Союзы государств (на примере Сербии и Черногории)

З.В. Клименко (Российский институт стратегических исследований)

Процесс белорусско-российского объединения, вокруг которого уже не первый год ведется острейшая полемика, не является единственным примером интеграции двух суверенных на сегодняшний день субъектов международного права. Формы, сроки, методология этого объединения активно обсуждаются, и пока нет окончательной определенности по поводу типа будущего государственного образования. Поэтому более пристальное рассмотрение сходных процессов и явлений в других регионах Европы было бы полезным и в чем-то поучительным. При этом частично процесс российско-белорусского объединения опережает югославские события, в чем-то наблюдается опоздание, а где-то процессы на пространствах бывшего Советского Союза и СФРЮ идут параллельно.

Существующий пока союз Сербии и Черногории является одним из немногих оставшихся от XX века союзов государств. Он представляет собой осколок некогда мощного и процветающего югославянского государства на Балканах. Ныне это государство переживает не лучшие времена в своей без малого вековой истории. Результат его нынешнего политического развития покажет ближайшее будущее.

Трагизм ситуации заключается в том, что сейчас речь идет о пересмотре отношений двух славянских республик, население которых некогда считало себя одним народом с разными именами. Объединившись в одно государство под скипетром сербской династии Карагеоргиевичей после вхождения Черногорского королевства в состав Королевства сербов, хорватов и словенцев в 1918 г., сербы и черногорцы продолжили свое совместное существование на основе права наций на самоопределение вплоть до отделения в социалистический период. Именно в этот период укрепилась  не только отдельная региональная идентичность черногорцев, но и сформировалась их новая национальная идентичность.

В последние несколько лет в отношениях двух славянских республик наблюдается определенная напряженность и дистанцирование Черногории от федерации и от Сербии. В какой-то мере, как это уже не раз бывало в истории взаимоотношений Сербии и Черногории, особенно до 1918 г., данное положение вещей обусловлено субъективным фактором, который осложняется негативным воздействием внешнеполитического контекста.

В немалой степени это определялось имевшей место разнородностью политических элит в Сербии и Черногории, с одной стороны, и в Черногории и на федеративном уровне – с другой до смещения С. Милошевича с поста президента СРЮ и до прихода к власти и в федерации, и в республике Демократической оппозиции Сербии.

Следует отметить, что кампания за снижение статуса Черногории в федеральных органах была начата еще в 1994 г. Демократической партией Сербии, которую возглавляет Зоран Джинджич, ныне премьер-министр сербского правительства. Его высказывание о необходимости пропорционального своему экономическому и демографическому потенциалу представительства югославских республик в союзном правительстве вызвало большой резонанс в обществе.[1] Возможно, что с формальной точки зрения подобные высказывания имеют определенную логику. Учитывая инерцию и опыт социалистического периода квазигосударственности для субъектов федерации, а также формирование новой и уже национальной идентичности черногорцев, появление подобных тезисов может привести лишь к увеличению числа сторонников черногорского суверенитета в обществе и поставить под вопрос дальнейшее существование общего государства. Что, кстати, и показали внеочередные парламентские выборы 20 октября 2002 г., когда коалиция М. Джукановича завоевала абсолютное большинство в республиканском парламенте и сможет самостоятельно сформировать правительство[2].

Развитие федерализма в современной Югославии демонстрирует своего обратный процесс – не от частного к целому с делегированием части полномочий объединяющихся субъектов международного права каким-то общим институтам, а от целого к частному, путем повышения суверенности составных частей. Эта парадигма, кстати, продолжает быть неизменной на протяжении всего периода существования единого югославянского государства, когда из независимых субъектов международного права (признанных и непризнанных) сначала образовалось максимально централизованное унитарное политическое целое, которое затем постоянно подвергалось внутренней эрозии. (Сказанное отнюдь не означает, что причиной этой эрозии была именно упомянутая централизация). Результатом явилась практически постоянная внутренняя политическая нестабильность и сменяющие друг друга кризисы в разных областях государственной жизни. Другими словами, политическое развитие идет от союзного государства к союзу государств.

Особенно последовательно это проявилось в социалистический период. Федеративная народная республика Югославия поначалу копировала советское административно-территориальное устройство и политический режим, являвшийся практически единственным скрепляющим фактором столь внутренне разнопланового государства. Однако позднее руководство ФРНЮ, а затем и СФРЮ, взяло курс на последовательную децентрализацию государственного управления, что привело к расширению прав и полномочий республик и автономных краев, а роль федеративного центра свелась к согласованию их разнообразных интересов. При этом, подобно тому, как уменьшался удельный вес центра в общем государстве, уменьшался и внутренний потенциал управляемости в самой крупной республике Югославии – Сербии, на территории которой и находились все автономные края.   Объективно расширение их прав подрывало иерархию отношений в федерации на всех уровнях. В итоге республиканский центр не мог влиять на ход событий в автономиях из-за имевшегося у последних права вето при принятии республиканских и даже общефедеральных законов.

Положение дел зашло столь далеко, что изменение республиканской конституции в 1989 г. и принятие новой в 1990 г. вызвало столь сильный протест краевой элиты в Косове, сопровождавшийся массовыми демонстрациями протеста, что в крае пришлось вводить прямое правление Белграда. Можно сказать, что попытка восстановить иерархию отношений в федеративном государстве на линии отношений «республика – автономный край» была воспринята как попытка новой и неприемлемой централизации для албанцев Косова. Поэтому состояние в Югославии в последние 30 лет можно охарактеризовать как последовательную дезинтеграцию, проходящую через все стадии: федерация – конфедерация – независимые государства, которые затем могут объединиться на новых основаниях. Примером тому стали события 2002 года.

14 марта 2002 г. в Белграде при посредничестве Х. Соланы, бывшего генерального секретаря НАТО, теперь курирующего вопросы внешней политики в ЕС, президентами Югославии, Сербии и Черногории было подписано соглашение, содержащее исходные основы для пересмотра отношений в СРЮ. Недавно был обнародован и проект Конституционной Хартии – высшего правового акта будущего государственного объединения. Ее текст сначала примут республиканские парламенты, а затем его рассмотрит Союзная Скупщина. Как считается, такая процедура подтвердит государственность Сербии и Черногории, имеющуюся на сегодняшний день. [3]

Внимательное изучение текста этого документа особенно полезно в плане избежания возможных ошибок в деле переустройства государственных отношений. Как в любом подобном деле, прежде всего следует оценить свою готовность к самоограничению, иначе государственное объединение просто теряет смысл. Отличие югославской ситуации от российско-белорусской состоит в том, что в Югославии пока еще есть федеральный центр, и именно о пересмотре его полномочий и идет речь. При этом сама объективная необходимость этого центра ставится под сомнение.

Прежде всего, меняется само название государства. Отныне слово «Югославия» исчезло с политической карты мира. Вместо него появилось новое наименование «Сербия и Черногория». Целями нового объединения будет, помимо соблюдения прав человека, строительства правового государства и создания рыночной экономики, вступление в европейские структуры, а особенно в ЕС. Сразу же заметим, что в отношении стратегических внешнеполитических приоритетов между государствами-членами абсолютно нет разногласий. Скорее, речь может идти о своего рода соревновании, кто из республик быстрее станет соответствовать необходимым стандартам для осуществления этой цели. Одной из первоочередных проблем, которую предстоит решить, является создание, а точнее, воссоздание единого рынка на всей территории союза.

Гражданин одной республики будет одновременно и гражданином государственного объединения, а на территории другой республики будет обладать теми же правами, кроме избирательного права.

«Сербия и Черногория» будет иметь общее представительство в международных организациях, в том числе и в ООН, то есть обладать единой международной правосубъектностью. При этом государства-члены могут подписывать международные договоры, если это не входит в противоречие с компетенцией союза или интересами друг друга. Вступление в международные организации возможно в том случае, если членство в них не предполагает международной правосубъектности участников. Общими будут президент, парламент, Совет министров и Конституционный Суд. При этом центром политического образования будет Белград, где должна находиться часть общих институтов – парламент и правительство. Местом пребывания Конституционного суда «Сербии и Черногории» станет Подгорица.

Парламент (Скупщина) должен быть однопалатным и состоять из 126 депутатов, из которых 91 депутат представляет Сербию, а 35 – Черногорию. Процедура формирования парламента стала одним из наиболее спорных вопросов при разработке текста Конституционной Хартии. Сербия выступала за прямые выборы, Черногория – за делегирование представителей республик на равной основе республиканскими парламентами.

В итоге члены специально созданной парламентами Сербии, Черногории и СРЮ комиссии пришли к компромиссному варианту: на первых выборах в общий парламент депутаты будут избираться из состава действующих республиканских и союзного парламентов. После завершения начального периода (предварительно до конца 2004 г.) выборы будут прямыми. Решения в Скупщине принимаются большинством голосов при том, что за него должно проголосовать и большинство от общего числа депутатов из каждой республиканской делегации.

Обращает на себя внимание следующий пункт из перечня компетенций Скупщины. Она объявляет и отменяет военное положение, но с предварительного согласия государств-членов.

Кандидатура президента предлагается председателем Скупщины и его заместителем. Президент избирается парламентом, его мандат длится четыре года. Он руководит правительством, состав которого сам предлагает на утверждение парламента, является членом Верховного Совета Обороны, назначает выборы в Скупщину. За свою работу президент отвечает перед парламентом. В случае невозможности президентом исполнять свои обязанности, его функции до выбора нового главы союза государств берет на себя председатель парламента.

Правительство «Сербии и Черногории» будет состоять из пяти министерств: иностранных дел, обороны, внешнеэкономических связей, внутренней торговли и министерства по вопросам прав человека и меньшинств. Два кандидата на пост министра должны быть из той же республики, что и президент, а три – из другой. Министры обороны и иностранных дел должны быть из разных государств-членов. Правительство обладает правом законотворческой инициативы. У республик-членов будут разными таможенные и налоговые системы и свое экономическое законодательство. Предполагается, что экономические системы государств-членов по отдельности будут скоординированы и приведены в соответствие со стандартами и принципами ЕС, а в результате произойдет автоматическая гармонизация экономик Сербии и Черногории между собой.

Отсутствие общего министерства юстиции, имеющегося сейчас в СРЮ, может привести к трудностям в реализации Закона о сотрудничестве с Международным Трибуналом по бывшей Югославии. По закону именно оно принимает окончательное решение о выдаче обвиняемых трибуналу.

Единой армией будет командовать Верховный Совет обороны, состоящий из трех президентов (Сербии, Черногории и общего). Решения в ВСО должны будут приниматься консенсусом. Конституционной комиссии пришлось приложить определенные усилия, чтобы согласовать вопросы об имуществе, необходимом для деятельности Армии «Сербии и Черногории».[4] Кроме того, вызывает разногласия такой важный в любом союзе государств вопрос иерархии правовых норм и приоритета законов государств-членов или государственного объединения. К концу декабря 2002 г. текст Конституционной Хартии должен быть рассмотрен и утвержден парламентами югославских республик.

Предполагается, что «Сербия и Черногория» будут представлять собой конфедерацию, которая просуществует, как минимум, три года. После этого срока возможно изменение государственного статуса субъектов конфедерации вплоть до выхода из состава объединения. Соответствующее решение вступает в силу после проведенного референдума в республике. В этом случае государством-правопреемником становится республика, не использовавшая свое право на отделение. Все спорные вопросы в случае сецессии должны решаться на переговорах. Возможен общий референдум об изменении статуса и прекращении полномочий этого союза. Тогда все могущие возникнуть проблемы должны быть урегулированы на переговорах по образцу переговоров между республиками бывшей СФРЮ.

Почти одновременный неуспех президентских выборов в Сербии и Черногории почти на два месяца откладывает появление полномочных глав членов государственного объединения. До их появления обязанности высшего должностного лица будут исполнять председатели республиканских парламентов. В Черногории это кандидат правящей коалиции «За европейскую Черногорию – Мило Джуканович» бывший премьер-министр республики Филипп Вуянович. Как известно, сам М.Джуканович не баллотировался в этот раз на президентский пост, предпочтя возглавить черногорское правительство. В Сербии обязанности президента будет исполнять Наташа Мичич – представительница Гражданского Союза Сербии и коллега союзного министра иностранных дел Горана Свилановича по партии.

Пока же развитие событий заставляет предполагать перемещение процесса югославского переустройства с общегосударственного уровня на республиканский. Влияние федерального центра на их ход постепенно уменьшается, причем не без его собственного участия. Действующий президент Сербии Милан Милутинович, срок полномочий которого истекает 5 января 2003 г., обвиняется Международным трибуналом по бывшей Югославии и вполне реально может оказаться в Гааге не без помощи Зорана Джинджича, а должность черногорского президента временно вакантна. Сейчас, когда президентов в республиках нет, многое начинает зависеть от республиканских премьеров, то есть от тех же оппонентов Югославии М.Джукановича и З.Джинджича. Настораживающими являются появившиеся сообщения о возможности возникновения самостоятельной Сербии.[5] В этом свете будущее нового союза государств может оказаться не столь безоблачным, как на это рассчитывают его авторы, а проблемы в отношениях внутри союза останутся.