Венгерский закон о зарубежных соотечественниках

Г.Андреева

Венгерская диаспора весьма значительна и по отношению к собственно населению страны составляет примерно треть общей численности венгров. В значительной мере она сформировалась в результате изменений территории государства в XIX- XX вв. По образному выражению посла Венгрии в Украине Ференца Контры  «еще живы те, кому довелось проживать в разных странах, не выезжая из родной деревни» (Консультант.- Киев, 10.06.2002, №23 http://www.konsultant.kiev.ua/news/23_01_01.html) .

Другие венгры оказались за рубежом в результате вызванных политическими событиями в стране волн эмиграции. В ходе и после венгерской революции 1956 г. страну покинуло около 200 тысяч беженцев, выступавших против возрождения сталинистского режима. Большинство из них интегрировалось в западные общества (Желицки Б.Общая эрозия "реального социализма" и Венгия конца 80-Х годов: предпосылки и причины революционной ломки// Международный исторический журнал, 2000, №7).

Обстоятельства формирования диаспоры повлияли и на венгерское правовое регулирование отношений с ней. Отношения с диаспорой в Венгрии подняты на конституционный уровень. В п.3 параграфа 6 действующей Конституции содержится положение о том, что «Венгерская Республика чувствует ответственность за судьбу венгров, проживающих вне ее границ, и способствует культивированию их связей с Венгрией» (Конституции  государств Европы.- Т.1.-М.: Издательство Норма, 2001.- С.539). Для объективности картины нельзя не отметить, что венгерская Конституция отличается основательным регулированием и статуса национальных и этнических меньшинств, что, по справедливому замечанию профессора МГУ Д.Л.Златопольского «имеется далеко не во всех Конституциях стран Восточной Европы» (Вводная статья к Конституции Венгрии. Там же.- С.528). Таким образом, внимание законодателя при принятии Конституции не ограничивалось только этническими венграми.

Государственная политика Венгрии по отношению к своей диаспоре носит дифференцированный и в определенном смысле прагматичный характер. Исходя из особых связей с соседними государствами и реализуя на уровне текущего законодательства указанное выше положение Конституции, парламент принял Закон LXII/2001 о венграх, проживающих в сопредельных странах. Этот акт вступил в силу с 1 января 2002 г. Поскольку на 1 января 2004 г. планируется вступление Венгрии в ЕС, в Законе имеется оговорка о европейском праве. Согласно ст.27 Закона, начиная с даты вступления Венгерской Республики в Европейский Союз, условия данного Закона должны применяться в соответствии с Договором о вступлении и правовыми нормами ЕС.

Детально с  текстом Закона в переводе на русский язык можно ознакомиться на сайте «Белый мир»  http://whiteworld.ruweb.info/rubriki/000122/000/01101301.htm).

В данной публикации мы обращаем внимание на наиболее важные с точки зрения подходов к правовому регулированию моменты.

Субъектами  Закона являются как физические, так и юридические лица, проживающие (для юридических лиц - зарегистрированные) в сопредельных с Венгрией государствах. Согласно ст.1 Закона, в нем урегулирован статус не являющихся гражданами Венгрии лиц, которые заявили о своей принадлежности к венгерской нации и проживающих в Республике Хорватии, Союзной Республике Югославии, Румынии, Республике Словении, Словацкой Республике, Украине, а также на их супругов и несовершеннолетних детей (в том числе и в случае, если они не являются этническими венграми). Это положение не распространяется  на тех, кто утратил венгерское гражданство добровольно или  имеет разрешение на постоянное пребывание в Венгрии. Кроме того,   закон регулирует вопросы взаимодействия с различного рода организациями, деятельность которых осуществляется в данной сфере жизни (некоммерческими фондами, финансирующими образовательные программы на венгерском языке; вузами; СМИ, содействующими распространению венгерских и универсальных духовных и культурных ценностей, формированию объективных представлений о Венгрии и венгерской нации; и другими организациями). Поскольку по понятным причинам в число сопредельных государств не включена Австрия, достаточно очевидно, что Закон рассчитан на обеспечение прав венгров, проживающих в бывших социалистических странах. Как указывается в преамбуле закона, его принятие было продиктовано стремлением «гарантировать принадлежность венгров, проживающих в сопредельных странах, к единой венгерской нации и обеспечить их благоденствие и сохранение ими национальной идентичности в государствах их проживания». Президент Венгрии Ференц Мадл отметил, что «данный документ должен урегулировать все культурные проблемы наших соотечественников проживающих за рубежом, чтобы они чувствовали себя венграми» (Коваль А. Венгерская диаспора – основа украинско-венгерского сотрудничества.  Сайт СДПУ (О) 06/02/2002 http://sdpuo.org.ua/news/ukraine/podr15004).

Хотя Закон, как говорится в его преамбуле, принимался с учетом «общепринятых норм международного права и международно-правовых обязательств Венгерской Республики»; «принимая во внимание стремление Венгрии к европейской интеграции и в соответствии с основными принципами, принятыми международными организациями, в особенности, Советом Европы, а также Европейским Союзом, относительно уважения прав человека и защиты прав меньшинств»; а также «учитывая развитие добрососедских двусторонних и многосторонних отношений и регионального сотрудничества в Центральной Европе, усиление стабилизирующей роли Венгрии»; у политиков некоторых из указанных стран его положения вызвали негативную реакцию. В частности, высказывались опасения, что венгры в этих странах окажутся в привилегированном положении по сравнению с представителями других этносов и групп (симптоматично, что эти политики не призвали другие страны обеспечить представителям своих меньшинств такой же уровень защищенности). Однако анализ доводов сторон, требующий более обстоятельного изложения,  выходит за рамки данной публикации. Остановимся подробнее на содержании Закона LXII/2001.

 Уже в преамбуле Закона указывается, что он не затрагивает льгот и помощи, законодательно гарантированных зарубежным венграм, проживающим в других частях мира, и, таким образом, в значительной мере носит дополнительный по отношению к другим актам характер.

Закон устанавливает для тех венгров, на которых распространяется его действие (далее - субъекты Закона), целый ряд  льгот и право на помощь на территории Венгерской Республики, а также в местах их проживания. В целом их статус в Законе характеризуется как «режим возможно наибольшего благоприятствования в вопросах въезда и пребывания на  территории» Венгерской Республики (ст.3).

Законом установлен ряд проездных льгот. Зарубежные венгры из сопредельных стран имеют право на льготный проезд в Венгрии по маршрутам общественного транспорта местного значения и дальнего следования (на железных дорогах – при путешествии 2-м классом). При этом  детям в возрасте до шести лет и лицам старше шестидесяти пяти лет предоставлено право на неограниченное число бесплатных поездок. Эта же категория четыре раза в  год имеет право на 90% компенсации оплаты проезда на общественном транспорте дальнего следования. Аналогичная компенсация проезда в общественном транспорте дальнего следования один раз в год предоставляется также  группам, состоящим не менее чем из 10 лиц моложе восемнадцати лет, и двух сопровождающих взрослых.

В области культуры субъекты Закона приравнены к венгерским гражданам. Этот общий принцип конкретизирован применительно к некоторым, особо важным для зарубежных венгров конкретным правам (праву  пользования общественными культурными учреждениями и их услугами; обеспечению доступности культурных благ для общественности и научных исследований, свободному доступу к историческим памятникам и связанной с ними документации и др.). Законодательно определены услуги, которые оказываются бесплатно, в частности,  право пользования услугами всех государственных публичных библиотек, дополняется положением о том, что бесплатно  предоставляются такие услуги, как посещение библиотек,  пользование на месте их фондами, пользование средствами исследования фондов, получение информации об услугах библиотек и их систем и некоторые другие. В отношении ряда услуг Законом предусмотрено  принятие специальных положений.

Защита прав субъектов Закона осуществляется также при получении наград и стипендий: в Законе не просто констатируется такая возможность, но и предусматривается установление соответствующих условий предоставления государственных стипендий.

В сфере образования данный Закон имеет отсылку к положениям другого акта - Закону LXXX/1993 «О высшем образовании», регулирующем в основном статус венгерских граждан. Для зарубежных венгров предусмотрено право как на получение первого образования в высшей школе или университете, так и другие виды образования, включая получение ученой степени. При этом студенты дневной формы обучения финансируемых государством образовательных программ имеют право на установленную законом стипендию, другие финансовые  выплаты, выделяемые из бюджета на нужды студентов, а также компенсацию оплаты отдельных медицинских услуг. Установлено, что детальные условия предоставления этих льгот и иные льготы устанавливаются отдельным распоряжением министра просвещения.

Право установления общего количества лиц, имеющих право на обучение в вузах Венгерской Республики, в рамках финансируемых из госбюджета программ предоставлено министру просвещения.

Лица, официально являющиеся учащимися образовательных учреждений перечисленных в Законе стран и обучающееся на венгерском языке, а также  субъекты данного закона, являющиеся студентами любых вузов в этих странах, приравнены в отношении льгот к венгерским гражданам, имеющим «удостоверение учащегося».

Вполне обоснованно большое внимание в Законе уделено повышению квалификации педагогов-венгров, проживающих в сопредельных странах. Они получили право: на регулярное обучение в Венгрии с целью повышения квалификации; на возмещение венгерским образовательным учреждением, осуществляющим программу повышения квалификации, необходимых для продолжения обучения затрат на проживание, проезд, а также частичное возмещение затрат на оформление; на специальные льготы, аналогичные предоставляемым преподавателям - гражданам Венгрии на основе действующего законодательства.

 Государство поддерживает создание, организацию и деятельность представительств аккредитованных вузов Венгрии в указанных в Законе  странах. Необходимые для этого финансовые ресурсы предусматриваются бюджетом Венгерской Республики как целевые статьи расходов.

Кроме того,  Венгерская Республика поддерживает создание, деятельность и развитие аккредитованных в этих странах вузов (факультетов, отделений и т.д.), обучение в которых ведется на венгерском языке. Их финансирование может осуществляться путем предоставления грантов, выделяемых созданными для этих целей некоммерческими фондами.

 Законом предусмотрена помощь и отдельным категориям зарубежных венгров в сфере образования,  предоставляемая   в странах их постоянного проживания. Так, согласно ст.14 лица, у которых на воспитании находятся два и более несовершеннолетних детей, имеют право обратиться за материальной помощью на обучение каждого ребенка, который посещает соответствующее его или ее возрасту воспитательное или образовательное учреждение с воспитанием или обучением на венгерском языке. Условием предоставления материальной помощи в этом случае будет нахождение образовательного учреждения по месту жительства родителей - венгров, постоянно проживающих в одной из указанных стран.

Возможно также предоставление материальной помощи для приобретения книг и учебных материалов. Эти виды помощи осуществляются за счет некоммерческих фондов на основе согласованной с министром просвещения Венгрии системы оценки заявок.

Для осуществления трудовой деятельности зарубежным венграм необходимо получить разрешение на общих основаниях с другими иностранными гражданами. Однако для них и в этом плане сделано некоторое исключение, поскольку этой категории иностранных граждан  разрешение на работу в Венгрии  на срок до трех месяцев каждого календарного года может быть выдано независимо от ситуации на рынке рабочей силы. Кроме того, хотя данный Закон не распространяет эту льготу на более длительные сроки,   такая возможность в принципе допускается в случае принятия специальных норм. Тем самым в Венгрии предприняты определенные шаги по легализации нелегально работающих там венгров. Оценить данное положение закона можно только  с учетом суровости мер наказания нелегалов (они подлежат высылке и не допускаются в страну в течение 5 лет).

Расходы, связанные с выполнением юридических условий получения разрешения на трудовую деятельность (в частности, затраты на получение подтверждений необходимого уровня образования, профессиональной подготовки и соответствия профессиональным требованиям по состоянию здоровья), также могут быть компенсированы через некоммерческие фонды.

В отношении социального обеспечения и медицинского обслуживания субъекты Закона разделены на две группы: лица, работающие на территории Республики и обязанные платить взносы в фонды медицинского страхования, а также пенсионного обеспечения, и субъекты закона, не обязанные платить взносы в фонды медицинского страхования и пенсионного обеспечения. Их медицинское обслуживание и социальное обеспечение осуществляется различно.

Особое внимание уделено взаимоотношениям государства и различных организаций, которые в той или иной степени действуют в сфере, урегулированной Законом. Наиболее подробные предписания затрагивают СМИ, образовательные учреждения и организации, а также некоммерческие фонды.

В Законе содержатся положения о том,  что общественные средства массовой информации Венгрии регулярно обеспечивают сбор и распространение информации о венграх, живущих за рубежом, а также передачу информации о Венгрии и венгерской нации – зарубежным соотечественникам. Государство обеспечивает подготовку и трансляцию передач общественных телепрограмм для венгерских общин, проживающих за рубежом, учреждает создаваемые для этих целей некоммерческие фонды и поддерживает их деятельность. Установлен принцип обеспечения необходимых для этого финансовых средств за счет государственного бюджета.

Различного рода организации, действующие в перечисленных в Законе странах в интересах существующих там венгерских национальных общин, могут рассчитывать на материальную помощь из венгерских некоммерческих фондов.

Особенно это относится к организациям, целями которых является сохранение, поддержка, исследование венгерских национальных традиций, венгерского языка, литературы, культуры и народного искусства; поддержка венгерского высшего образования в сопредельных странах путем содействия направлению в вузы этих стран преподавателей из Венгрии; восстановление и сохранение памятников венгерского культурного наследия; поддержка находящихся в тяжелом положении венгерских поселений для сохранения численности их жителей, развитие «этнотуризма», создание и развитие инфраструктурных предпосылок для поддержания зарубежными венграми контактов с Венгрией и другая аналогичная деятельность.

Льготы и помощь, установленные в данном законе, могут быть получены субъектами закона при наличии соответствующих прав  и одного из двух видов документов: удостоверения зарубежного венгра и удостоверения члена семьи зарубежного венгра. Первый документ предназначен для самих зарубежных венгров, а второй, как это следует из названия - для членов их семей.  В связи с этим в Законе детально определены условия получения данных документов.

Лица, претендующие на их получение удостоверений, должны не только отвечать условиям данного Закона,  но и подтвердить их соответствующим образом. Для получения удостоверения нужно, в частности, иметь документы, подтверждающие принадлежность к венгерской национальности, свидетельствующие о венгерском происхождении, например, советского паспорта, где указана венгерская национальность, соответствующего свидетельства о рождении и так далее. Удостоверение выдается при наличии рекомендации соответствующей организации, представляющей венгерские национальные общины данной сопредельной страны и признанной Правительством Венгерской Республики в качестве «рекомендующей организации». Для того чтобы организация, представляющая венгерское сообщество соответствующей страны, была признана Правительством Венгрии в качестве имеющей право давать рекомендации, он должна  быть «способна представлять интересы венгерского сообщества данной страны во всей их полноте» и иметь необходимые для приема и оценки заявлений организационные и кадровые условия.

Рекомендация должна подтверждать принадлежность претендента к  венгерской нации на основании его личного заявления (для несовершеннолетних детей - заявления их законного представителя) и удостоверять подлинность подписи претендента. Рекомендация включает: заявление претендента, его фотографию и адрес места  жительства; личные данные, которые будут зафиксированы в удостоверении; наименование, оттиск официальной печати рекомендующей организации; имя и подпись лица, действующего от  имени этой организации; место и дату выдачи рекомендации.

В рекомендации для выдачи удостоверения члена семьи зарубежного венгра подтверждаются отношения родства между претендентом и венгром - субъектом данного закона.

Закон содержит еще одно важное условие для получения соответствующего удостоверения - отсутствие в отношении претендующих на их получение лиц действующего решения компетентных венгерских органов о высылке, запрете на въезд или пребывание в Венгрии, либо уголовного дела, возбужденного против них в связи с умышленным преступлением.

Права членов семьи зарубежных венгров вторичны по отношению к правам самих зарубежных венгров и производны от них, поэтому Закон устанавливает для них дополнительные условия. Одним из условий получения членом семьи зарубежного венгра соответствующего удостоверения является наличие удостоверения зарубежного венгра или права на его получение у венгра – члена семьи претендующего. При изъятии удостоверения зарубежного венгра удостоверение члена семьи зарубежного венгра также изымается.

Сроки действия удостоверений различны и зависят от возраста владельца удостоверения: для несовершеннолетних оно действует  до достижения ими 18-летия; для лиц в возрасте 18 - 60 лет - пять лет; для лиц старше 60 лет - бессрочно. При продлении срока действия удостоверения описанная выше процедура получения удостоверения может быть повторена.

Изъятие удостоверений осуществляется  Ведомством по рассмотрению обращений в строго определенных Законом случаях. К ним,  в частности относится отзыв рекомендующей организацией рекомендации по причине представления  владельцем удостоверения ложных данных при  подаче заявки; получение владельцем удостоверения разрешения на иммиграцию, постоянного вида  на жительство в Венгрии или венгерского гражданства, признания компетентными властями владельца удостоверения беженцем или имеющим временное убежище и некоторые другие. Для члена семьи зарубежного венгра  изъятие удостоверения влечет также расторжение семейных отношений, дающих право на владение удостоверением члена семьи зарубежного венгра.

О принятии имеющего юридическую силу решения об изъятии удостоверения уведомляется не только заинтересованное лицо, но и  рекомендующая организация.

Удостоверения содержат следующие данные о владельце:

 а) фамилия, имя (для женщин также - девичьи фамилия и имя) в написании, официально используемом в сопредельной стране  постоянного проживания (в латинской графике), для венгров - также и на венгерском языке;

 б) название места рождения, в официально используемом в стране проживания и венгерском вариантах;

 в) дату рождения, пол;

 г) имя матери, в написании, официально используемом в сопредельной стране постоянного проживания (в латинской графике), для венгров - также и на венгерском языке;

 д) фотография, гражданство или отметку о его отсутствии;

 е) собственноручную подпись;

 ж) дату выдачи, срок действия, номер документа.

К удостоверению имеется Приложение, в котором подтверждается право на получение льгот и помощи.

Предусмотрены различные формы государственного контроля как за движением удостоверений, так и за предоставлением соответствующих льгот. Ведомство по рассмотрению обращений  ведет учет сведений, содержащихся в удостоверениях, идентификационных данных, адресов проживания владельцев удостоверений, отношений родства, дающих право на получение соответствующих документов, номеров и сроков действия разрешений на пребывание и т.д. Этому Ведомству обеспечен доступ к указанным данным вплоть до изъятия или истечения срока действия удостоверения. Соответствующие данные могут быть направлены Центральному статистическому управлению Венгрии (для статистических целей), органам, предоставляющим льготы и помощь, а также ведущим отчетность о них (с целью проверки прав и предотвращения злоупотреблений), а также органам уголовного судопроизводства, правоохранительным органам, службам национальной безопасности и органам регистрации иностранных граждан.

Ведомству по рассмотрению обращений Законом предоставлено  право запрашивать информацию у  центральных органов регистрации иностранцев - о том, ведется ли в отношении  претендента то или иное делопроизводство в связи с юридическими нормами о регистрации и пребывании в Венгрии иностранных граждан, о случаях высылки, запрета на въезд и пребывание в Венгрии, а также о данных разрешения на пребывание в Венгрии; у органов, компетентных в вопросах гражданства, - относительно приобретения  венгерского гражданства; у центральных органов регистрации беженцев - о признании того или иного лица беженцем или имеющим временное убежище; у правоохранительных органов - о возбуждении против того или иного лица уголовного дела.

Предусмотрен судебный порядок обжалования имеющего юридическую силу административного решения Ведомства по рассмотрению обращений по вопросам выдачи или изъятия удостоверения, причем очень важно, что суд своим решением может изменить административное решение.

Государственные организации и учреждения, предоставляющие согласно Закону льготы, а также коммерческие организации, предоставляющие проездные льготы, получают финансовые ресурсы для покрытия связанных с этим расходов из центрального государственного бюджета.

Для оценки заявок и распределения материальной помощи Правительство создает некоммерческие фонды. Распределение материальной помощи лицам и организациям осуществляется на конкурсной основе, причем конкурс в обязательном порядке объявляется официально. Заявки на получение предоставляемой по итогам  конкурса помощи подаются в компетентный по данным вопросам некоммерческий фонд. К заявке должны быть приложены данные, необходимые некоммерческому фонду для ее оценки.

В случае положительного решения вопроса претендент и некоммерческий фонд заключают гражданский договор, содержащий условия предоставления помощи, ее размер, предназначение помощи и вопросы отчетности использования помощи.

Финансовые ресурсы деятельности некоммерческих фондов ежегодно устанавливаются группой отдельных статей расходов центрального государственного бюджета.

Заявки о предоставлении помощи, подаются физическими  и юридическими лицами - субъектами Закона в созданные в странах их постоянного проживания (для организаций - места регистрации) для этой цели некоммерческие организации – иностранные некоммерческие фонды. Последние должны действовать на законных основаниях – это условие их участия. Взаимодействие иностранных некоммерческих фондов с некоммерческими фондами, действующими в Венгрии, осуществляется на основе заключенных между ними гражданских договоров, в которых определены данные, необходимые для оценки подаваемых на конкурс заявок. Эти данные должны быть подтверждены документами, заявлениями, проектной документацией и т.д.

Некоммерческие фонды, действующие в Венгрии, оценивают заявки, руководствуясь критериями, отраженными в договоре с иностранным некоммерческим фондом и на основе мнения данного иностранного некоммерческого фонда.

Для координации системы материальной помощи создается система централизованного учета заявок о предоставлении помощи и принимаемых по ним некоммерческими фондами решений специализированным государственным органом. В Законе определен перечень, подлежащих учету сведений о заявках и предоставляемой помощи, а также круг организаций, имеющих доступ к этим сведениям. В частности установлено, что эти данные могут быть переданы некоммерческим фондам, действующим в Венгрии и в сопредельных странах, для оценки заявок о предоставлении помощи, а также органам центральной государственной власти Венгрии в целях обеспечения финансовых ресурсов для предоставления помощи.

Правительство Венгрии своими постановлениями определяет орган центральной государственной власти, наделенный правом выдавать, изымать, регистрировать и вести учет предусмотренных Законом удостоверений, вышестоящий орган; их компетенцию, а также - порядок выдачи, замены, изъятия и регистрации этих удостоверений, получения субъектами Закона льгот.

 Обеспечение создания некоммерческих фондов, которые будут действовать в Венгрии для оценки заявок и распределения помощи, предоставляемой в соответствии с данным законом, координация действий уже существующих  некоммерческих фондов, соответствующее изменение их учредительных документов, а также связанное с этим перераспределение ресурсов также возложено на Правительство.

В качестве одной из гарантий реализации положений Закона  предусмотрено издание конкретизирующих специальных подзаконных актов соответствующими министрами. Им также предоставлены полномочия, позволяющие оперативно решать различного рода вопросы с тем, чтобы не допустить волокиты в решении важных для реализации Закона вопросов.

Оценивая данный акт, нельзя не отметить  его сбалансированность: нет «перекосов» в сторону мер государственного контроля, предоставленым правам соответствует система мер по их обеспечению, определены ответственные государственные органы. Положения Закона конкретны, основательно проработаны и отражают стремление законодателя к комплексному подходу в урегулировании проблемы – эти его черты  несомненно,  представляют интерес и для российского законодателя в случае подготовки законодательства о репатриации, которое потенциально могло бы решить многие проблемы регулирования правового статуса соотечественников.