Государственно-правовые формы решения национального вопроса: пример Бельгии

Г.Андреева

Данный материал открывает серию публикаций по вопросам государственной организации многонациональных государств, в которых учитываются интересы национальных меньшинств и обеспечены различные формы их политического участия в самой организации государства.

Королевство Бельгия - сравнительно небольшое, но многонациональное государство на северо-западе Европы. Население - 10 млн. человек, в т. ч. Фландрии - 5,9 млн. человек, Валлонии - 3,3 млн. человек (данные 1996 г.). Используемые языки - французский, нидерландский (фламандский) и немецкий.

С момента обретения самостоятельности в 1830 г. и до начала 70-х годов ХХ века по своему государственно-территориальному устройству Бельгия являлась унитарным государством с тремя уровнями управления (государственным, провинциальным и коммунальным). Однако такая организация не могла снять прогрессирующее размежевание двух главных этнических групп, валлонцев и фламандцев, которое особенно усилилось в связи с интенсивным экономическим развитием Фландрии во второй половине ХХ века.

Юридической основой решения межнациональных проблем стали конституционные реформы 1970, 1980, 1988 и 1993 гг., в ходе которых Бельгия превратилась в федеративное государство.

Реформирование происходило в несколько этапов, на каждом из которых были опробованы различные модели организации.

На государственном уровне вопрос о «реформировании государства» был поставлен еще до Второй мировой войны, в связи с чем в 1937 г. для подготовки предложений был назначен Королевский комиссар. Во время войны по понятным причинам дискуссия по вопросам государственного устройства отошла на второй план, и возобновилась по ее окончании. К концу 50-х годов были разработаны рекомендации по децентрализации государственного устройства на основе передачи ряда полномочий провинциальным и местным органам управления. Таким образом, на первом этапе исходили из того, что для решения проблемы достаточно будет перераспределить полномочия между имеющимися уровнями власти. В это время в Бельгии имелось 9 провинций, большое (даже слишком большое для такой страны) число муниципалитетов (26663), и реформирование в 60-е годы шло по пути поиска оптимального разграничения полномочий между центром, провинциями и муниципалитетами.

В конце 60-х годов было решено вместо передачи полномочий провинциям создать новые единицы – регионы. Это ознаменовало новый подход к реформированию государства, поскольку в центре внимания оказались не старые, а новые единицы, отражавшие этнический аспект государства, которые и должны были составить основу новой государственной организации. Региональный принцип получил в 1970 г. отражение на конституционном уровне.

В результате реформы появилось три региона: Фландрия, Валлония и Брюссель. К 1980 г. выкристаллизовались правовые формы их организации. Границы компетенции новых органов территориально совпадали с областями распространения языков, таким образом, перераспределение полномочий происходило уже не в рамках существовавшего деления на провинции. Это означало также, что вместо девяти крупных структурных единиц государственной организации со смешанным культурно-этническим составом появилось три, при этом два из них относительно культурно однородных. Таким образом, в дальнейшем, социально-экономические задачи должны были решать органы либо культурно однородных единиц (Фландрия, Валлония) либо единиц с двуязычным статусом (Брюссель), что в принципе должно было снять в значительной мере социальное напряжение. Однако проблема Брюсселя оказалась не такой простой, и для ее решения потребовалось время и новаторские тактики и политические институты. Когда неоднократные попытки прийти к консенсусу по вопросам защиты прав нидерландскоязычного меньшинства и прав франкофонов, живущих в Брюсселе и вокруг него, оказались безуспешными, решение проблемы было «заморожено» в пользу эффективного разрешения проблем регионализации.

Одновременно появились культурные сообщества. Фландрия получила культурную автономию, включая вопросы образования и средств массовой информации, причем по указанным в законодательстве вопросам эта автономия была неограниченной. Ее парламент получил право на принятие региональных нормативных актов (декретов), имевших силу закона, и, таким образом, на внесение изменений в существующее бельгийское законодательство по этим вопросам, поскольку реформой государственного устройства не предусматривалось ни издания рамочных законов, ни иерархии норм. Хотя автономия Фландрии на этом этапе была весьма ограниченной (в частности, у нее не было собственного правительства, и исполнительная власть осуществлялась специально назначенными министрами бельгийского правительства) сама культурная автономия, которой Фландрия давно добивалась, стала важным шагом в формировании основ современной государственной организации.

Однако эта реформа не удовлетворила требования других культурно-этнических общностей: валлоны, например, настаивали на автономии в виде социально-экономического самоуправления в границах регионов.

Реформа 1970 г. показала направление дальнейшего реформирования, поскольку была определена исключительная компетенция регионов, т.е. сфера, в которую центр не мог вмешиваться. Дальнейшее наполнение принципа регионализации конкретным правовым содержанием произошло в 1974 г., когда согласно новому закону полномочия бельгийского правительства были перераспределены в пользу создаваемых региональных комитеты министров. Они явились предшественниками правительств сообществ и регионов, существование которых было конституционно закреплено в 1980 г. Одновременно происходило накопление опыта в разработке законодательства по вопросам, имеющим отношение к определенному региону, а не общегосударственного. Помимо того, что в конституционном законе был установлен перечень вопросов, имеющих отношение к регионам, за счет относящихся к здравоохранению и социальному обеспечению вопросов был расширен круг предметов ведения сообществ.

Была реформирована и система органов государства. Комитеты министров сообществ и регионов вышли из состава бельгийского правительства, чтобы создать собственные органы исполнительной власти, впоследствии превратившиеся в настоящие региональные министерства. Фламандское сообщество и Фламандский регион получили единый орган исполнительной власти, единый парламент и единые министерства, что означало ее выход за рамки культурной автономии, трансформацию в территориальную автономию.

В дальнейшем был проведен ряд важных преобразований для превращения государства в федерацию, в том числе создание судебного органа для разрешения споров о компетенции (им стал Арбитражный суд); уточнение сферы разграничения компетенции сообществ и регионов; решение проблемы Брюсселя в виде создания институтов совместного управления, трансформация Сената в определенной степени в орган сообществ и регионов и другие.

В результате сформировалась современная оригинальная бельгийская модель государственной организации, построенная на учете интересов разных этнических групп.

Поправкой 1993 г. в Конституции было отражено новое государственно-правовое состояние страны: «Бельгия является федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов» (ст.1).

Часть 1 Конституции «О Бельгийской федерации, ее составных частях и территории» устанавливает федеративное устройство Бельгии и систему территориального и лингвистического деления страны. Бельгия разделена на три сообщества (Французское, Фламандское и Германоязычное); три региона (Валлонский, Фламандский и Брюссельский); четыре лингвистических региона (французского языка, голландского языка, двуязычный столичный регион и немецкоязычный регион). Каждая коммуна Королевства является частью одного из лингвистических регионов. Границы четырех лингвистических регионов могут быть изменены или уточнены только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании.

Валлонский и Фламандский регионы разделены на провинции, перечень которых зафиксирован в Конституции, но согласно ст. 5 в случае необходимости на основании закона их число может быть увеличено.

Изменение или уточнение границ лингвистических регионов осуществляется законом, который принимается обеими палатами Парламента Бельгии - Палатой представителей и Сенатом при соблюдении следующих условий: этот закон должен собрать квалифицированное большинство в 2/3 поданных голосов членов каждой лингвистической группы в палатах Парламента, при наличии кворума в каждой из этих групп. Такая же процедура применяется к принятию закона об изъятии некоторых территорий из провинциального деления и подчинении их непосредственно федеральной исполнительной власти. Для этих территорий может быть таким же актом определен особый статус.

Согласно ст.7 Конституции изменение или уточнение границ государства, провинций или коммун проводится только на основании закона. Следует отметить, что данное положение, не слишком распространенное в отношении нижнего звена, является важной гарантией предварительного обсуждения и согласования позиций различных политических сил и этнических групп по малейшим потенциально конфликтным территориальным изменениям, могущим нарушить достигнутое равновесие.

Следует отметить, что и в целом, не только по непосредственно этно-политическим аспектам государственной организации, но и в вопросах провозглашения и конституционного закрепления прав различных социальных групп и защиты меньшинств Конституция Бельгии идет значительно дальше многих современных государств, гарантируя не только равенство перед законом, право вести жизнь, соответствующую человеческому достоинству, индивидуальную свободу, пользование правами без дискриминации, но и защиту идеологических и философских меньшинств.

Статья ст.33 Конституции гласит: «Все власти исходят от Нации. Они осуществляются в порядке, установленном Конституцией».

На федеральном уровне осуществление законодательной власти входит в совместную компетенцию Короля и палат Парламента. Однако участие Короля в законодательном процессе носит ограниченный и формальный характер, а закрепленное за ним право законодательной инициативы реализуется в основном Федеральным правительством. Исполнительная власть согласно Конституции принадлежит Королю, но фактически она также осуществляется Федеральным правительством. Отправление правосудия в стране возложено на суды и трибуналы, которые выносят постановления и приговоры именем Короля.

Палата представителей Парламента состоит из 150 членов, избираемых на четыре года прямым, всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства. Сенат формируется тремя способами: сорок сенаторов избираются избирательными коллегиями (25 из них - нидерланской избирательной коллегией, 15 – французской); двадцать один назначается Советами сообществ из своего состава (10- Советом Фламандского сообщества, 10- Советом Французского сообщества и 1 – Советом Германоязычного сообщества) и десять назначаются указанными выше сенаторами. При этом хотя бы один из сенаторов, избираемых нидерландской избирательной коллегией, либо назначаемых Советом Фламандского сообщества, либо назначаемых другими сенаторами, должен проживать в двуязычном регионе Брюссель-столица. Аналогичное требование применяется к франкоязычным сенаторам (но здесь требуется проживание не менее 10 сенаторов в столичном регионе), при этом устанавливаются дополнительные условия, касающиеся соотношения проживания в столичном регионе различных групп этих сенаторов.

Кроме того, по праву становятся сенаторами дети Короля по достижении ими 18 лет, а при отсутствии детей - прямые родственники Короля по нисходящей линии, имеющие право на королевский трон (смысл включения указанных лиц в приобретении ими необходимого опыта по управлению государством на случай наследования престола).

Любое решение принимается абсолютным большинством голосов, за исключением, установленным регламентами палат, в отношении выборов и представления кандидатов. В случае разделения голосов предложение, поставленное на голосование, отклоняется. Ни одна из палат не может принимать решения, если не собралось большинство ее членов. Мотивированной резолюцией, подписанной не менее чем тремя четвертями членов одной из лингвистических групп и представленной после внесения доклада, перед окончательным голосованием в публичном заседании, может быть объявлено, что положения указанного в резолюции законопроекта или предложения закона, за исключением законов о бюджете, а также законов, которые принимаются квалифицированным большинством, способны нанести серьезный ущерб отношениям между сообществами. В этом случае парламентская процедура приостанавливается, и резолюция передается в Совет министров, который в тридцатидневный срок представляет свое заключение на резолюцию либо на законопроект или предложение закона с возможными поправками. Эта процедура может быть применена не более одного раза членами одной лингвистической группы в отношении одного и того же законопроекта или предложения закона

Все законопроекты вносятся на рассмотрение Палаты представителей, кроме законопроектов об одобрении договоров, представляемых на рассмотрение Парламента Королем, которые вносятся в Сенат. Конституция закрепляет равноправие палат в вопросах, отнесенных ст.77 к их компетенции. Конфликты между палатами в сфере их полномочий урегулируются парламентской согласительной комиссией, формируемой на паритетных началах.

Согласно ст. 42 Конституции «члены обеих палат представляют Нацию, а не только тех, кто их избрал». Вместе с тем, в случаях, определенных Конституцией, члены палат Парламента разделяются на лингвистические группы: французскую и нидерландскую. Создание немецкой лингвистической группы конституционно не предусмотрено.

Совет министров включает не более 15 министров. За исключением Премьер-министра, Совет министров включает в равном количестве франко-язычных и голландско-язычных министров. В правительство входят также федеральные государственные секретари, назначаемые и увольняемые Королем и не являющиеся членами Совета министров. Министры несут ответственность перед Палатой представителей.

Назначение чиновников общей администрации и внешней службы является прерогативой Короля. Король также имеет право приостанавливать или смягчать назначенные судом наказания, но здесь имеется исключение в отношении решений, вынесенных министрам и членам правительств сообществ и регионов. По этим решениям Король имеет право помилования, но только по просьбе Палаты представителей или соответствующего совета сообщества или региона.

Мировые судьи и судьи трибуналов назначаются непосредственно Королем. Назначение членов апелляционных судов, председателей трибуналов и их заместителей осуществляется Королем по представлениям указанных судебных инстанций, с одной стороны, и провинциальных советов и совета региона Брюссель-столица - с другой. Члены Кассационного суда назначаются Королем по представлениям этого суда и, поочередно, Палаты представителей и Сената. Судьи назначаются пожизненно и увольняются в отставку по достижении ими установленного законом возраста. Организационные вопросы судебной ветви власти решает Высший совет правосудия. Он состоит из одной франкоязычной коллегии и одной голландскоязычной коллегии.

Сообщества или регионы в пределах своих интересов компетентны в иных вопросах на условиях, установленных законом. Этот закон должен быть принят большинством, голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании.

В сообществах и регионах имеются собственные органы власти. В каждом сообществе существуют представительные органы, соответственно: cовет Французского сообщества, Фламандский совет и cовет Германоязычного сообщества. Советы Французского и Фламандского сообществ, так же, как и их правительства, являются одновременно cоветами и правительствами Валлонского и Фламандского регионов. Члены cоветов избираются на пятилетний срок. Согласно ст. 117 Конституции выборы советов проводятся в один и тот же день и совпадают с выборами в Европейский парламент. Для того, чтобы провести выборы в иные сроки нужен закон, принимаемый по указанной в ст.4 Конституции усложненной процедуре, учитывающей мнение лингвистических групп. Советы своими декретами регулируют вопросы: культуры; образования (за исключением определения сроков обязательного школьного обучения, требований к выдаче дипломов, определения пенсионных режимов персонала учебных заведений); сотрудничества между сообществами и международного сотрудничества, включая заключение договоров по вышеуказанным вопросам; и некоторые другие. Декреты, принимаемые cоветами, имеют силу закона соответственно для регионов французского, нидерландского и немецкого языков, а также для учреждений двуязычного столичного региона, характер деятельности которых определяет их принадлежность к тому или другому сообществу. Советы также избирают членов правительств соответствующих сообществ и регионов.

В ст.30 Конституции Бельгии подтверждается свобода употребления принятых в Бельгии языков, при этом ни один из них не объявляется государственным. Более того, указывается, что их употребление носит необязательный характер, а регулирование этого вопроса может осуществляться только законом и только в сфере государственного управления и отправления правосудия.

Конституция относит к компетенции cоветов Французского и Фламандского сообществ регулирование использования языков в сфере управления, обучения в образовательных учреждениях, созданных или финансируемых публичными властями, социальных отношений между работодателем и персоналом и ведения документации государственных (или контролируемых государством) предприятий. Декреты советов по этим вопросам имеют силу закона для регионов французского и нидерландского языков. Исключения делаются для коммун, граничащих с другим лингвистическим регионом, служб, деятельность которых распространяется за пределы лингвистического региона, федеральных и международных учреждений со сферой деятельности, выходящей за пределы одного сообщества.

В Конституции содержатся также важные положения о формах сотрудничества и координации деятельности между лингвистическими группами.

Совет Французского сообщества, с одной стороны, и Совет Валлонского региона и французская лингвистическая группа Совета региона Брюссель-столица, с другой стороны, могут заключить каждый своим декретом совместное соглашение, на основании которого Совет и правительство Валлонского региона в регионе французского языка и французская лингвистическая группа Совета региона Брюссель-столица и его коллегия в двуязычном регионе Брюссель-столица осуществляют полностью или частично полномочия Французского сообщества. Эти декреты принимаются большинством в две трети поданных голосов в Совете Французского сообщества и абсолютным большинством поданных голосов в Совете Валлонского региона и французской лингвистической группе региона Брюссель-столица при условии присутствия большинства членов Совета или соответствующей лингвистической группы. Они могут регулировать финансирование мероприятий в пределах ими определенных полномочий, а также передачу персонала, имущества, прав и обязанностей, имеющих к ним отношение. По предложению своих правительств Совет Германоязычного сообщества и Совет Валлонского региона с общего согласия могут принять своими декретами решение о том, что Совет и правительство Германоязычного частично, полномочия Валлонского региона. Эти полномочия осуществляются путем принятия декретов, постановлений или регламентов в зависимости от обстоятельств.

Нельзя не отметить и то, что в Бельгии уделяется особое значение предупреждению и урегулированию конфликтов интересов. Специальный раздел об этом включен в главу пятую Конституции. В ней не только регулируется статус Арбитражного суда – судебного органа, разрешающего спорные вопросы по разграничению компетенции, но и устанавливаются общие принципы предупреждения конфликтов. Согласно ст.143 при осуществлении своих полномочий федеральное государство, сообщества, регионы и Совместная комиссия сообществ действуют, соблюдая верность Федерации, во избежание конфликтов интересов. Предусмотрено право Сената высказываться путем мотивированного заключения о конфликте интересов между палатами, а также установлена специальная законодательная процедура (ст.4). направленная на предупреждение и урегулирование конфликтов интересов между федеральным правительством, правительствами сообщества и региона и объединенной коллегией Совместной комиссии сообществ.

Статус провинциальных и коммунальных учреждений регулируется законом. Предусмотрено, что полномочия, реализуемые в Валлонском и Фламандском регионах выборными провинциальными органами, осуществляются в двуязычном регионе Брюссель-столица Французским и Фламандским сообществами и Совместной комиссией сообществ - в том, что касается вопросов, вытекающих из их полномочий, и регионом Брюссель-столица - в том, что касается иных вопросов. Кроме того, закон, принимаемый квалифицированным большинством по специальной процедуре, регулирует способы, согласно которым регион Брюссель-столица или любое учреждение, члены которого им назначены, осуществляет свои указанные выше полномочия.