«Репатриация как форма регулируемой иммиграции»

Виктор Михайлов

Семинар с таким названием прошел 30 октября с.г. в Институте Стран СНГ. В работе семинара приняли участие научные работники, представители министерств и ведомств, Правительства РФ, Государственной Думы, Форума переселенческих организаций соотечественников и др.

Перед участниками семинара стояла задача - рассмотреть ситуацию в миграционном законодательстве Российской Федерации, ознакомиться с международным опытом по созданию и реализации законов о репатриации, обсудить проект  закона «О репатриации в Российскую Федерацию», прояснить правомочность употребляемой в законе «О репатриации в Российскую Федерацию» терминологии (репатриация, коренное население, соотечественники, россияне, российская диаспора).

С основным докладом «Великий исход соотечественников, новая стадия» выступил старший научный сотрудник Института стран СНГ Михайлов В.П. В своём докладе, носившем более публицистический, чем научный  характер, В.Михайлов попытался раскрыть причины неудовлетворительной работы правительства России в области миграционной политики и  обосновать необходимость принятия  закона «О репатриации в РФ»  (текст доклада публикуется ниже). С докладом «Репатриация русскоговорящего населения, как приоритетное направление миграционной политики России» выступила Фёдорова Т.И. – ведущий научный сотрудник Института социально–экономических проблем народонаселения РАН, профессор, доктор экономических наук. Доклад был построен на примере иммиграции российских соотечественников – вынужденных переселенцев из Таджикистана, живущих в  России. Докладчик на горькой судьбе вынужденных переселенцев  попыталась  осветить порочную практику реализации закона РФ «О вынужденных переселенцах» и недостатки самого закона, главным из которых является его несоответствие Международному праву. Она предложила продолжить работу по разработке закона «О репатриации в Российскую Федерацию».

В своём выступлении «О проекте закона «О репатриации в РФ» адвокат, руководитель Правозащитной организации «Восход», один и разработчиков проекта, Бобров Е.А. дал подробную характеристику проекта закона о репатриации, попытался убедить присутствующих  в целесообразности разработки данного закона. В частности он сказал: «Создание и реализация Закона Российской Федерации «О репатриации в Российскую Федерацию» будет способствовать обеспечению роста численности населения, трудовых ресурсов, экономического и демографического развития регионов  и населения, становлению демократического обществ реализации интеллектуального и трудового потенциала соотечественников и обеспечит соблюдение принципов безопасности Российской федерации». Закон о репатриации станет механизмом регулирования иммиграции в Россию из бывших Союзных республик.  Он согласился с рядом замечаний изложенных в заключении начальника Главного государственного – правового управления Президента РФ и Федеральной миграционной службы МВД России на проект Федерального закона «О репатриации в РФ» и возразил против заявлений аналитиков о якобы имеющих место нарушениях Конституции России в проекте закона.

Выступившие в прениях Куртов А.А.- старший научный сотрудник Российского Института стратегических исследований, Тарасова В.П.- заместитель руководителя аппарата Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками Госдумы России, Графова Л.И. - председатель исполкома Форума переселенческих организаций, Мишина Е.В. - Начальник отдела анализа и информационного обеспечения организационно-аналитического управления ФМС МВД России и др. не смотря на разность подхода в решении данной проблемы были едины в том, что демографическая ситуация в России близка к катастрофическим параметрам, что социально – политические причины исхода русского и русскоговорящего населения из стран СНГ сохранились, что призванное регулировать миграционные потоки, российское законодательство не соответствует ни возможностям государства, ни вызовам, с которыми столкнулась страна, что требуется создание целого комплекса миграционных законов и прежде всего закона о репатриации, но предложенный проект требует корректировки в определении понятия репатриант, форм репатриации. Закон нуждается в финансово-экономическом обоснования. Из выступлений представителей исполнительной власти стало ясно, что главным препятствием на пути принятия закона «О репатриации в Российскую Федерацию» является отсутствием в казне  денег на его реализацию. Хотя при наличии определённой политической воли деньги можно найти. Мы не станем подробно излагать выступление каждого из участников дискуссии, так как большинство из них будут опубликованы в Бюллетене. 

Семинар показал, что его рамки, в раскрытии темы правового регулирования нового исхода соотечественников из стран СНГ и их роли в дальнейшей судьбе России, как общественно значимой, не достаточны. Для этого требуется проведение Международной научно – практической конференции с участием всех заинтересованных сторон от Президента до потенциальных репатриантов, с участием представителей научных и политических кругов нового зарубежья. Необходимо глубокое изучение миграционных настроений в странах нового зарубежья и потребностей регионов России в рабочей силе. Организация слушаний в Государственной Думе. Активизации действий общественных организаций переселенцев в России и общественных объединений российских соотечественников нового зарубежья.

Великий исход соотечественников из стран СНГ, новая стадия

В.Михайлов

Уважаемые коллеги! Господа! Сегодняшний семинар посвящен  миграции.

В последнее время эта тема стала популярной для журналистов и актуальной для политиков, но боле всего она волнует тех, кто десять лет назад остался за пределами России, для которых она и по сей день остаётся и Родиной, и Отечеством и той не проходящей болью и обидой ребёнка, которого бросила мать на произвол судьбы.. Поэтому вот уже более десяти лет длится непрерываемый поток  исхода детей России из бывших братских Республик в поисках уголка земли своего Отечества, где они смогли бы приклонить голову блудного сына, построить дом, посадить дерево, вырастить детей - словом зажить полнокровной жизнью человека, живущего на родной земле.

Очень велики масштабы потоков, а их характер далек от обычных  традиционных перемещений населения. Несмотря на некоторое статистическое затухание этого процесса, перспективы его развития еще значительны, особенно в Центральной Азии, где наибольшим потенциалом выделяется Казахстан.

Россия оказалась в центре этих новых миграционных процессов и стала основной принимающей страной. И как показала практика, нынешняя экономическая и политическая ситуация в России не позволяют ей должным образом усваивать и адаптировать поступающие потоки. В результате прибывшие в Россию мигранты оказываются в чрезвычайно тяжелом положении.  Для многих это стало очередной трагедией.

Россия оказалась не готова к приему мигрантов ещё и потому, что принятые в 1993 году законы   “О вынужденных переселенцах” и “О беженцах”,  восторженно воспринятые соотечественниками, не раз подвергались критике как со стороны государства за якобы их слишком большой либерализм, так и со стороны мигрантов за отсутствие действенного механизма реализации записанных в законах норм. К тому же эти законы были в основном ориентированы на иммигрантов - граждан бывшего СССР. Кроме того, многочисленные нормативные акты, издаваемые в субъектах федерации и регулирующие миграционные процессы, защищая своеобразно понятые местные интересы, в большинстве своем противоречат федеральному законодательству, что усугубляет и так непростое положение в целом по стране.

Российские законы не содержат никаких норм, увязывающих возникновение очагов иммиграции с ресурсами по содержанию и обустройству иммигрантов. Ответственность за возникновение беженцев вообще не прописана в законах. 

К глубокому сожалению большая часть состава нынешнего Федерального Собрания, соответствующие структуры аппарата Президента и правительства заботятся больше не о том, чтоб законы стали действительными и эффективными регуляторами миграционных процессов, но скорее о том, чтобы эффектно и "цивилизованно" выглядеть в глазах "цивилизованного человечества". Поэтому законодательство худо-бедно выполняет пропагандистские функции прекраснодушных деклараций и "свидетельств о намерениях", но не более. Примером тому проект Концепции миграционной политики, закон “О гражданстве РФ”, закон “Об иностранных гражданах”.

Как видим, призванное регулировать миграционные потоки, российское законодательство просто не соответствует ни возможностям государства, ни вызовам, с которыми столкнулась страна. Более того, идеология этих законов порой противоречит друг другу. Так,  если  в “Федеральной миграционной программе” цель миграционной  политики была сформулирована как содействие приезду в РФ иммигрантов и "рациональному" регулированию миграции, то в   “Основных направлениях государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом” цель была сформулирована диаметрально противоположная: максимально способствовать "добровольной" интеграции соотечественников. Из сказанного следует, что существующие федеральные законы и нормативные акты во многом уже не способствуют сегодняшнему, и в перспективе, решению миграционных проблем, и особенно требованиям по изменению демографической ситуации в стране.

Вот поэтому - то   миграционная политика на сегодняшний день  не решает ни краткосрочных, ни стратегических задач страны, не способствует улучшению демографической или профессиональной структуры страны и отдельных регионов.

В ближайшие годы перед Россией маячит острая трудонедостаточность, восполнить которую можно только миграцией. Набирает обороты маховик депопуляции страны. Ведь общая численность населения России за истекшие годы сократилась с 148,5 млн. человек в 1991 году до 145,0 млн. человек - в 2002 году. Прогноз Госкомстата России при таких условиях предполагает в ближайшие 10-15 лет сокращение населения еще на 10 млн.чел.

Продолжается отток тех, кто нужен, и приток тех, кто не нужен. Изменяется этнический баланс некоторых регионов с вполне прогнозируемыми конфликтными последствиями...

В принципе эти и многие другие проблемы разрешимы - если их действительно решать, а не гоняться за дешевизной. Уже первая ФМС создавалась на принципах "собеса", то есть организации распределительной, а не инициирующей различные проекты, которые позволили бы с максимальной эффективностью использовать скудные ресурсы, тем более - в условиях почти постоянного недофинансирования. Думать, что нынешняя передача в МВД функций миграционной службы и превращение ее в филиал "силовой структуры", с тем же подходом в финансировании миграционных программ, качественно изменит ситуацию, нет никаких веских оснований. Также как надеяться, что ситуация кардинально изменится от выработки    миграционной концепции, даже если она явится вершиной аналитического и научного творчества.

Одной из главных причин неэффективности реализации миграционной политики является разобщенность действий министерств и ведомств в чьи обязанности входит реализация миграционной политики. Существующая ныне ФМС МВД, по сути, является органом контролирующим миграцию, что   является только частью огромной   составляющей понятия миграционной политики государства.   Федеральная миграционная служба при МВД РФ занимается только внешней миграцией.  А вот тем где и как разместить, обустроить, обеспечить работой на это, как сказал в одном из интервью господин М.Л. Тюркин:  “У нас есть экономические министерства, которые должны планировать, регулировать вопросы внутренней миграции, которые зависят от экономической составляющей, развития регионов, условий жизни, социального обеспечения”. И это не его выдумка. Действительно указом президента ФМС была   передана только эта функция – контроль и регулирование   внешней миграции. А дальше идут Минэконом, Минтруда, Минобразования, Минздрав, МИД и т.д., а над всеми – Минфин. И каждый в своём деле главный. А там, где все главные, работать некому.

Но тем ни менее ФМС при МВД  России считает, что несмотря на сокращение притока прибывающих в Россию из стран СНГ и Балтии, эти страны все же остаются наиболее вероятными поставщиками иммигрантов на ближайшие годы. Что это пока единственно реальный источник восполнения демографических потерь. Более того, по заданию Межведомственной рабочей группы ФМС МВД РФ занята разработкой проекта программы по добровольному переселению представителей коренных народов России, оказавшихся после распада СССР за пределами РФ, одной из первоочередных задач, которой, по словам зам руководителя ФМС Тюркина Л.М., является   узаконивание возможности упрощенного порядка предоставления гражданства или вида на жительство. И второй этап – это экономический, т.е. возможность государства по оказанию   помощи на обустройство. Вызывает некоторое недоумение слово “переселение” - на сколько оно корректно по отношению к государствам пребывания будущих переселенцев. Скорее термин “переселение” подразумевает перемещение мигрантов внутри территории государства. Не лучше ли это назвать репатриацией, а соотечественников возвращающихся на родину -  репатриантами?!

Выходом из создавшегося положения,    на наш взгляд, является создание единого центра регулирования миграционными процессами, их изучения и планирования, с контролем за въездом и выездом, размещением и обустройством мигрантов и иммигрантов, борьбой с нелегальными иммигрантами их выдворением.

Стремясь подражать странам западной демократии в демократическом преобразовании России,   политики упускают порой наши традиции и нашу специфику. Да, в США миграцией занимается Министерство внутренних дел. Но это не силовая структура! Это министерство занимается экономикой, финансами, социальными вопросами и ей куда сподручней заниматься миграцией. Я далёк от мысли, что эксперты Президента этого не знают и слепо копируют чужое. Но, как говорится, суди по делам его.

Немало важным, является создание свода миграционных законов. Тем более, что существующие законы не достаточны в части  комплексного решения проблемы. Чтобы  успешно управлять миграционными процессами, по мнению некоторых депутатов Государственной Думы, необходимо разработать не менее 20-ти федеральных законов и более 250 подзаконных актов.

На наш взгляд, одним из первоочередных законов, который необходимо разработать и принять, является закон “О репатриации в Российскую Федерацию”.  Поэтому за разработку проекта закона “О репатриации в Российскую Федерацию”, который представлен на ваше рассмотрение, взялся наш  Институт  и Форум  переселенческих организаций. Инициатором и застрельщиком создания проекта закона о репатриации является Президент Форума Л.И.Графова. И это позиция не только  двух организаций – об этом говорили делегаты Чрезвычайного съезда переселенцев в России и их пожелания зафиксировано  в Резолюции. Создание закона “О репатриации в РФ” рекомендовано Правительственной Комиссией по поддержке соотечественников. А фракция в Госдуме “Яблоко” создала рабочую группу по разработке этого закона.

За основу проекта взят международный опыт формирования подобных законов и закон Р.Ф. “О вынужденных переселенцах”.

Целью настоящего Федерального закона является создание предпосылок и гарантий добровольному возвращению бывших подданных Российской Империи, граждан СССР, Российской Федерации, проживавших или родившихся на территории нынешней России, и их предков на свою историческую родину.

Принятие Закона о репатриации будет означать вхождение России, в этой  части, в международное миграционное правовое поле, что даёт возможность рассчитывать на моральную и материальную поддержку таких организаций, как УКВБ, МОМ, ЕКРЕ.

Проект Закона был направлен в Государственную Думу, в рабочую группу фракции “Яблоко”, в МИД РФ и Федеральную миграционную службу МВД РФ. В октябре прошло заседание     Экспертной комиссии Межведомственной рабочей группы  под руководством Тюркина М.Л., где проект был рассмотрен. Шире о законе и об итогах его рассмотрения расскажет в своём выступлении Е.А.Бобров.

У  некоторых наших оппонентов вызывает недоверие слово “репатриация”, как   унижающее достоинство соотечественников и не соответствующее их положению. По соответствию статуса мы попросим ответить того же Евгения Анатольевича.  А мне бы хотелось слегка коснуться правоприменительной практики законов о репатриации за рубежом.

Обычно репатриацию определяют, как возвращение на родину военнопленных или насильно угнанных на работы с оккупированных территорий. Однако есть и другие примеры, когда при развале колониальных империй  репатриантами называли переселенцев из колоний Англии, Франции, Португалии, Италии граждан и неграждан этих государств. А с развалом СССР, в таких странах как Греция и Германия законы о репатриации были созданы специально для возвращения на свою этническую родину греков и немцев  проживавших на территории Советского Союза. Некоторые наши оппоненты считают, что раз составляющей закона о репатриации является этнический элемент, то он противоречит Конституции России. Как не удивительно, но этот факт ни как не смутил англичан, французов, итальянцев - они создали свои законы о репатриации по гражданской составляющей. А кто или что мешает это сделать нам!?

Если говорить о новом зарубежье, то закон о репатриации   давно принят и работает в Казахстане, который наиболее   последовательно проявляет активность в возвращении казахов на свою этническую родину. По данным демографа М.Татимова, являющимся идеологом репатриации казахов, за пределами республики  в 1991 году их проживало свыше 3-х миллионов. Ещё в годы советской власти, задолго до того как был принят закон, активно шло организованное переселение казахов из Монголии. Только за 1991-1992 годы было переселено более 7тысяч семей. Оралманы (так называют репатриантов) по прибытию бесплатно получали жильё, предметы первой необходимости, скот. Им выдавались денежные пособия и долговременные денежные кредиты. Параллельно формировалась законодательная база репатриации. В 1992 году был принят закон “Об иммиграции”. Репатриация этнических казахов является одним из приоритетов государственной политики Казахстана.

 Более подробно о репатриации в Казахстане, Греции и Германии можно прочесть на сайте “Материк”. Правда авторы публикаций утверждают, что их информация несколько устарела, но на наш взгляд это является не более чем отговорка от прямого участия в нашем семинаре.

Существует  сомнение в целесообразности закона о репатриации при некотором угасании миграционных процессов  с относительной стабилизацией в зонах этнополитических и региональных конфликтов, откуда в начале 1990-х годов прибывала основная часть иммигрантов; ужесточением российского законодательства, регламентирующего предоставление статуса беженца и вынужденного переселенца и российского гражданства; трудностями, с которыми сталкивались переселенцы в ходе социально- экономической адаптации в России.   Некоторые из этих причин преходящие и со временем могут отпасть; другие, напротив, могут превратиться в постоянно действующие, в устойчивый фактор сдерживания миграции в Россию.

 Помимо всего прочего не последнюю роль в сокращении притока иммигрантов играет и постепенное исчерпывание миграционного потенциала в странах СНГ и Балтии, ведь значительная часть потенциальных иммигрантов уже выехала в Россию в предшествующие годы. Что мы знаем сейчас об оставшемся миграционном потенциале?

Всё это так, но к  глубокому сожалению, в странах пребывания соотечественников сохранились причины их оттока, как социальные так и политические. А в некоторых из них они усугубились: Латвия, Туркмения, Казахстан и др.

Миграционный потенциал "нового зарубежья" – максимально возможная на данный момент численность потенциальных мигрантов, которые могут выехать из этих стран при сохранении значимости и структуры выталкивающих и привлекающих факторов.   

При прогнозировании миграционного обмена России со странами СНГ и Балтии на ближайшие пять лет (2002-2006) были приняты три сценария, различающиеся темпами экономического развития России и новых независимых государств, уровнем политической стабильности на постсоветском пространстве. Все эти варианты – "стихийные", сценарий государственного стимулирования притока иммигрантов в Россию не рассматривался.

Это объясняется тем, что Россия, очевидно, пока не готова к такому стимулированию ни экономически, ни психологически. К сожалению, в аппарате Президента и в правительстве России широко распространено мнение, что привлечение миграционного потенциала соотечественников не требует существенных вложений, так как согласно расчетам, среди иммигрантов будут преобладать русские и представители других этнических групп российского происхождения.

Однако неудовлетворенный спрос на рабочую силу, особенно малоквалифицированную и неквалифицированную, привлекает в Россию не только соотечественников: приток иммигрантов, принадлежащих к коренным этническим группам государств проживания, возможно будет расти ещё более высокими темпами, чем приток соотечественников. Особо значительно возрастет, по сравнению с инерционным вариантом, приток украинцев, казахов, титульных народов государств Средней Азии.

Масштабное вовлечение в миграционные процессы все новых контингентов несколько снизит адаптационные возможности иммигрантов.

По мнению ряда, учёных эмиграционный потенциал русских и других этносов России, живущих сейчас за ее пределами, с учетом их установок на смену страны проживания, составляет примерно 3,5 миллиона человек

Эмиграционный потенциал представителей коренных народов стран СНГ и Балтии, живущих вне своих стран, якобы не превышает 1 миллиона человек

Эмиграционный потенциал коренных этносов государств СНГ и Балтии, живущих в своих странах, оценивается не более чем в 3 миллиона человек

Общий эмиграционный потенциал "нового зарубежья" на ближайшие годы - 7,5 миллиона человек, из которых примерно 5,2 миллиона могут приехать в Россию.

В 2002-2006 годах прирост населения России за счет миграционного обмена со странами "нового зарубежья" может составить от 240 до 520 тысяч человек в год.

Приведенные оценки миграционного обмена России со странами СНГ и Балтии достаточно условны. Реальные миграционные потоки будут зависеть и от того, как сложится социально-экономическая и политическая обстановка в странах СНГ и Балтии, и от миграционной политики России и ее соседей, а здесь есть немалый элемент неопределенности. Кроме того, нельзя не видеть шаткости базовых параметров прогноза. Для их уточнения необходимы серьезные мониторинговые исследования численности и миграционных установок представителей разных этнических групп, ориентации на различные виды миграций (переселения, трудовая, сезонная, маятниковая миграция), мотивации иммигрантов, переселяющихся из стран  СНГ и Балтии.   Пока такие исследования не ведутся.

И все же попытки прогнозирования миграционного обмена России с ее ближайшими соседями необходимы уже сейчас — хотя бы для того, чтобы привлечь внимание к проблеме и подтолкнуть к ее исследованию, без которого место серьезного знания занимают ни на чем не основанные мифы.

В российском законодательстве, направленном на поддержку соотечественников и миграционной политики, существует неопределенность и разночтение понятийного аппарата и разнобой  в терминологии, что создаёт трудности во взаимоотношении европейского сообщества и нашего государства, чиновников и граждан. В этой связи, правоприменительные  органы, и  прежде  всего чиновники, умышленно или неумышленно  нарушают и будут нарушать эти законы, а вместе с ними и права наших соотечественников. Поэтому ситуация требует скорейшего приведения понятийного аппарата в соответствие с принятыми нормами международного права и четкого обоснования  терминологии рожденной сегодняшним временем и правоприменительной  практикой в России. Это снимет искусственную напряжённость.

  Кроме того,  после  бесплодных надежд и наивного ожидания справедливости для русского и русскоязычного населения  стран СНГ и Прибалтики  наступило время духовно – нравственного и общественно – политического самосознания. Исследование закономерностей развития ситуаций неизбежно потребует определенности в понятиях.

 Эти слова и термины появились не сами по себе их родили те исторические катаклизмы, которые сопровождали нас последнее десятилетие. Народ дал им конкретные определения, с которым никак не могут согласиться некоторые ученые. Правда, ученые многое ещё не могут объяснить в существующем мире, но от этого мир не исчез, не рассыпался,   жизнь продолжается и она подарит ещё многое, что будет для нас, на первый взгляд, “науконедоказуемым”, как выразилась однажды симпатичная учёная, ярая противница употребления в российских законах слов “соотечественник”, “российский”, “россияне”, “коренные народы” и т.д. Мы дважды приглашали её на наши мероприятия для выяснения сути наших разногласий, но она упорно отказывает на в приятном.

Даже если она не придёт никогда, и мы никогда не разрешим наш спор, российские соотечественники будут существовать, а с ними будут существовать проблемы, которые ни как не разрешить без Родины-матери. В том числе и проблемы иммиграции. Ещё и   для этого, на наш взгляд, необходим закон  о репатриации, как механизм   регулирования иммиграции. Иммиграционный поток соотечественников из-за рубежа ещё не исчерпал себя и закон нужен и для чиновников и для репатриантов.

 Закон о репатриации сделает переселение соотечественников политической акцией Российского государства, направленной на покровительство и защиту своих бывших граждан, оказавшихся  за рубежом не по своей воле. Это будет не заимствование граждан иных государств, а организованное возвращение репатриантов, бывших граждан  России, на Родину и своеобразным покаянием России перед своим народом.

При составлении доклада использованы материалы:

1.      Программа правительства России на 10 лет, п.10. Политика в области миграции;

2.      О разработке государственных программ добровольного переселения представителей коренных народов России, оказавшихся после распада СССР за пределами Российской Федерации. ФМС МВД России, Москва 2003г.;

3.      Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации;

4.      Аналитические материалы Института стран СНГ;

5.      Г.Витковская   “Вынужденная миграция в Россию: итоги десятилетия”, Миграционная ситуация в странах СНГ под редакцией Ж.Зайончковской, М,1999г.;

6.      В.Мукомель “Кто приедет в Россию из “нового зарубежья”, www.demoscope.ru;

7.      А.Бахманов “Ничто не обходится России так дорого, как “дешевая” миграционная политика”, www.demoscope.ru.

Проект Федерального Закона РФ «О репатриации в Российскую Федерацию»: pro et contra

Куртов Аждар Аширович Старший научный сотрудник Российского института стратегических исследований

Трансформация России за последние двенадцать лет представляла собой тяжелый процесс. Одним из свидетельств этого как раз и являются метаморфозы вокруг комплекса проблем, связанных с гражданством, соотечественниками, беженцами и переселенцами. По этим проблемам высказываются самые разные точки зрения, публичные политики продолжают ломать копья в дискуссиях, правоведы пытаются изобрести все новые и новые юридические нормы. Причем за последние годы мы были свидетелями принципиальных изменений в базовых подходах к проблеме «нужны или нет России ее соотечественники, и если все-таки они нужны, то что должно сделать российское государство для того, чтобы решить их проблемы».

Нормы закона о гражданстве уже менялись, причем не всегда удачно. Принятый в свое время закон о соотечественниках также не решил проблему. По нашему мнению одной из причин такого положения выступает отсутствие консолидированной позиции в российском политическом классе относительно проблемы соотечественников, что отличает этот российский страт от аналогов во многих других государствах. Часть либерально ориентированных политиков стремится во что бы то ни стало внедрить в российскую практику правила, принятые в развитых странах Запада, не считаясь при этом с реальными возможностями общества и государства. Другая часть использует проблему соотечественников преимущественно в качестве одного из средств в своей политической борьбе с правящим режимом.  Свою лепту вносят также международные гуманитарные организации, на деньги которых в России ведется вполне очевидная пропаганда определенной позиции.

В любом случае, на мой взгляд, момент выдвижения нового законопроекта о репатриации выбран его авторами не совсем удачно. Во-первых, нынешний состав Государственной Думы вскоре сложит свои полномочия, а предвыборный период, как правило, не располагает к размеренной и вдумчивой законотворческой работе. Как раз наоборот в этот период резко возрастают конъюнктурные мотивы законотворчества. Во-вторых, очевидно, что новые поправки в действующий закон о гражданстве, которые сейчас проходят необходимые процедуры, не были учтены составителями законопроекта о репатриации. А эти поправки существенно влияют на суть проблемы. В-третьих, составители законопроекта о репатриации не удосужились учесть финансовую сторону проблемы, увязать ее каким-либо образом с принятием бюджета на следующий год.

Тем не менее, это не должно нас останавливать от вынесения суждений по существу проблемы: нужен ли такой закон России в принципе, и каким он должен быть, а также плох, или хорош конкретный текст уже разработанного законопроекта. Мне пришлось по поручению правительственной комиссии по делам соотечественников делать экспертизу этого законопроекта, поэтому я позволю себе высказать некоторые соображения по данному тексту.

Предложенный проект представляет собой законопроектную попытку восполнить очевидную недоработку, имеющуюся в российском законодательстве относительно значительной категории субъектов правоотношений, связанных со стремлением последних переселиться в Россию. Действующее законодательство РФ, претерпевшее за последние годы ряд изменений (законы о гражданстве, статусе иностранцев, о соотечественниках), до сих пор не создает правового механизма, адекватно отвечавшего бы современным интересам России.

Автор настоящего текста признает целесообразность и необходимость принятия закона, регулировавшего данные правоотношения. В том числе автор разделяет позицию авторов проекта о том, что репатриация должна выступать самостоятельным основанием приобретения гражданства РФ.

Необходимость в данном законе, однако, не избавляет от неизбежной критики предложенного законопроекта. Положительных сторон проекта мы касаться не будем. За неимением времени оставим в стороне также проблему взаимодействия нового закона с ранее принятыми актами.

***

Прежде всего, на наш взгляд, необходимо усовершенствовать основные понятия, приведенные в ст. 3. В понятие «репатриация» необходимо ввести дополнительный квалифицирующий признак – это не только «организованное», но и «добровольное» возвращение. Этим признаком оно (понятие), кстати, будет отличаться от других близких понятий, существующих в международном праве.

Наибольшая проблема возникает с определением понятия «репатриант». Нам представляется неудачным, что в проекте выбран вариант, при котором это понятие раскрывается вне связи с выявленным стремлением такого лица переселиться в Россию. Тем самым, законодатель уже второй раз (как и в случае с законом о соотечественниках) как бы сам определяет за других лиц их родину, предвосхищает линию их возможного поведения. Позиция авторов проекта, которые склонны считать репатриантом любых потенциально подпадающих под их определение лиц, чревата не только возможными упреками в адрес России со стороны других государств о вмешательстве в их внутренние дела и об имперских замашках, эта позиция создаст на практике большие затруднения с реализацией закона. Репатриация не может быть массовой, в огромных масштабах, - этого не выдержит государство. Поэтому целесообразно (хотя это и не бесспорная позиция) было бы ввести в понятие «репатриант» признаки, увязывающие его и с процессуальными моментами – например, с решением конкретного государственного органа, определившего бы, присвоение данного статуса на очередной период за избранной группой лиц. Формулировку же понятия можно изменить, например, таким образом «претендовать на статус репатрианта имеет право лицо, …»

Далее. Неоднозначен подход авторов проекта, которые ограничивают восходящую линию родства предками только до второго колена, хотя из этого правила они сами же делают два исключения. Тем не менее, даже в предложенном варианте круг лиц, который сможет претендовать на статус репатрианта окажется огромным.

Авторы увязывают рождение и проживание потенциального репатрианта либо его предков только с РСФСР или РФ. Это сужает категорию лиц, но одновременно вызывает обоснованную критику, так как был Советский Союз, где значительная часть людей, в том числе русских и пр. по выражению терминологии авторов проекта «коренных национальностей России» реально и рождалось и проживало вне пределов РФ или РСФСР. Почему они исключаются?

Далее. О каком интересно гражданстве РСФСР говорится в п.2 ст. 3? Периода 1918-1922 гг? Ведь в СССР не было гражданства союзных республик как такового, которое можно было бы документально подтвердить в настоящее время.

Другой неудачный термин авторов приведен абзацем ниже в той же статье. Что такое «вынужденно оставшиеся за пределами России после Гражданской войны, Великой Отечественной войны или распада СССР». Где граница этого понятия «после»? Что понимается под «вынужденно»? Под эту категорию потенциально может подпасть огромное число граждан.

Один из выходов по усовершенствованию этого мы указали выше – введение процедурных моментов в определение. В любом случае, как нам представляется, после принятия данного закона может появиться огромное число претендентов на данный статус. Поэтому мы предлагаем ввести в закон понятие «квоты на репатриацию». Так, кстати. Делает многие государства мира.

Неоднозначным представляется и членение репатриантов на три категории в зависимости от материальных возможностей по оплате репатриации. Почему лица категории «А» будут иметь право на самостоятельный выбор места жительства в любом регионе России? Только потому, что у них есть деньги? Справедлив ли такой подход? Не приведет ли он к появлению новых узлов противоречий? Насколько он увязан с действующим законодательством, например, если, данное лицо захочет поселиться в Москве? При подготовке законопроекта было бы полезным просчитать, кто войдет в эту категорию «А» может быть только армяне, которые захотят жить в Сочи и азербайджанцы, стремящиеся в столицу? Нужно ли это России?

Неудачно определение «Лица коренной для России национальности». В нем бездумно приведены этнографические критерии, которые на самом деле сегодня в реальной жизни далеко не всегда встречаются. Кроме того в ст. 1 закона говорится о русских (1 категория) и о иных коренных для России национальностях (2 категория). Этнографические же критерии п.4 ст. 4 на самом деле противоречат тому, что было в ст. 1. Можно привести массу примеров, когда коренные национальности России как раз не живут в местах традиционного расселения, не ведут традиционный образ жизни, не занимаются традиционными промыслами и т.п. Нельзя критерии, применимые (в уме разработчиков проекта – даже учение этнологи их не разделили бы) к чукчам, применять, скажем, к украинцем в России.

Из пункта 7 ст. 4 неясно «Национальный фонд репатриации» - это государственная структура, или что-то иное. Здесь авторы, как нам представляется, намеренно заложили в проект закона, откровенно лоббистские нормы, отражающие интересы заказчика.

Весьма спорно положение п.2 ст. 8, по которому статус репатрианта присваивается решением главы дипломатического представительства России (равно как и выдача загранпаспортов РФ, что вытекает из п.6 этой же статьи). Это не мидовская работа (по крайней мере, у нас), мидовцы не будут эффективно осуществлять связи ни с МВД, ни с другими органами власти регионов, которые заинтересованы в мигрантах. Может быть лучше иной путь – специальная правительственная комиссия. Коррупция в консульствах у нас итак большая по продаже виз кому не следует, а тут еще такая кормушка в виде возможности получить категорию «А» и соответствующие привилегии (а авторы еще предлагают через них еще и деньги выдавать). Да и нужны определенные квоты на текущий год по репатриации (столько-то семей в год), которые будут определяться решением правительства.

Вообще слабым местом закона является предлагаемая авторами взаимосвязь между МВД и структурами МИДа.

П.5 ст. 8 о том, что репатриант приобретает гражданство РФ со дня принятия решения о предоставлении ему статуса репатрианта также неоднозначен. Я склоняюсь к тому, что это не лучший вариант.

Зачем дается пятилетний статус репатрианта по п.9 ст. 8? Он что в течение пяти лет будет перебираться и обустраивать жилье в России? Перебраться он должен не позднее одного года, иначе по подпункту 1 п.2 ст. 10 статус репатрианта утрачивается. Выходит четыре года на обустройство – это на что? Какие права и привилегии у репатрианта будут в этот период? Нужны ли они ему. Имеются в виду  исключительные права репатриантов, ведь права гражданина РФ у него итак будут. На вскидку: только строительство жилья может оправдывать длительный срок, предложенный авторами, остальное – наврядли.

В ст. 10 недостаточно четко прописан тот орган, который будет принимать решение об утрате или лишении статуса репатрианта. При лишении статуса – это делает суд, а при утрате кто? Территориальный орган центра регистрации?

Раздел 5 проекта закона (о налоговых льготах) носит спорный и явно лоббистский характер. Я бы его исключил в свете нынешней политики правительства.

В ст. 19 проекта закона надо добавить полномочие правительства определять ежегодную квоту на репатриацию в Россию. Это крайне важно и необходимо.

Из ст. 20 изъять полномочие о предоставлении статуса репатрианта и перенести его в другую норму (новую о спецкомиссии).

Ст. 23 о Национальном фонде репатриации – в условиях России это будет еще одна кормушка для бюрократов (причем от общественности), поэтому я бы исключил эту статью.

Ст. 24 не носит принципиального характера и может быть опущена.

Редакционные замечания:

В части 1 ст. 1 Закона и далее на наш взгляд неудачен термин «Этническая родина». В упомянутой статье этот термин вступает в противоречие с другим примененным понятием – лицо «российского происхождения», для которого, следовательно, Россия будет родиной, но не этнической.

Ч. 2 ст. 2 – подумать насколько удачно упоминание о предках, которые по независящим от них причинам вынуждены были покинуть Россию. Это сужает возможную категорию потенциальных репатриантов. Кроме того, на самом деле с правовой точки зрения события истории, приведшие в свое время к переселению людей, далеко не всегда можно оценивать как независящие от них.

Ч.3 ст. 2 – лучше убрать совсем конец нормы «в целях полного воссоединения с населением России», поставив точку после слова «родину». Опущенные слова весьма уязвимы для критики.

В ст. 6 – требуется проработать перечень необходимых документов. Какой документ, например, будет свидетельствовать о вынужденном проживании вне России после распада СССР, что вытекает из норм самого же данного проекта. Можно подумать о  документах, которые касались обязательств не места жительства, а будущей трудовой деятельности репатриантов (государство зачастую заинтересовано именно в этом, а не просто в месте жительства – можно переселить ведь иждивенцев туда, где требуются рабочие руки).

Это серьезная проблема. Либеральный подход авторов, например в п.1 ст.11, где зафиксирована свобода выбора рода деятельности для всех репатриантов – оправдано ли это? Не получим ли торговцев там, где требуются рабочие, аграрники, учителя и т.д.? Есть хороший старый опыт. Заключались договора на работу между лицом и конкретным предприятием. Если в России есть предприятия, которым нужна рабочая сила, и они могут оплачивать обустройство (а может быть и переезд и провоз багажа) – то почему бы не использовать это. Эту группу норм надо также прописать в законе. Вот здесь был бы государственный интерес.

На наш взгляд существует реальная опасность того, что данный законопроект о репатриации в чем-то повторит судьбу закона о соотечественниках. В свое время последний закон был принят в частности для того, чтобы как бы зайти сбоку, дополнить нормы действовавшего тогда закона о гражданстве. В результате эта попытка оказалась не во всем удачной, мы получили ряд коллизий и противоречий в действующей системе законодательства. В принципе, в ряде классических правовых систем у юристов существует некий общий принцип, который выражается в следующем: если в двух разных законах изложены нормы, противоречащие друг другу, то следует руководствоваться нормой, которая включена в текст закона, принятого позднее. Но в России на практике это положение не действует. Поэтому мы должны быть в хорошем смысле крючкотворами и не допускать возникновения ситуаций, когда в случае коллизии норм, не будет выполняться ни одна из них.

***

Повторюсь, предложенный законопроект отвечает по своим целям интересам совершенствования российского законодательства и после необходимой доработки, согласования финансовых вопросов с правительством, как этого требует Конституция России, может быть внесен на рассмотрение Федерального Собрания.

О некоторых концептуальных вопросах разработки понятия «репатриация»

Мадьяров В.У., председатель правления Владимирской организации беженцев и вынужденных переселенцев «Содействие»

Репатриация – объективно идущий процесс возвращения в Россию соотечественников, которых распад СССР в 1991 году застал в союзных республиках. Масштаб этого процесса характеризуется цифрами 8,6 миллиона человек из 11 миллионов миграционного сальдо России, которые в 2000 году привел руководитель ФМС С.В.Хетагуров. 82-85% из 8,6 прибывших в страну миллионов составляют русские, 10-12% - представители других коренных народов России (татары, башкиры, чуваши, осетины, немцы Поволжья), остальные – представители других народов СССР, нетитульных по отношению к населению новых независимых государств, но идентифицирующих себя с русской культурой.

Недобровольный характер выезда соотечественников в Россию из многих регионов бывшего СССР (Фергана, Баку, Нагорный Карабах, Таджикистан, Приднестровье, Абхазия) не оспаривался никем. В то же время эти события послужили основанием для появления терминов «вынужденная миграция» и «вынужденные переселенцы», вошедшие в понятийный аппарат Закона РФ «О вынужденных переселенцах».

Представляется, что данные понятия появились от желания их создателей подобной словесной эквилибристикой затушевать реальные процессы перемещения сотен тысяч и миллионов людей, которых во всем остальном мире принято называть «беженцами». Некорректность изобретенных в России эвфемизмов отмечалась в ходе Женевской Конференции по проблемам миграции в странах СНГ. Так, в принятом Конференцией руководящем документе - «Программе действий» - специально указывалось, что в Российской Федерации недобровольно переселяющиеся лица «включены в категорию «вынужденные переселенцы», которая может также включать «лиц, перемещенных внутри страны» (стр.45).

Терминологическая подмена явилась одним из факторов того, что Российская Федерация отказалась от поддержки процесса Женевской Конференции, проводимой под эгидой Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Примечательно, что другие страны, например, Азербайджан, Армения, Грузия, Киргизия, Таджикистан, использовали с самого начала термины, принятые УВКБ ООН, и прежде всего, понятие «беженцы». Видимо, в первую очередь по этой причине УВКБ ООН, Международная организация по миграции (МОМ) и другие международные институты сохраняют свои программы и финансирование проектов, направленных на жилищное обустройство, создание рабочих мест, социальную адаптацию и интеграцию беженцев в местное сообщество или возвращение в прежние места постоянного проживания. Для полноты характеристики позиции, занимаемой руководством страны в отношении возвращения соотечественников, приведу такой факт: постоянно сокращая финансирование программ жилищного обустройства, полностью прекратив программу создания рабочих мест, отгораживаясь от желающих вернуться одиозным законом о гражданстве, российское правительство выделило в этом году 2 миллиона долларов на помощь беженцам в Африке.

Применение понятий, принятых в международно-правовой практике, позволит России не только говорить с представителями международных организаций на одном языке, но и привлечь донорские средства для решения вопросов, острота которых возрастает год от года.

Понятие «репатриация» наиболее адекватно отражает существо идущего второе десятилетие возвращения соотечественников на свою историческую и культурную Родину. В упоминавшейся «Программе действий» Женевской Конференции дается следующее определение термина «репатриант»: «Репатрианты – это лица, которые по причинам экономического, социального или личного характера добровольно переселились в страну своего гражданства или происхождения с целью постоянного проживания». Из этого определения легко вывести формулировку понятия «репатриация» как процесса добровольного перемещения людей по причинам экономического, социального или личного характера в страну своего гражданства или происхождения с целью постоянного проживания. Разумеется, данная формулировка не может быть признана исчерпывающей и требует адаптации к постсоветским реалиям. Скажем, необходимо предусмотреть разрешение коллизий, когда многие граждане СССР, будучи русскими по языку и культуре, рождались и жили вне России на протяжении 2-3 и более поколений, вступали в межнациональные браки и т.п. Детальный перечень квалифицирующих признаков круга лиц, подпадающих под определение «репатриант», будет создаваться в спорах и на этом семинаре, и в других аудиториях. Но это будут споры единомышленников, принципиально согласных с существованием такой категории людей как «репатрианты» и такого процесса как «репатриация».

В своем выступлении мне хотелось бы коснуться одного из возражений, приводимого критиками данных понятий и имеющего концептуальное значение, а именно: что российские соотечественники оказались в других республиках СССР якобы добровольно. Этот тезис требует рассмотрения исторического, политического и правового контекстов, которые сопровождали данный процесс.

Даже поверхностный взгляд на причины, по которым за семь десятилетий советской власти произошло перемещение значительного количества населения внутренних регионов России в другие республики СССР (за исключением Белоруссии и Украины, где русское население традиционно проживало и селилось задолго до 1917 года), позволяет утверждать, что они, эти причины, как правило, носили характер принуждения.

Во второй половине 20-х гг. в порядке партнабора в республики Средней Азии были направлены десятки тысяч татар и башкир как носителей общего с тюркоязычными коренными народами языка. С конца 20-х и на протяжении 30-х гг. в эти же республики направлялись в принудительном порядке специалисты, рабочая сила и репрессированные представители так называемых «эксплуататорских» классов (кулачество, дворянство, духовенство), используемые на строительстве Турксиба, каракумского канала, десятков других «строек социализма». Во время Великой Отечественной войны там же оказалась значительная часть эвакуированного населения русскоязычной Украины и Европейской части России. В конце 40-х – начале 50-х гг. население «русской» Средней Азии пополнили «безродные космополиты», высланные или сосланные из научных и культурных центров России. 50-е годы ознаменовались освоением целинных земель в Казахстане, куда «по велению партии», а точнее, под угрозой расстаться с партийным или комсомольским билетом и тем самым перечеркнуть служебную карьеру, направлялись агрономы и учителя, врачи и трактористы, инженеры и демобилизованные солдаты. Последняя категория «добровольных» целинников была воспета в кинофильме той поры «Солдат Иван Бровкин на целине». Строительство авиазавода в Ташкенте, уранового и алюминиевого комбинатов, гигантских гидроэлектростанций в Таджикистане, развитие многочисленных производств сопровождались массовым направлением специалистов и выпускников ВУЗов из России.

Таким образом, появление за период советской истории в республиках Средней Азии и Закавказья до 15 миллионов россиян имело характер как правового (репрессии, условное освобождение заключенных с направлением на «стройки социализма и коммунизма»), так и неправового методов принуждения (партнаборы, распределение выпускников, направление специалистов). Закрепление данного концептуального положения позволит разрабатывать законопроект о репатриации по существу, не отвлекаясь на пропагандистские дискуссии. Предложение же заменить термин «репатриация» на «добровольной переселение» в очередной раз переводит Россию с общепринятого международно-правового поля на пресловутый «российский путь», а практически – ставит соотечественников вне международной и национальной поддержки.

Напомню, что в России уже проживают десятки тысяч «добровольных переселенцев». Именно с таким статусом переселяются, в частности, русские из Туркмении и оказываются вне поля деятельности миграционных органов. На этот статус наших соотечественников в Туркмении обрек премьер В.С.Черномырдин, в 1993 году подписавший соответствующее межправительственное соглашение, а по сути – продавший русских в Туркмении за выгодный для «Газпрома» контракт. Стыд глаза не есть, и во второй раз их продали в апреле 2003 года. Полагаю, что любителям русской национальной игры «наступание на грабли», следует дать бескомпромиссный отпор.