Проект Федерального Закона РФ «О репатриации в Российскую Федерацию»: pro et contra

Куртов Аждар Аширович Старший научный сотрудник Российского института стратегических исследований

Трансформация России за последние двенадцать лет представляла собой тяжелый процесс. Одним из свидетельств этого как раз и являются метаморфозы вокруг комплекса проблем, связанных с гражданством, соотечественниками, беженцами и переселенцами. По этим проблемам высказываются самые разные точки зрения, публичные политики продолжают ломать копья в дискуссиях, правоведы пытаются изобрести все новые и новые юридические нормы. Причем за последние годы мы были свидетелями принципиальных изменений в базовых подходах к проблеме «нужны или нет России ее соотечественники, и если все-таки они нужны, то что должно сделать российское государство для того, чтобы решить их проблемы».

Нормы закона о гражданстве уже менялись, причем не всегда удачно. Принятый в свое время закон о соотечественниках также не решил проблему. По нашему мнению одной из причин такого положения выступает отсутствие консолидированной позиции в российском политическом классе относительно проблемы соотечественников, что отличает этот российский страт от аналогов во многих других государствах. Часть либерально ориентированных политиков стремится во что бы то ни стало внедрить в российскую практику правила, принятые в развитых странах Запада, не считаясь при этом с реальными возможностями общества и государства. Другая часть использует проблему соотечественников преимущественно в качестве одного из средств в своей политической борьбе с правящим режимом.  Свою лепту вносят также международные гуманитарные организации, на деньги которых в России ведется вполне очевидная пропаганда определенной позиции.

В любом случае, на мой взгляд, момент выдвижения нового законопроекта о репатриации выбран его авторами не совсем удачно. Во-первых, нынешний состав Государственной Думы вскоре сложит свои полномочия, а предвыборный период, как правило, не располагает к размеренной и вдумчивой законотворческой работе. Как раз наоборот в этот период резко возрастают конъюнктурные мотивы законотворчества. Во-вторых, очевидно, что новые поправки в действующий закон о гражданстве, которые сейчас проходят необходимые процедуры, не были учтены составителями законопроекта о репатриации. А эти поправки существенно влияют на суть проблемы. В-третьих, составители законопроекта о репатриации не удосужились учесть финансовую сторону проблемы, увязать ее каким-либо образом с принятием бюджета на следующий год.

Тем не менее, это не должно нас останавливать от вынесения суждений по существу проблемы: нужен ли такой закон России в принципе, и каким он должен быть, а также плох, или хорош конкретный текст уже разработанного законопроекта. Мне пришлось по поручению правительственной комиссии по делам соотечественников делать экспертизу этого законопроекта, поэтому я позволю себе высказать некоторые соображения по данному тексту.

Предложенный проект представляет собой законопроектную попытку восполнить очевидную недоработку, имеющуюся в российском законодательстве относительно значительной категории субъектов правоотношений, связанных со стремлением последних переселиться в Россию. Действующее законодательство РФ, претерпевшее за последние годы ряд изменений (законы о гражданстве, статусе иностранцев, о соотечественниках), до сих пор не создает правового механизма, адекватно отвечавшего бы современным интересам России.

Автор настоящего текста признает целесообразность и необходимость принятия закона, регулировавшего данные правоотношения. В том числе автор разделяет позицию авторов проекта о том, что репатриация должна выступать самостоятельным основанием приобретения гражданства РФ.

Необходимость в данном законе, однако, не избавляет от неизбежной критики предложенного законопроекта. Положительных сторон проекта мы касаться не будем. За неимением времени оставим в стороне также проблему взаимодействия нового закона с ранее принятыми актами.

***

Прежде всего, на наш взгляд, необходимо усовершенствовать основные понятия, приведенные в ст. 3. В понятие «репатриация» необходимо ввести дополнительный квалифицирующий признак – это не только «организованное», но и «добровольное» возвращение. Этим признаком оно (понятие), кстати, будет отличаться от других близких понятий, существующих в международном праве.

Наибольшая проблема возникает с определением понятия «репатриант». Нам представляется неудачным, что в проекте выбран вариант, при котором это понятие раскрывается вне связи с выявленным стремлением такого лица переселиться в Россию. Тем самым, законодатель уже второй раз (как и в случае с законом о соотечественниках) как бы сам определяет за других лиц их родину, предвосхищает линию их возможного поведения. Позиция авторов проекта, которые склонны считать репатриантом любых потенциально подпадающих под их определение лиц, чревата не только возможными упреками в адрес России со стороны других государств о вмешательстве в их внутренние дела и об имперских замашках, эта позиция создаст на практике большие затруднения с реализацией закона. Репатриация не может быть массовой, в огромных масштабах, - этого не выдержит государство. Поэтому целесообразно (хотя это и не бесспорная позиция) было бы ввести в понятие «репатриант» признаки, увязывающие его и с процессуальными моментами – например, с решением конкретного государственного органа, определившего бы, присвоение данного статуса на очередной период за избранной группой лиц. Формулировку же понятия можно изменить, например, таким образом «претендовать на статус репатрианта имеет право лицо, …»

Далее. Неоднозначен подход авторов проекта, которые ограничивают восходящую линию родства предками только до второго колена, хотя из этого правила они сами же делают два исключения. Тем не менее, даже в предложенном варианте круг лиц, который сможет претендовать на статус репатрианта окажется огромным.

Авторы увязывают рождение и проживание потенциального репатрианта либо его предков только с РСФСР или РФ. Это сужает категорию лиц, но одновременно вызывает обоснованную критику, так как был Советский Союз, где значительная часть людей, в том числе русских и пр. по выражению терминологии авторов проекта «коренных национальностей России» реально и рождалось и проживало вне пределов РФ или РСФСР. Почему они исключаются?

Далее. О каком интересно гражданстве РСФСР говорится в п.2 ст. 3? Периода 1918-1922 гг? Ведь в СССР не было гражданства союзных республик как такового, которое можно было бы документально подтвердить в настоящее время.

Другой неудачный термин авторов приведен абзацем ниже в той же статье. Что такое «вынужденно оставшиеся за пределами России после Гражданской войны, Великой Отечественной войны или распада СССР». Где граница этого понятия «после»? Что понимается под «вынужденно»? Под эту категорию потенциально может подпасть огромное число граждан.

Один из выходов по усовершенствованию этого мы указали выше – введение процедурных моментов в определение. В любом случае, как нам представляется, после принятия данного закона может появиться огромное число претендентов на данный статус. Поэтому мы предлагаем ввести в закон понятие «квоты на репатриацию». Так, кстати. Делает многие государства мира.

Неоднозначным представляется и членение репатриантов на три категории в зависимости от материальных возможностей по оплате репатриации. Почему лица категории «А» будут иметь право на самостоятельный выбор места жительства в любом регионе России? Только потому, что у них есть деньги? Справедлив ли такой подход? Не приведет ли он к появлению новых узлов противоречий? Насколько он увязан с действующим законодательством, например, если, данное лицо захочет поселиться в Москве? При подготовке законопроекта было бы полезным просчитать, кто войдет в эту категорию «А» может быть только армяне, которые захотят жить в Сочи и азербайджанцы, стремящиеся в столицу? Нужно ли это России?

Неудачно определение «Лица коренной для России национальности». В нем бездумно приведены этнографические критерии, которые на самом деле сегодня в реальной жизни далеко не всегда встречаются. Кроме того в ст. 1 закона говорится о русских (1 категория) и о иных коренных для России национальностях (2 категория). Этнографические же критерии п.4 ст. 4 на самом деле противоречат тому, что было в ст. 1. Можно привести массу примеров, когда коренные национальности России как раз не живут в местах традиционного расселения, не ведут традиционный образ жизни, не занимаются традиционными промыслами и т.п. Нельзя критерии, применимые (в уме разработчиков проекта – даже учение этнологи их не разделили бы) к чукчам, применять, скажем, к украинцем в России.

Из пункта 7 ст. 4 неясно «Национальный фонд репатриации» - это государственная структура, или что-то иное. Здесь авторы, как нам представляется, намеренно заложили в проект закона, откровенно лоббистские нормы, отражающие интересы заказчика.

Весьма спорно положение п.2 ст. 8, по которому статус репатрианта присваивается решением главы дипломатического представительства России (равно как и выдача загранпаспортов РФ, что вытекает из п.6 этой же статьи). Это не мидовская работа (по крайней мере, у нас), мидовцы не будут эффективно осуществлять связи ни с МВД, ни с другими органами власти регионов, которые заинтересованы в мигрантах. Может быть лучше иной путь – специальная правительственная комиссия. Коррупция в консульствах у нас итак большая по продаже виз кому не следует, а тут еще такая кормушка в виде возможности получить категорию «А» и соответствующие привилегии (а авторы еще предлагают через них еще и деньги выдавать). Да и нужны определенные квоты на текущий год по репатриации (столько-то семей в год), которые будут определяться решением правительства.

Вообще слабым местом закона является предлагаемая авторами взаимосвязь между МВД и структурами МИДа.

П.5 ст. 8 о том, что репатриант приобретает гражданство РФ со дня принятия решения о предоставлении ему статуса репатрианта также неоднозначен. Я склоняюсь к тому, что это не лучший вариант.

Зачем дается пятилетний статус репатрианта по п.9 ст. 8? Он что в течение пяти лет будет перебираться и обустраивать жилье в России? Перебраться он должен не позднее одного года, иначе по подпункту 1 п.2 ст. 10 статус репатрианта утрачивается. Выходит четыре года на обустройство – это на что? Какие права и привилегии у репатрианта будут в этот период? Нужны ли они ему. Имеются в виду  исключительные права репатриантов, ведь права гражданина РФ у него итак будут. На вскидку: только строительство жилья может оправдывать длительный срок, предложенный авторами, остальное – наврядли.

В ст. 10 недостаточно четко прописан тот орган, который будет принимать решение об утрате или лишении статуса репатрианта. При лишении статуса – это делает суд, а при утрате кто? Территориальный орган центра регистрации?

Раздел 5 проекта закона (о налоговых льготах) носит спорный и явно лоббистский характер. Я бы его исключил в свете нынешней политики правительства.

В ст. 19 проекта закона надо добавить полномочие правительства определять ежегодную квоту на репатриацию в Россию. Это крайне важно и необходимо.

Из ст. 20 изъять полномочие о предоставлении статуса репатрианта и перенести его в другую норму (новую о спецкомиссии).

Ст. 23 о Национальном фонде репатриации – в условиях России это будет еще одна кормушка для бюрократов (причем от общественности), поэтому я бы исключил эту статью.

Ст. 24 не носит принципиального характера и может быть опущена.

Редакционные замечания:

В части 1 ст. 1 Закона и далее на наш взгляд неудачен термин «Этническая родина». В упомянутой статье этот термин вступает в противоречие с другим примененным понятием – лицо «российского происхождения», для которого, следовательно, Россия будет родиной, но не этнической.

Ч. 2 ст. 2 – подумать насколько удачно упоминание о предках, которые по независящим от них причинам вынуждены были покинуть Россию. Это сужает возможную категорию потенциальных репатриантов. Кроме того, на самом деле с правовой точки зрения события истории, приведшие в свое время к переселению людей, далеко не всегда можно оценивать как независящие от них.

Ч.3 ст. 2 – лучше убрать совсем конец нормы «в целях полного воссоединения с населением России», поставив точку после слова «родину». Опущенные слова весьма уязвимы для критики.

В ст. 6 – требуется проработать перечень необходимых документов. Какой документ, например, будет свидетельствовать о вынужденном проживании вне России после распада СССР, что вытекает из норм самого же данного проекта. Можно подумать о  документах, которые касались обязательств не места жительства, а будущей трудовой деятельности репатриантов (государство зачастую заинтересовано именно в этом, а не просто в месте жительства – можно переселить ведь иждивенцев туда, где требуются рабочие руки).

Это серьезная проблема. Либеральный подход авторов, например в п.1 ст.11, где зафиксирована свобода выбора рода деятельности для всех репатриантов – оправдано ли это? Не получим ли торговцев там, где требуются рабочие, аграрники, учителя и т.д.? Есть хороший старый опыт. Заключались договора на работу между лицом и конкретным предприятием. Если в России есть предприятия, которым нужна рабочая сила, и они могут оплачивать обустройство (а может быть и переезд и провоз багажа) – то почему бы не использовать это. Эту группу норм надо также прописать в законе. Вот здесь был бы государственный интерес.

На наш взгляд существует реальная опасность того, что данный законопроект о репатриации в чем-то повторит судьбу закона о соотечественниках. В свое время последний закон был принят в частности для того, чтобы как бы зайти сбоку, дополнить нормы действовавшего тогда закона о гражданстве. В результате эта попытка оказалась не во всем удачной, мы получили ряд коллизий и противоречий в действующей системе законодательства. В принципе, в ряде классических правовых систем у юристов существует некий общий принцип, который выражается в следующем: если в двух разных законах изложены нормы, противоречащие друг другу, то следует руководствоваться нормой, которая включена в текст закона, принятого позднее. Но в России на практике это положение не действует. Поэтому мы должны быть в хорошем смысле крючкотворами и не допускать возникновения ситуаций, когда в случае коллизии норм, не будет выполняться ни одна из них.

***

Повторюсь, предложенный законопроект отвечает по своим целям интересам совершенствования российского законодательства и после необходимой доработки, согласования финансовых вопросов с правительством, как этого требует Конституция России, может быть внесен на рассмотрение Федерального Собрания.