердой правовой основе. И чем быстрее мы это все отрегулируем, чем скорее все это поставим на правовую основу, в том числе и в отношении наших соотечественников, тем легче решать эти проблемы»[22].

Следует, таким образом, констатировать, что до нынешнего дня в рамках Содружества не удалось создать необходимого всеобъемлющего правового поля по защите интересов соотечественников, как и не удалось выработать действенных механизмов реализации уже достигнутых договоров и соглашений. Серьезным, но пока слабо используемым каналом защиты интересов русскоязычного населения на постсоветском пространстве остаются механизмы контроля за обеспечением прав национальных меньшинств, созданные в рамках ООН и других международных институтов.

Не увенчались успехом усилия Российской Федерации по законодательному закреплению для россиян в странах СНГ двойного гражданства. Российские инициативы на этот счет поддержаны только Душанбе и Ашхабадом, с которыми заключены соответствующие соглашения[23]. Во время визита в Москву президент Туркменистана С. Ниязов торжественно вручил Б.Н. Ельцину туркменский паспорт[24].

Справедливости ради следует отметить, что в свое время П. Лучинский, будучи президентом Молдавии, внес на рассмотрение парламента законопроект, предусматривающий двойное гражданство для некоторых категорий граждан (вступивших в брак или усыновленных)[25]. Это начинание пытался реализовать Президент РМ В. Воронин. На встрече с Верховным комиссаром ОБСЕ по нацменьшинствам Р. Экеусом в сентябре 2001 г. он заявил о намерении инициировать внесение поправки в конституцию. Таким образом, считает В. Воронин, Кишинев продемонстрирует готовность проявлять заботу обо всех своих гражданах, включая представителей нацменьшинств[26].

Однако в отношении большинства государств Содружества действует общепризнанная мировая практика. Если Россия, основываясь на нормах международного права, имеет возможность защищать интересы проживающих в них своих сограждан, то юридическая ответственность за соблюдение прав россиян – граждан стран СНГ лежит на руководстве этих государств. При этом российская поддержка русскоязычного населения вызывает, по меньшей мере, настороженность.

Власти новых независимых государств подчас создают искусственные препятствия на пути приобретения российского гражданства, ограничивают возможности консульского обслуживания россиян. Так, во время обыска в общественной организации соотечественников «Лад» казахстанская полиция изъяла документы лиц, которым организация помогала оформить документы на получение российского гражданства[27]. Только после визита Председателя Правительства России В.В. Путина в Астану в сентябре 1999 г. удалось сдвинуть с мертвой точки вопрос об увеличении количества российских консульств в этой республике (было получено согласие на открытие консульства в Уральске)[28]. Как отметил по этому поводу Председатель Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ О. Кутафин, «возможность развернуться в соответствии с потребностями наших потенциальных граждан нередко блокируется (под любыми предлогами)», а консучреждения в Казахстане и Крыму, по его словам, открывались «с большими боями»[29].

Общественные структуры россиян постоянно привлекают внимание к этой проблеме российских политиков. Так, Союз российских общин Приднестровской Молдавской Республики направил обращение кемеровскому губернатору, бывшему Министру по сотрудничеству с государствами СНГ А. Тулееву. В нем, в частности, говорится, что все выездные пункты консульства РФ в Приднестровье работают на пределе, выдавая жителям российские паспорта[30] (с апреля 2000 г. организованы еженедельные выезды российских дипломатов)[31]. По информации руководства непризнанной республики, сегодня в Приднестровье проживает почти 80 тыс. граждан России[32].

Выход России 30 августа 2000 г. из Бишкекского соглашения о безвизовом передвижении и введении визового режима с Грузией еще более обострил проблемы жителей Абхазии и Южной Осетии. Вопрос был урегулирован путем сохранения безвизового режима для жителей непризнанных республик, что вызвало протесты официального Тбилиси. Как подчеркнул посол Грузии в Москве З. Абашидзе, «для нас неприемлем вариант облегченного визового режима, который предлагается в отношении сопредельных России Цхинвальского региона и Абхазии»[33].

Характерно, что с целью смягчить негативные последствия введения визового режима Тбилиси в качестве основных аргументов выдвигал неудобства, которые будут испытывать проживающие в стране граждане РФ, в том числе военнослужащие, и соотечественники. Грузия, заверял Э. Шеварднадзе, «будет всячески пытаться оказать помощь русскоязычному населению, однако по некоторым вопросам помощь должна исходить из России»[34].

В результате 1 марта 2001 г. был подписан двусторонний протокол о взаимных поездках граждан, частично снимающий остроту проблемы. Российские военные пользуются упрощенным порядком получения грузинских виз. Безвизовый порядок пересечения границы на абхазском и южноосетинском участках распространится и на жителей Казбегского района Грузии[35].

Необходимость приобретения международного имиджа цивилизованных стран и традиции прежнего добрососедского существования в рамках родного государства подвигли бывшие союзные республики к официальному признанию прав и свобод нетитульных наций.

В конституции ряда государств СНГ были включены положения о гарантиях прав некоренного населения. Так, ст. 44 Конституции Азербайджана гарантирует право на национальную принадлежность, а ст. 45 – на пользование родным языком[36]. Основной закон Грузии (ст. 38) предусматривает право граждан «свободно, без какой-либо дискриминации и вмешательства развивать собственную культуру, пользоваться родным языком в личной жизни и публично»[37].

Однако нарушение прав российских соотечественников, как правило, не в нормативно-правовой, а в правоприменительной практике. В результате подавляющая часть россиян, проживающих на постсоветском пространстве, была исключена из политического процесса. Резко уменьшилось представительство соотечественников во властных структурах. Так, в Казахстане, стране со значительной российской диаспорой, в Верхней палате парламента, избранной в 1999 г., оказался один россиянин (этнический татарин). При этом число представителей титульной нации составило 14 человек из 16[38]. Недостаточно были представлены россияне и в Нижней палате – Мажилисе: 58 казахов и только 19 русских. Как квинтэссенция политики коренизации аппарата управления и в целом политической сферы Казахстана, стали более чем показательные следующие цифры. Абсолютное число казахов в Астане – новой столице этого государства, сосредотачивающей политическую жизнь, с 1989 г. по 1999 г. возросло в 2,6 раза, а удельный вес в 2 раза[39].

Политика большинства руководителей государств СНГ препятствует консолидации россиян. В наиболее тяжелом положении оказалась российская диаспора в Туркмении, где законодательно запрещено создание даже культурно-просветительских организаций по национальному признаку. С 1992 г. Ашхабад отказывает в регистрации Русской общине республики. Несколько лет назад наметились некоторые подвижки: в 1997 г. устав «Общества культурных, гуманитарных и научно-технических связей с Россией в «Туркменистане» был согласован МИДами двух стран и правлением Русской общины, однако впоследствии и ему было отказано в регистрации[40].

Таким образом, налицо явное противоречие со ст. 6 Договора о дружбе и сотрудничестве между РФ и Туркменистаном, которая гласит: «Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, индивидуально или совместно с другими лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную или религиозную самобытность, поддерживать и развивать свою культуру, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки своей воле»[41].

Кровавые внутренние конфликты в Центральной Азии, Закавказье, Молдавии не могли не затронуть и наших соотечественников. Семь с половиной тысяч россиян, занятых на строительстве Рогунской ГЭС, оказались заложниками внутритаджикской войны и были вывезены миротворцами 201-й дивизии. Во время митингов в Душанбе в октябре 1991 г. среди лозунгов был и такой: «Русские! Не уезжайте, – нам нужны рабы!».

Представители российской диаспоры лишены возможности защищать свои права в судебных органах. Серьезным препятствием для решения имущественных и иных проблем в судебных и административных органах стало незнание госязыка, а крайне низкий уровень материальной обеспеченности не позволяет им оплатить услуги переводчиков и адвокатов. В Грузии, например, многие одинокие пенсионеры подписывали документы о дарении своего недвижимого имущества, полагая, что это договор о праве наследования с пожизненным содержанием.

В этой связи в рекомендации по итогам парламентских слушаний в Госдуме России «О международно-правовом положении российских соотечественников в государствах СНГ и Балтии» было включено предложение о создании при Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР) постоянно действующей группы из юристов-международников[42], которое, однако, до сих пор не реализовано.

Безрезультатными оказались попытки защитить на основании российско-казахских соглашений и норм международного права 11 российских граждан на процессе в Усть-Каменогорске (они были задержаны казахстанскими правоохранительными органами по обвинению в попытке совершения государственного переворота с целью создания на Востоке страны русской республики)[43].

Негативная ситуация с защитой прав российской диаспоры сложилась и в Крыму и, в первую очередь, из-за нерешенности проблемы крымских татар. На полуостров их уже вернулось более четверти миллиона. При этом активизировались действия радикальной части переселенцев, приобретающие насильственный характер. В Бахчисарае, например, татары-меджлисовцы захватили райисполком и выставили требование утвердить заместителем председателя татарина, поскольку их доля среди населения района превысила 30 процентов. Местный прокурор не усмотрел в факте «захвата здания городской администрации гражданами крымско-татарской национальности, имевшего место 10 декабря 1999 г., состава преступления».

Одновременно по полуострову прокатилась волна осквернения памятников русской истории и культуры: на кладбищах срываются кресты и разоряются могилы, сносятся так называемые Екатерининские мили, разрушен бюст Л. толстого в Лозовом, бюст А. Пушкина в селе Пушкино и памятник поэту в Керчи, осквернены памятники А. Суворову в Симферополе, Белогорске, памятник Треневу и братская могила российских воинов на Петровском кладбище в Симферополе. Слухи о том, что среди боевиков в Чечне замечены и татары из Крыма, сами татары не опровергают. На меджлисовских массовых мероприятиях не раз замечались портреты Дудаева и прочеченские лозунги[44]. В мае 2001 г. одна из таких акций под лозунгами «Позор России! Позор Путину! Руки прочь от Чечни!» прошла у консульства РФ в Симферополе[45].

Абсолютно провальным оказалось направление российской диаспоральной политики в социально-экономической сфере. В этой связи территорию стран СНГ покинула наиболее активная и квалифицированная часть россиян. Во многих странах Содружества оставшаяся российская диаспора представлена наиболее уязвимыми слоями населения: пенсионерами, малоимущими гражданами, многодетными и неполными семьями, инвалидами и т.д. При сокращении штатов в госучреждениях и коммерческих структурах именно россияне становились первыми кандидатами на увольнение. «Сразу после провозглашения независимости стала проводиться целенаправленная политика вытеснения русских и русскоговорящих из органов государственного управления и правоохранительных структур, были уволены сотни руководителей и квалифицированных специалистов, а их места заняли представители титульной нации, в большинстве своем, не имеющие достаточной квалификации и профессиональной подготовки», – отмечает председатель Русской общины Туркменистана А. Фомин. Более того, в той же Туркмении на работу скоре пригласят граждан Турции и Ирана, нежели возьмут «своих» русских и русскоязычных. Последние в этих условиях вынуждены искать работу за пределами республики или наниматься к иранцам и туркам за мизерную зарплату без юридического оформления трудовых отношений и, соответственно, каких-либо социальных гарантий[46].

В большинстве государств СНГ возможности русскоязычного населения в сфере бизнеса, особенно крупного и среднего, сознательно ограничиваются. «В странах Содружества, – считает А. Свистунов, – фактически нет настоящего русского бизнеса, как нет и настоящего политического движения русских, поскольку все это не поощряется национальными лидерами. И понятно, почему: русский бизнес способен вытеснить местную бизнес-элиту, а политическое движение русских вообще представляет потенциальную опасность для «отцов нации» в странах СНГ, – не дай Бог, местное население вслед за строптивыми русскими начнет бороться за свои права, что при экономических и социальных потрясениях вполне возможно… Занимаясь бизнесом, вы выходите на поле игры местных бизнесменов, которые тоже заинтересованы в связях с Россией. Следовательно, вы – соперник, которого надо убрать любыми способами. Отсюда крики о «пятой колонне»,  о нелояльности русских, о том, что они – представители метрополии и рады любому случаю ограбить бедную Украину или любую другую страну[47].

На рубеже столетий наметился перелом в реализации диаспоральной политики России на постсоветском пространстве. Новый этап политики в отношении соотечественников связан с приходом к руководству страной В.В. Путина.

На состоявшейся по итогам московского (январь 2000 г.) саммита СНГ пресс-конференции В.В. путин изложил основные черты политики государства в диаспоральной сфере: «Те, кто считает русский язык родным, и кто, проживая в странах СНГ, хочет жить в России, должен иметь право сделать это. Те же, кто хочет остаться там, где проживает, должны пользоваться всеми демократическими правами»[48].

В 2000 г. на поддержку соотечественников было выделено 50 млн. руб., а в 2001 г. – 90 млн. руб., в 2002 г. – 105 млн. руб., в 2003 г. – 210 млн. руб., в 2004 г. – 300 млн. руб., в 2005 г. – 302,4 млн. руб.[49]

Несмотря на наращивание бюджетного финансирования диаспоральной политики, выделяемых средств явно не хватает. По вышеуказанным причинам кардинальное изменение положения соотечественников в странах СНГ требует в настоящий момент значительно больших политических и материальных усилий.

Рубежным моментом в практике работы с российской диаспорой стал Конгресс соотечественников, проживающих за рубежом, проходивший в Москве с 11 по 12 октября 2001 г. В своем выступлении на форуме В.В. Путин назвал его «этапным событием во взаимоотношениях между Россией и всеми теми, кто считает ее своей родиной, где бы они ни проживали». В качестве главной задачи Конгресса он назвал консолидацию диаспоры и укрепление ее связи с Россией[50].

«Работа Правительственной комиссии по делам соотечественников в предыдущие годы, – отмечал Президент, – не отличалась успехом. Сейчас, как все-таки кажется на первый взгляд, удается наладить ее деятельность на основе новых подходов, новых идей… Надеюсь, что уже в обозримой перспективе мы получим видимый и конкретный результат ее деятельности»[51].

В своем выступлении Президент России назвал в качестве основных направлений взаимодействия российского государства с соотечественниками становление общего культурного и информационного пространства путем поддержки русскоязычных печатных изданий и образовательных учреждений, развития электронных коммуникаций с соотечественниками, издания учебников и распространения российской классической и современной литературы.

Особый акцент в речи был сделан на использовании экономического потенциала диаспоры: «У наших соотечественников есть все возможности помочь своей Родине в конструктивном диалоге с зарубежными партнерами… Российские предприниматели только выиграли бы от более тесного взаимодействия с соотечественниками. И эта задача – не только для российского МИДа, но и для всего делового сообщества России, российских зарубежных объединений предпринимателей. Ведь кто только не работает на наших фирмах за границей…».

«Нельзя дискриминировать бизнес и культуру только потому, – подчеркнул Президент России, – что они русские. У наших соотечественников за границей должны быть равные права с гражданами тех стран, в которых они проживают. И за такие права мы должны бороться последовательно, квалифицированно, грамотно, настойчиво и твердо»[52].

Понимая важность на современном этапе миграционной составляющей диаспоральной политики, В.В. Путин заметил: «Пока еще нередко отношение к тем, что переселяется в Россию – говорю это с болью, – как к непрошенным гостям. Решение этого вопроса не должно отдаваться на откуп отдельным чиновникам. И здесь нам нужна четкая, недвусмысленная законодательная база. Россия заинтересована в возвращении соотечественников из-за рубежа. Это, очевидно, диктуется и экономическими, и моральными соображениями, и всем комплексом проблем, с которыми сталкивается Россия сегодня. Между тем, ни внутрироссийские, ни международные аспекты отношений с диаспорами до конца не проработаны. Очень сырое законодательство о миграции и статусе беженцев. Уже начинается работа над упорядочением миграционной политики в этой сфере. Мы будем работать над этим дальше, будем брать при этом, хочу подчеркнуть, только выполнимые задачи. Мы хорошо представляем себе истинные масштабы нелегальной миграции в Россию. При этом рядовые люди, в которых Россия действительно заинтересована, в нарушение действующего законодательства годами вынуждены ожидать получения российского гражданства. Наведение порядка в этой сфере – одна из важнейших задач»[53].

Вместе с тем, явное усиление политической активности в сфере отношений с российской диаспорой остается малорезультативным. В докладе на Международной конференции, проводимой МИДом России 29–30 мая 2007 г. на тему «Русский язык и русский мир», директор Института этнологии и антропологии РАН В.А. Тишков говорил о трех жизненных парадигмах российских соотечественников в странах СНГ: «ассимиляция в титульную культуру и язык, отъезд в Россию и отстаивание равного статуса в новом сообществе»[54]. Факты, приведенные в докладе, красноречиво говорили о том, что последняя пока может рассматриваться только гипотетически.

В результате социально-политического и материального дискомфорта россияне продолжают покидать страны СНГ. Например, уменьшение численности русского населения в этих государствах характеризуется следующими данными.

Таблица 1

Численность русских в государствах СНГ (1989–2004 гг.)

Тревожным симптомом в современном положении соотечественников, о котором говорил В.А. Тишков, являются факты, свидетельствующие об их «вынужденной интеграции» в «новые нации». Так, по мнению ученого, «сокращение числа русских в Украине произошло, прежде всего, в результате смены идентичности гражданами … с русской на украинскую. Это не была ассимиляция в ее классическом виде, ибо записавшиеся украинцами сочли это более комфортным и политически выгодным в независимой Украине, при этом не теряя знания русского языка и оставаясь людьми смешанной или двойной идентичности». Так или иначе, размывание российской идентичности соотечественников говорит о неблагополучии их положения в странах СНГ и низкой результативности политики России в этой сфере.

Таким образом, «новая» российская диаспора – сложный общественный феномен в отличие от традиционной диаспоры, обладающий рядом институциональных черт, обусловленных историческими и социально-политическими условиями ее происхождения и постсоветского функционирования. Знание ее особенностей и внутреннего содержания необходимо для верной ориентации в современной диаспоральной сфере постсоветской реальности. Часто встречающиеся в научной литературе этнический, языковой, юридический критерии определения дефиниции российской диаспоры не дают адекватного отражения ее содержания.

Анализ последних данных отечественной науки диаспорального пространства мирового опыта существования нацменьшинств убеждает в необходимости применения синкретического показателя диаспоральной идентичности – социокультурной общности с исторической Родиной. Такой подход становится основополагающим как в выработке законодательно-правовой базы диаспоральной политики России, так и в правоприменительной практике.

Формирование политико-правового поля как и, собственно, политика Российской Федерации в отношении соотечественников, развивались в два этапа, имеющие отличия, вызванные, во-первых, изменениями внешних условий их реализации; во-вторых, внутренним содержанием и направленностью.

Отличительными чертами первого (протекавшего до конца 90-х годов прошлого столетия) и одновременно причинами его низкой результативности были:

ошибочность исходных концептуальных положений;

немотивированность волей руководства страны.

Содержание второго этапа становления нормативно-правового поля и диаспоральной политики обусловлено обстоятельствами объективного характера. Значительная часть наиболее активных и квалифицированных соотечественников, не сумевшая адаптироваться к новым условиям, покинула страны Содружества, а оставшаяся – вынуждена была приспосабливаться к реальности, что, безусловно, негативно сказывается на уровне ее социально-политической активности и низкой консолидации.

Упущенные возможности диаспоральной политики в социально-экономической сфере значительно повлияли на снижение социального и материального статуса российской диаспоры, не позволили ей занять адекватного интеллектуальному и квалифицированному уровню места в экономике и бизнесе новых независимых государств.

Изменение ситуации сделало каждый шаг в направлении поддержки соотечественников многократно более сложным и затратным. Несмотря на усилия политического руководства России, коренным образом переломить негативную ситуацию с результативностью предпринимаемых мер в диаспоральной политике пока не удается. По-прежнему наиболее вероятной жизненной парадигмой соотечественников ближнего зарубежья остается выезд на постоянное место жительства в Россию или «вынужденная интеграция» в новые нации, подстегиваемая большинством администраций государств – участников СНГ.

Учет этого обстоятельства привел к появлению нового направления диаспоральной политики и законодательства, а именно, системы мер, направленных на переезд россиян на постоянное место жительства на историческую Родину.