Конституционно-правовые аспекты статуса Калининградской области (по российским и зарубежным материалам)

Калининградская область в течение длительного времени находится в центре внимания политиков, ученых и публицистов. Интерес к вопросам статуса данного субъекта Российской Федерации обострился в связи с предстоящим вступлением стран, с которыми граничит Калининградская область, в ЕС. В результате этого внешние границы ЕС непосредственно соприкоснутся с границами Российской Федерации. Ученые и политики стремятся проанализировать возможные последствия этого для Российской Федерации в целом и Калининградской области, как той ее составной части, которую непосредственно затрагивают данные изменения.

П. «б» ст.3 Договора  о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области 1996 г. возлагал на органы  государственной      власти Калининградской области полномочие по регулированию миграции на территорию Калининградской области, а также оказанию содействия «переселяющимся на территорию   Калининградской   области  лицам,  ранее  состоявшим  в  гражданстве      Союза  ССР,  проживающим или находящимся на территории Литвы, Латвии или Эстонии».

В ст.22 действующего Федерального закона об Особой экономической зоне в Калининградской области содержится положение о том, что «для лиц, ранее состоявших в гражданстве Союза ССР, проживающих или находящихся на территории Литвы, Латвии или Эстонии, родным языком для которых является русский, органами государственной власти Калининградской области обеспечиваются льготные условия для переселения на территорию Калининградской области и обустройства на этой территории» (выделено нами). Таким образом, изменение ситуации в этом регионе России прямо затрагивает интересы не только граждан России, проживающих на ее территории, но и соотечественников за рубежом.

После распада СССР Калининградская область превратилась в эксклав, находящийся на расстоянии 400 км от основной территории Российской Федерации  и отделенный от нее двумя государствами. За прошедшие 10 лет с государствами-соседями у нее сложились особые отношения, касающиеся хозяйственной деятельности, таможенного,  пограничного режима и других сфер жизни. Вступление в ЕС налагает на  Польшу и Литву разнообразные обязательства, которые затрагивают и их отношения с Калининградской областью.

Во-первых, это - отмена безвизового режима проезда в Калининградскую область и из нее. Она коснется не только миллиона жителей Калининградской области. По информации СМИ между Калининградом и Россией по железной дороге ежегодно перемещается 960 000 человек, около полумиллиона пользуется автотранспортом и 100 000 летает самолетами (Konigsberg als deutsch-russisches Gemeinschaftsgebiet? Moskaus Transit-Кonflikt mit Polen, Litauen und der EU fordert zum Nachdenken heraus// National Zeitung.- 6.09.2002.).

Во-вторых, это – таможенный режим, поскольку граница с Калининградской областью превращается во внешнюю таможенную границу ЕС.

В-третьих, действие правовых предписаний ЕС с соответствующими ограничениями в хозяйственной сфере и в торговле. При этом особую проблему составляют вопросы энергетики.

Калининградская область рассматривается как РФ, так и ЕС в качестве неотъемлемой составной части Российской Федерации, которая должна развиваться в ее рамках. Выражая эту позицию ЕС  посол Швеции С.Хирдман прямо заявил на телепередаче, посвященной обсуждению проблем Калининградской области: «Европейский Союз считает, что Калининградская область – это настоящая  российская территория. Ничего другого» (Телепрограмма “Свобода слова” на НТВ от 31.05.02 Адрес в Интернете - http:svobodasova.ru). Вместе с тем, ее эксклавное положение создает условия для развития тесного сотрудничества со странами ЕС. Для того, чтобы вступление Польши и Литвы не привело к изоляции Калининградской области от соседей, должны быть не только  предприняты дипломатические усилия, но и разрешен целый ряд проблем, связанных с ее статусом.

В Конституции РФ Калининградская область прямо упоминается в ст.65 в перечне субъектов федерации – областей. В силу этого на нее прямо распространяются нормы, регулирующие принципы организации Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий федерации и субъектов, а также правового статуса субъектов. В качестве субъекта федерации Калининградская область обладает в определенных рамках автономией. Вместе с тем конституционная идея государственного единства концептуализирует статус области в рамках единого экономического пространства, в котором осуществляется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст.8 Конституции РФ). Эта идея проводится и в других статьях Конституции (ст.71 и 74). Отсюда резонный вопрос о том, в каких пределах возможен особый хозяйственный режим в Калининградской области и насколько она может приблизиться к режиму ЕС, не вступая в противоречие с данными конституционными положениями (Hartwig M.Die EG-Erweiterung und die Kaliningradskaja Oblast// Kontinuitat und Neubeginn Staat und Recht in Europa zu Beginn des 21.Jahrhunderts.- Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2001.- S.254).

12 января 1996 г. Российская Федерация и Калининградская область 12 января 1996 г. заключили Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области. Данный Договор, как указывалось в его преамбуле, создавался с учетом «специфического географического положения» Калининградской области, ее значения для национальных интересов РФ. Сторонами руководило стремление создать условия для стабильного социально - экономического развития Калининградской области, расширения внешнеэкономической деятельности, укрепления ее экономических связей с другими субъектами Российской Федерации. Он состоял из восьми статей, в которых конкретизировались полномочия органов власти на федеральном уровне и на уровне области по таким предметам совместного ведения, как вопросы транзита грузов и пассажиров всеми видами транспорта в Калининградскую область и из нее; создание на территории Калининградской  области  международного транспортного узла, торгового и финансового центров; функционирование особой экономической зоны в Калининградской области и ее администрации, свободных таможенных зон; межбюджетные отношения и другим, прямо перечисленным в ст.1 Договора. Применительно к органам государственной власти Калининградской области устанавливалось, что они: участвуют  в подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по предметам ведения, перечисленным в статье 1 Договора; регулируют в соответствии с федеральным законодательством и Договором вопросы миграции на территорию Калининградской области, а также оказывают содействие переселяющимся на территорию Калининградской области лицам, ранее состоявшим в гражданстве СССР, проживающим или находящимся на территории Литвы, Латвии или Эстонии; участвуют в создании особой экономической зоны в Калининградской области, обеспечивают функционирование ее администрации, а также осуществляют отдельные функции администрации особой экономической зоны в соответствии с федеральным законодательством; участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ; заключают в пределах своей компетенции соглашения с субъектами Российской Федерации, а также административно -территориальными образованиями, министерствами и ведомствами Российской Федерации и иностранных государств; принимают на основе федеральных законов законы Калининградской области и иные нормативно - правовые акты по предметам совместного ведения; осуществляют финансирование приоритетных программ социально - экономического развития Калининградской области на основе региональных целевых программ, утвержденных в установленном порядке.

Правовая природа данного Договора, как и других аналогичных договоров, оценивается учеными по-разному. Российские ученые (например, собственно автор данной модели С.Шахрай) рассматривают их как двухсторонние внутрифедеральные договоры. Немецкие ученые видят в них черты и международно-правового, и внутригосударственного договора и их сочетание не позволяет однозначно ответить на вопрос об их природе (Smidt R. Das Kaliningrader Gebiet (Sonderwirtschaftszone Jantar): Kompetenzabgrenzungsvertrag einerseits und Foederalgesetz “Ueber die Sonderwirtschaftszone Jantar” anderseits – Ein harmonisches Nebeneinander?//Osteuropa Recht, 2001.- H.1-2.- S.4).

Сравнение Договора РФ с Калининградской областью с другими аналогичными Договорами, заключенными с республиками в составе Российской Федерации свидетельствует о том, что права последних шире, чем права краев и областей. Калининградская область в этом отношении не отличалась от других областей.

31 мая 2002 года РФ и Калининградская область заключили Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области. В Договоре указывается, что цели прежнего Договора «достигнуты», в связи с чем он прекращает свое действие.

Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» был принят Государственной Думой 15 ноября 1995 года, одобрен Советом Федерации 5 января 1996 года и подписан Президентом 22 января 1996 года, т.е. работа над ним осуществлялась параллельно заключению Договора.

Это действующий акт, и, как сказано в его преамбуле, он определяет правовые и экономические основы создания и функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области, учитывая ее специфическое географическое положение, значение для национальных интересов Российской Федерации.  Закон направлен «на создание благоприятных условий для социально-экономического развития Российской Федерации и Калининградской области».

В Законе установлено понятие Особой экономической зоны в Калининградской области, цели ее создания, режим инвестиций и предпринимательской деятельности ОЭЗ, таможенное регулирование в ОЭЗ, вопросы налогообложения, банков и банковской деятельности, валютного регулирования и валютного контроля, порядок въезда в ОЭЗ, пребывания в ней и выезда, социально-трудовые отношения, а также полномочия Калининградской областной Думы и администрации Калининградской области в отношении Особой экономической зоны и некоторые другие аспекты функционирования ОЭЗ.

Согласно Закону Особая экономическая зона в Калининградской области создается в пределах всей территории этой области, за исключением территорий объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение для Российской Федерации, - военных баз, воинских частей, объектов оборонной промышленности, а также объектов нефтегазовых отраслей добывающей промышленности на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В области устанавливается особый, льготный по сравнению с общим, режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной деятельности. Целью установления такого льготного режима как и в других случаях является привлечение иностранных инвестиций для развития региона. Вместе с тем Особая экономическая зона является частью государственной и таможенной территории Российской Федерации.

В Законе определены полномочия органов законодательной и исполнительной власти Калининградской области. Калининградская областная Дума как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации и администрация Калининградской области осуществляют полномочия по вопросам функционирования Особой экономической зоны в соответствии с Уставом (Основным законом) Калининградской области. Администрация Калининградской области выполняет функции администрации Особой экономической зоны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Калининградской области. Она координирует привлечение российских и иностранных инвестиций для реализации зональных инвестиционных проектов, осуществление предпринимательской деятельности.

Международные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы Калининградской области заключаются в соответствии с Федеральным законом "O международных договорах Российской Федерации" по согласованию с органами государственной власти Калининградской области. Международные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы Калининградской области, должны содержать положения, подтверждающие существующий статус Калининградской области в качестве неотъемлемой части Российской Федерации.

Калининградская область может заключать соглашения с административно-территориальными образованиями иностранных государств об экономическом, научно-техническом, культурном и спортивном сотрудничестве с административно-территориальными образованиями иностранных государств, в том числе со штатами, провинциями, кантонами, землями. Данные соглашения:

1) не должны противоречить законодательству Российской Федерации и международным договорам Российской Федерации;

2) должны содержать положения, подтверждающие существующий статус Калининградской области в качестве неотъемлемой части Российской Федерации;

3) не могут рассматриваться как международные договоры Российской Федерации;

4) подлежат обязательной регистрации Министерством иностранных дел Российской Федерации в порядке, установленном Президентом Российской Федерации;

5) вступают в силу не ранее дня их регистрации Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Важным аспектом статуса области является участие в федерации в решении ее проблем. Развитие Особой экономической зоны осуществляется на основе федеральной государственной программы развития Особой экономической зоны, утверждаемой Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти Калининградской области. Правительство Российской Федерации утверждает федеральную государственную программу развития Особой экономической зоны, в соответствии с которой в первоочередном порядке ежегодно выделяются средства из федерального бюджета для специальных федеральных, межрегиональных и региональных объектов финансирования, прежде всего связанных с размещением и деятельностью воинских частей и организаций федеральных органов исполнительной власти, в которых в соответствии с законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба.

Такая Программа была утверждена Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 866 «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года». Основная цель Программы – «создание условий для устойчивого социально - экономического развития Калининградской области, сопоставимого с уровнем развития сопредельных стран (выделено мной – Г.А.), а также благоприятного инвестиционного климата в регионе для сближения России и Европейского сообщества». Объем финансирования Программы составляет 93 049,74 млн. рублей, в ценах 2001 года, однако в Программе указывается, что «финансирование мероприятий Программы подлежит ежегодно уточнению с учетом возможностей федерального бюджета». Эта невинная формулировка, к сожалению,  позволяет сокращать финансирование.

Предполагается, что Программа будет реализована в два этапа. На первом этапе (2002 - 2005 годы) осуществляются мероприятия, необходимые для решения наиболее актуальных проблем в экономике и социальной сфере, создания эффективного механизма функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области, включая проекты, создающие базу для реализации стратегических направлений развития области.

На втором этапе (2006 - 2010 годы)  продолжается реализация инвестиционных и социальных мероприятий, закрепляющих достигнутые на I этапе реализации Программы положительные сдвиги в развитии экономики и реформировании социальной сферы.

Законодательством предусмотрена возможность ликвидации Особой экономической зоны в определенных случаях. Она осуществляется на основании федерального закона, принимаемого по инициативе Правительства Российской Федерации в случаях:

1) невыполнения целей и задач, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

2) несоответствия функционирования Особой экономической зоны жизненно важным интересам Российской Федерации.

В случае принятия  федерального закона о ликвидации Особой экономической зоны Правительство Российской Федерации устанавливает порядок и сроки ликвидации Особой экономической зоны с соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, в том числе о защите законных прав и интересов российских и иностранных предпринимателей и инвесторов.

 Следует отметить, что действие данного  Закона по ряду положений приостановлено. Как отметил бывший председатель Комитета по экономической политике Государственной Думы С.Глазьев, это связано с отрицательным отношением к Закону Минфина (Телепрограмма “Свобода слова” на НТВ от 31.05.02 Адрес в Интернете - http:svobodasova.ru). По мнению ректора Академии народного хозяйства В.Мау этот Закон «способствовал ухудшению положения в Калининграде, поскольку стимулировал ввоз импортных товаров, а не внутреннее производство» (Телепрограмма “Свобода слова” на НТВ от 31.05.02 Адрес в Интернете - http:svobodasova.ru).

В Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года также отмечен целый ряд недостатков в правовом регулировании ее статуса, в том числе и относящихся к данному Закону. В Государственную Думу уже вносились предложения по его изменению, однако, поскольку проблему составляет статус особых экономических зон в целом,  и предпринимались попытки создать некий комплексный акт по этому вопросу, то решение проблем Калининградской области, как часть этой общей проблемы, отложено до ее решения в целом.

В связи с тем, что  Калининградская область оказалась отделенной от России территориями других государств и «продвинутой» на Запад дальше, чем любая другая ее территория, возникли идеи придания ей нового правового статуса. Следует отметить, что почти все предлагаемые варианты требуют изменения Конституции Российской Федерации.

В литературе нередко встречается аналогия сложившегося положения Калининградской области с Западным Берлином. Насколько она правомерна? Как известно, в свое время Советский Союз настаивал на особом статусе Западного Берлина, в то время как ФРГ считало его одной из своих земель, что было отражено и в Конституции Западного Берлина. Что касается Калининградской области, то она является неотъемлемой частью Российской Федерации и другие страны это не оспаривают, поэтому вряд ли эта аналогия уместна. Нередко она используется для аргументации необходимости создания «коридора» для свободного проезда в Россию из Калининградской области и в Калининградскую область из России. По мнению С.Иваненко, заместителя председателя партии «Яблоко», «в нынешней ситуации… возможно воспроизвести ситуацию Западного Берлина. Не является это проблемой. Но я считаю, что это – шаг назад, что нам сегодня нужно искать другие пути решения этой проблемы. И нужно ответить на все эти вопросы, но ответить не в духе «холодной войны», а в духе нормальных цивилизованных отношений» (3). Другая историческая аналогия – ситуация, сложившаяся в результате подписания Версальского договора из-за чего Восточная Пруссия оказалась отрезанной от Германии. При этом даже для побежденной Германии в Версальском договоре страны Антанты предусмотрели транзитный коридор, по которому на началах экстерриториальности перемещались люди, товары и т.д. Однако страны ЕС высказались против создания «коридора», и, по мнению В.Алксниса, «запад никогда не пойдет на что-то подобное в отношении России» (Телепрограмма “Свобода слова” на НТВ от 31.05.02 Адрес в Интернете - http:svobodasova.ru).

И в России, и за рубежом имеются сторонники превращения Калининградской области в «специальную зону европейского доверия». В противоположность взаимоотношениям периода «холодной войны» (а также аналогиям с «Данцигским коридором») предлагается выработать новую модель взаимоотношений Калининградской области с соседними странами. В этом смысле высказываются и соседи Калининградской области. По мнению Президента Польши А.Квасьневского Калининградская область «может стать хорошим экспериментальным полем для самой России, которое покажет, как проходит процесс адаптации к жестким европейским стандартам» (Квасьневский готов предложить Калининградской области особый статус // Газета.ru 15.01.2002. Адрес в Интернете  http://www.rambler.ru/db/news/msg.html?mid=2203832). В настоящий момент неясно, насколько эта идея отразиться на внутригосударственном статусе области, но не исключено, что потребуется его изменение.

Особый статус Калининградской области некоторые политики предлагают придать по аналогии с городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом. С доктринальной точки зрения это не слишком удачная идея, поскольку  придание этим двум городам статуса городов федерального значения, подчеркивало, что в отличие других городов они равнозначны другим субъектам. В данном же случае идея состоит, наоборот, указать на особый статус Калининградской области, поэтому должны быть использованы иные конституционно-правовые способы.

 Высказывалось и предложение объявить Калининград столицей Союзного государства России и Белоруссии (Телепрограмма “Свобода слова” на НТВ от 31.05.02 Адрес в Интернете - http:svobodasova.ru).

В.Шумейко на пресс-конференции в Калининграде в 1999 г. высказал предложение повысить статус Калининградской области до Балтийской Республики (В.Шумейко предлагает повысить статус Калининградской области до Балтийской Республики// Baltic News Service, 25.02.1999.Адрес в Интернете http://www.enet.ru/~bns/990225/text/25.html), но это предложение было оценено некоторыми политиками как ошибочное из опасений сецессии (Б.Немцов не поддерживает идею Шумейко о придании Калининградской области статуса автономной республики// Baltic News Service, 27.07.98. Адрес в Интернете http://www.enet.ru/~bns980727/3.html).

Одно из самых экзотичных предложений – идея использования опыта Андорры. Это находящееся между Францией и Испанией княжество фактически находится под двойным протекторатом этих государств, которые выступают гарантами его государственности. Соправителями государства являются Епископ Урхельский и Президент Французской Республики. В немецкой литературе высказывалась идея организации российско-германского кондоминиума, для управления областью, а также международного протектората над ней (Konigsberg als deutsch-russisches Gemeinschaftsgebiet? Moskaus Transit-Кonflikt mit Polen, Litauen und der EU fordert zum Nachdenken heraus// National Zeitung.- 6.09.2002.).

Вопросы въезда  и выезда приобрели особую актуальность в связи с вступлением соседних с Калининградской областью государств в ЕС. В настоящее время для россиян, направляющихся в Калининградскую область и из нее, действует безвизовой режим. Однако государства-члены ЕС должны проводить единую политику, определяемую Шенгенскими соглашениями. Как государства, претендующие на членство в ЕС, Польша с июля 2003 г., а Литва с октября 2003 г. должны ввести визовой режим для россиян.  Это означает, что калининградцы для того, чтобы попасть в другой регион России, и соответственно россияне-жители других регионов – чтобы попасть в Калининградскую область, должны будут получать визу. С 2006 г. в обеих государствах будут действовать правила Шенгенского соглашения, те. режим въезда и выезда станет еще жестче.

Возникает коллизия между правом этих государств, устанавливать тот или иной режим пересечения их территории и правом российских граждан на свободу перемещения по собственной территории государства. Кроме того, введение визового режима может стать дополнительным экономическим фактором разобщения жителей Калининградской области с остальной частью России.

В настоящее время в Российская Федерация вопросы въезда в Калининградскую область, выезда из нее и пребывания на ее территории регулируется гл. VIII Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» 1996 г.

В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства этот порядок определяется законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

На территории Калининградской области действует единый порядок регистрации граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц с двойным гражданством и лиц без гражданства в соответствии с указанным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Органам государственной власти Калининградской области в целях экономической безопасности предоставляется право самостоятельно устанавливать ограничения для определенных категорий иностранных граждан  и лиц без гражданства относительно срока и места пребывания в Калининградской области. При этом данные ограничения не должны нарушать права и свободы человека, гарантированные законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Для лиц, ранее состоявших в гражданстве Союза ССР, проживающих или находящихся на территории Литвы, Латвии или Эстонии, родным языком  для которых является русский, органами государственной власти Калининградской области обеспечиваются льготные условия для переселения  на территорию Калининградской области и обустройства на этой территории.

Решение вопроса о въезде и выезде после вхождения государств-соседей Калининградской области в ЕС некоторые политики видят в том, что европейские государства должны сделать в данном случае исключение. Так, председатель Комитета по международным делам Государственной Думы С.Рогозин, ссылаясь на четырехсторонние соглашения по Западному Берлину, в соответствии с которыми его жители пересекали границу ГДР без виз, подчеркивает: «Если это было возможно тогда, то какие основания сегодня вообще ставить перед Российской федерацией вопрос о том, что она должна ужиматься … потому, что Европейское сообщество, Европейский Союз собирается расширяться» (Телепрограмма “Свобода слова” на НТВ от 31.05.02 Адрес в Интернете - http:svobodasova.ru). Другие считают решением проблемы установление максимально упрощенного визового режима.