Новое законодательство о парламентских выборах в Украине

Т.Титова

18 октября 2001 г. Верховная Рада Украины приняла новый закон “О выборах народных депутатов Украины”. Принятый вариант явился шестым по счету после пятикратного отклонения Л.Кучмой предлагавшихся парламентом редакций. Президент Украины подписал закон 30 октября, одновременно обратившись к депутатам с предложением о внесении в него ряда изменений.

Основой компромисса между Президентом и парламентом послужило согласие 11 фракций на сокращение срока избирательной кампании до 90 дней и, соответственно, согласие Президента на введение избирательного залога вместо сбора подписей за партию (блок) или кандидата. Кроме того, была принята поправка, внесенная накануне голосования Прогрессивно-социалистической партией и предусматривающая обязательное представительство в каждой из 225 окружных избирательных комиссий партий, имеющих в текущем составе Верховной Рады свои фракции, а также партий, преодолевших 4%-ный барьер на парламентских выборах 1998 г. Таким образом, теперь 16 партий Украины имеют право обязательного представительства в окружных комиссиях.

Предложения Президента, предусматривавшие право общественных организаций и местных органов власти направлять на выборы официальных наблюдателей, а также допуск к участию в выборах партий, зарегистрировавшихся менее чем за год до выборов, были отклонены. Последнее из них послужило предметом ожесточенной дискуссии в парламенте. Депутаты не захотели прислушаться ни к предложению Л.Кучмы, ни к призывам спикера ВР И. Плюща, ни к аргументам госсекретаря Минюста А.Лавриновича об откровенной антиконституционности дискриминации отдельных партий. Предложение снять ограничение голосовалась пять раз во всех возможных процедурных вариациях и не разу не было поддержано.

Решение о замене процедуры сбора подписей избирательным залогом вызвало резкую критику со стороны левых фракций парламента. 63 депутата обратились в Конституционный Суд Украины с запросом о соответствии указанного положения закона Конституции Украины. Суд отметил, что избирательный залог по своей правовой природе не носит характера имущественного ценза и не может рассматриваться как ограничение пассивного избирательного права граждан. В т же время он способствует принятию взвешенного решения кандидатом в депутаты, а также предупреждает возможность необоснованных затрат из средств избирательных фондов.

Вместе с подписанием нового закона о выборах Президент Украины 30 октября 2001 г. издал Указ № 1022/2001 “Об обеспечении реализации прав граждан, принципов демократического общества, открытости и прозрачности в процессе подготовки и проведения выборов 2002 года”. Указ содержит ряд поручений центральным и местным органам исполнительной власти в части создания необходимых условий для реализации конституционного права граждан свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти, неукоснительного соблюдения принципов демократии.

В соответствии с данным документом, Правительство, центральные и местные органы исполнительной власти должны исходить из того, что одной из наиболее ответственных их обязанностей является проведение предстоящих выборов на должном уровне – в полном соответствии с Конституцией и законами Украины. Указ особо подчеркивает необходимость непредвзятого отношения органов власти и их должностных лиц ко всем политическим партиям и кандидатам. Правительству поручено обеспечить финансирование выборов в полном объеме затрат, предусмотренном бюджетом. Одновременно дается ряд поручений, касающихся открытости и прозрачности использования бюджетных средств, а также формирования и использования избирательных фондов.

В сфере информационных отношений Президент обязывает государственные органы обеспечить эффективный контроль за соблюдением средствами массовой информации норм Конституции и законов в части права на свободу мысли и слова, на свободное высказывание своих взглядов и позиций. Внимание акцентируется на необходимости обеспечения равного доступа кандидатов в депутаты к государственным аудиовизуальным средствам массовой информации. Президент предлагает создать общественный совет из наиболее видных общественных деятелей, авторитетных политологов, специалистов по организации выборов и рекомендует этому совету разработать порядок использования СМИ в избирательной кампании.

Указом дано поручение Правительству и местным администрациям обеспечить деятельность официальных наблюдателей, в том числе международных.

Поддерживается инициатива ЦИК по созданию методического центра для консультаций участников избирательного процесса. Несколько пунктов указа посвящено различным формам просветительской работы по разъяснению избирательного законодательства через учреждения образования и культуры, средства массовой информации.

Украинские эксперты в целом достаточно высоко оценили политико-правовое значение данного указа, рассматривая его как весомый фактор содействия честности и прозрачности предстоящих выборов (http://www.vybory.com/ua/coments/1parlament/parl_up28.html).

Что касается нового закона “О выборах народных депутатов Украины”, он по объему практически в два раза больше предыдущего, что свидетельствует о попытке детальной регламентации избирательного процесса. Отмечая недостатки закона, остановимся на наиболее существенных особенностях и новациях данного документа.

Общие положения

Новый закон регулирует все вопросы, связанные с подготовкой, организацией и проведением выборов в национальный парламент Украины – Верховную Раду. В соответствии с Конституцией Украины (ст.76) она представляет собой однопалатный парламент, состоящий из 450 депутатов, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на четыре года. Конституция не оговаривает тип избирательной системы. В новом законе о выборах сохранена смешанная система: 225 депутатов избираются в одномандатных избирательных округах большинством голосов, 225 – в общегосударственном избирательном округе по спискам от партий или блоков на основе пропорционального представительства.

Статья 10.2 закрепляет основные принципы избирательного процесса: законность, политический плюрализм, гласность и открытость, равноправие субъектов, равенство всех кандидатов в депутаты, свобода предвыборной агитации, беспристрастность со стороны органов государственной власти и должностных лиц. Закон Украины идет в данном вопросе дальше норм, заложенных в международно-правовых документах, распространяя требование о непредвзятости на руководителей предприятий, учреждений и организаций. Как отмечают эксперты ОБСЕ, вряд ли правомерно требовать от руководителей, к примеру, экологической организации, равного отношения ко всем кандидатам в депутаты (http://www.vybory.com/ua/coments/1parlament/ocse_law_review.html).

Избирательные округа избирательные комиссии

Выборы депутатов осуществляются в многомандатном округе, включающем всю территорию Украины, и в 225 одномандатных округах. Законом предусмотрено, что создание избирательных округов осуществляется каждые четыре года (ст.16.3). “Нарезка” избирательных округов – процесс довольно сложный, и целесообразность их постоянного обновления вызывает сомнения.

Избирательные комиссии функционируют на трех уровнях: Центральная избирательная комиссия (ЦИК), 225 окружных избирательных комиссий (ОИК) и участковые избирательные комиссии (УИК). При данной системе чрезвычайно возрастает нагрузка на комиссии первых двух уровней, вынужденных обрабатывать весь массив информации, поступающей снизу. Анализируя итоги последних парламентских выборов в Украине, наблюдатели ОБСЕ отмечали несогласованность в деятельности комиссий различного уровня. Некоторые специалисты предлагают решить эту проблему путем создания комиссий промежуточного уровня (http://www.vybory.com/ua/coments/1parlament/ocse_law_review.html).

В новом законе окружные и участковые избирательные комиссии создаются по представлению политических партий (окружные формирует ЦИК, участковые –окружные комиссии). Каждая партия, имеющая зарегистрированную в области организацию, вправе внести одну кандидатуру в окружную избирательную комиссию данной области. ЦИК при формировании окружных избирательных комиссий не вправе отклонить кандидатуры представителей парламентских партий, преодолевших четырехпроцентный барьер на предыдущих парламентских выборах, а также партий, имеющих фракции в существующем составе Верховной Рады Украины.

Указанная процедура формирования комиссий является новой. По мысли законодателя, она должна способствовать снижению влияния властных структур на формирование комиссий. Во всех редакциях проекта это положение не претерпело существенных изменений, несмотря на настойчивые требования Президента. Согласно предшествующей редакции закона о выборах, избирательные комиссии на местах формировались местными органами власти соответствующего уровня, при этом предложения партий в части кандидатур не всегда учитывались.

В соответствии со статьей 24.1 закона полномочия участковой избирательной комиссии прекращаются через 10 дней со дня официального оглашения Центральной избирательной комиссией результатов выборов. Эта норма может повлечь за собой ряд проблем в случае возникновения судебных споров, где участие комиссии является необходимым.

В отличие от предыдущей редакции, в соответствии с новым законом избирательные фонды партий (блоков) и кандидатов являются обязательными (ст.32.2). Предусмотрены ограничения размеров избирательных фондов и размеров добровольных взносов в эти фонды. Новый закон предусматривает право внесения взносов лишь за физическими лицами. При этом введено новое ограничение: сумма, которую может получить партия (блок) от одного лица, не может превышать 1700 гривен. Верхний предел размера избирательного фонда партии (блока) составляет приблизительно 2,5 млн. гривен, кандидата в депутаты в одномандатном округе – 170000 гривен. В старом законе ограничения размеров фондов отсутствовали, а взносы имели право делать как физические, так и юридические лица.

Статья 22.2.8 предоставляет ЦИК право проводить выборочные проверки счетов избирательных фондов партий. Однако это полномочие, которым легко злоупотребить, поскольку проведение таких проверок неизбежно приведет к давлению на соответствующую партию.

Закон не уточняет вопрос, касающийся конфиденциальности финансовых отчетов, поданных партиями и кандидатами: могут ли с ними ознакомиться другие участники избирательной кампании либо они должны публиковаться Центральной избирательной комиссией.

Сокращение подготовительного периода избирательного процесса до 90 дней делает процедуру сбора подписей невозможной. Полная отмена сбора подписей, срок которого ранее составлял 50 дней, и его замена системой избирательного залога, по мнению законодателя, должны способствовать обеспечению всех необходимых условий для организации и эффективного проведения избирательной компании без излишней поспешности, а также избежать значительной части практических проблем, связанных с проверкой достоверности подписей в поддержку кандидата или партии.

В целом сумма залога должна колебаться между достаточно существенной, предотвращающей чрезмерную и необоснованную регистрацию кандидатов, и одновременно достаточно реальной, обеспечивающей возможность участия в выборах не только богатых. В соответствии со ст.43 закона избирательный залог устанавливается в размере 60 необлагаемых минимумов доходов граждан (что на данный момент составляет приблизительно 200 ам. долл.) для регистрации кандидата по одномандатному округу и 15 тысяч необлагаемых минимумов доходов граждан (приблизительно 48 тыс. ам. долл) для регистрации списка партии или блока по общегосударственному многомандатному избирательному округу. Первая сумма представляется вполне реальной, что же касается второй, то ее размер может послужить некоторым партиям серьезным препятствием для участия в парламентских выборах.

В соответствии со ст. 38.1 кандидатов в депутаты может выдвигать партия, зарегистрированная в установленном законом порядке не позднее чем за год до дня выборов, избирательный блок партий при условии, что в него входят партии, зарегистрированные не позднее чем за год до дня выборов. Это существенное ограничение было включено в сентябрьский вариант законопроекта. Предложение Президента о его снятии не нашло поддержки у депутатов.

Статья 40 закона подробно определяет порядок выдвижения кандидатов в депутаты партиями и избирательными блоками. Здесь украинский законодатель, устанавливая минимальное число делегатов съездов (собраний, конференций) по выдвижению кандидатов, вышел за рамки своей компетенции, неправомерно вмешавшись в деятельность партий, которая подлежит лишь внутрипартийной регламентации.

Кроме того, специалистами отмечен еще ряд недостатков закона в части регулирования порядка регистрации кандидатов в депутаты. Так, ст.41.1 и ряд других норм предусматривает необходимость подачи декларации о собственности и доходах не только самого кандидата в депутаты, но и членов его семьи, не оговаривая степени родственных связей, что дает возможность расширительного толкования закона. Положения ст.ст. 41.2 и.42.3 запрещают повторную подачу документов. Однако такие документы должны приниматься, если они подаются для исправления несущественных ошибок (http://www.vybory.com/ua/coments/1parlament/ocse_law_review.html).

Новый закон о выборах содержит ряд дополнительных гарантий обеспечения равных возможностей проведения предвыборной агитации для политических партий и кандидатов в депутаты. Время начала агитации теперь не зависит от времени регистрации кандидатов в многомандатном или одномандатных округах. Он начинается для всех за 50 дней до голосования. Предвыборная агитация с момента объявления начала избирательного процесса и до дня начала агитации запрещена. Закон запрещает вести агитацию лицам, не являющимся гражданами Украины, органам государственной власти и местного самоуправления и их должностным лицам, членам избирательных комиссий на время выполнения ими обязанностей членов избиркомов. В целом законом предусмотрено более двадцати ограничений на ведение предвыборной агитации, направленных на выравнивание возможностей кандидатов в депутаты и снижение влияния административного ресурса (ст.56).

При этом ч.5 ст.56 содержит весьма специфичную норму. Средство массовой информации, опубликовавшее информацию, которую партия (блок) или кандидат в депутаты посчитают явно недостоверной, обязано бесплатно предоставить последним право опровергнуть адекватным способом указанную информацию. При этом речь не идет о клевете. Подобная формулировка дает возможность чрезвычайно широкого и произвольного толкования критериев достоверности информации, ставя тем самым СМИ в затруднительное положение.

Закон устанавливает период не более 50 дней, на протяжении которых может вестись предвыборная агитация. Ст.50.1 и ст.51.2 запрещают проведение предвыборной агитации вне этих сроков. При этом последняя включает в себя, наряду с иными формами, дискуссии, интервью и другие материалы о партиях или кандидатах в парламент. В соответствии со ст. 56.1,13 неграждане Украины и зарубежные средства массовой информации не имеют права участвовать в предвыборной агитации. Нарушение правил предвыборной агитации влечет за собой уголовную, административную либо иную ответственность (с.85.6). По мнению экспертов ОБСЕ, указанные положения закона противоречат ст.10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку ограничивают свободу выражения средств массовой информации. Закон полностью не соответствует Конвенции, ограничивая деятельность СМИ за рамками периода предвыборной агитации (http://www.vybory.com/ua/coments/1parlament/c_b_analysis_ua.html).

Закон обязывает окружные избирательные комиссии способствовать проведению встреч кандидатов с избирателями на предприятиях, учреждениях и организациях всех форм собственности, а в некоторых случаях и организовывать эти встречи (ст. 23.2.12). Однако организация предвыборных собраний в принципе не входит и не должна входить в компетенцию органов, отвечающих за выборы. Они должны лишь обеспечивать гарантии равных возможностей для предвыборной агитации. Проведение же самих мероприятий - дело каждого кандидата.

Как и в большинстве государств, закон Украины запрещает проведение предвыборной агитации в день, предшествующий выборам (ст.50.2).

Новый закон о выборах, а также указ Президента №1022/2001 предусматривают гарантии прозрачности процесса выборов. Документ содержит ряд положений, обеспечивающих доступ партий, представителей кандидатов в депутаты, средств массовой информации и международных наблюдателей к организации и проведению выборов, а также определению результатов выборов. Он включает право наблюдать и с определенными ограничениями принимать участие в заседаниях избирательных комиссий, право наблюдать за ходом голосования и процессом подсчета голосов. В отличие от предшествующего закона, право направлять наблюдателей в избирательные комиссии имеют лишь политические партии, общественные организации такого права лишены.

Протоколы окружных комиссий и ЦИК должны содержать обобщающую таблицу с данными, представленными всеми УИК (в случае ОИК) и ОИК (в случае ЦИК) для обеспечения возможности проверки результатов деятельности нижестоящих комиссий.

Закон Украины содержит нестандартную норму, прямо дающую официальным наблюдателям право проведения кино- и фотосъемки, аудио- и видеозаписей (ст. ст. 60.6.2 и 61.5.4.). При этом вызывает сомнение правомерность съемки избирателей на пути к избирательным урнам, не соответствующей принципу тайного голосования.

Новый закон закрепляет детальные положения, касающиеся формы, содержания, изготовления и хранения избирательных бюллетеней, а также нормы о порядке голосования и обработки избирательных бюллетеней. Закон признает избирательные бюллетени документами строгой отчетности и устанавливает гарантии их защиты. Эти меры должны уменьшить риск недостоверности при проведении выборов. С другой стороны, большое количество новых правил требует соответствующей информированности со стороны избирателей, членов избирательных комиссий, судей. Указ Президента № 1022/2001 решает эту проблему путем создания специальных центров, которые будут предоставлять необходимую информацию всем субъектам избирательного процесса.

Так, согласно новому закону бюллетени печатаются в централизованном порядке. Изготовленные бюллетени передаются и принимаются на заседаниях окружных избирательных комиссий с составлением соответствующих протоколов. Закон не запрещает присутствия официальных наблюдателей при передаче бюллетеней. Предыдущий закон о выборах не предусматривал детального описания изготовления, передачи и транспортировки бюллетеней накануне дня голосования. Положения нового закона, по мнению экспертов, призваны свести до минимума возможность фальсификации результатов голосования, как это неоднократно происходило, например, в одном из избирательных округов Киева (округ №221).

Детально расписана в новом законе процедура голосования. Законом впервые установлен исчерпывающий перечень документов, на основании которых гражданин Украины может получить избирательный бюллетень: паспорт гражданина Украины, заграничный паспорт, дипломатический или служебный паспорт, свидетельство личности моряка, свидетельство члена экипажа, военный билет для военнослужащих срочной службы.

Статья 62.4 закона предусматривает необходимость внесения в избирательный бюллетень позиции “против всех”. Как отмечают эксперты ОБСЕ, подобная норма была актуальна для стран бывшего СССР, однако ее обоснованность в настоящее время вызывает сомнения. По их мнению, бюллетень должен ориентировать избирателя на активный выбор и, соответственно, ответственность за избираемый парламент (http://www.vybory.com/ua/coments/1parlament/ocse_law_review.html).

Статья 68 закона также содержит точную и весьма детализированную процедуру подсчета голосов. В необходимых случаях, предусмотренных законом, составляется акт о несоответствии количества выданных и обнаруженных в избирательных урнах бюллетеней. Все бюллетени после подсчета запаковываются отдельно, имеют соответствующие надписи, скрепляются подписями присутствующих членов комиссии и печатью. Эти меры призваны исключить возможность подмены бюллетеней при их транспортировке из участковых в окружные избирательные комиссии.

Новый закон предусматривает, что члены избирательной комиссии могут получить оригинал протокола, а наблюдатели – заверенную копию. Предшествующий закон о выборах не предусматривал гарантий получения протокола ни членами комиссии, ни наблюдателями. Указанные протоколы скрепляются печатью участковой избирательной комиссии. Первые экземпляры протоколов имеют право подписать уполномоченные лица партий (блоков), кандидатов в депутаты и их доверенные лица, официальные наблюдатели от партий (блоков), кандидатов в депутаты, зарегистрированных в одномандатном округе, присутствовавшие при подсчете голосов избирателей. Такая же процедура защиты предусмотрена и для протоколов окружных избирательных комиссий. По мнению законодателя, все это должно снизить вероятность подмены или фальсификации протоколов избирательных комиссий. Политические партии, получив указанные протоколы, вправе провести свой параллельный подсчет результатов голосования. Это касается и кандидатов по одномандатным избирательным округам.

Новый закон предусматривает случаи, в которых голосование на отдельных избирательных участках может быть признано недействительным: недействительность 10% вброшенных бюллетеней; повреждена либо открыта избирательная урна и некоторые другие. Кроме того, предусмотрены случаи, когда ЦИК может принять решение о недействительности выборов по одномандатному округу и в многомандатных избирательных округах (ст.77). В предыдущем законе отсутствовал четкий перечень оснований признания выборов недействительными, все зависело от субъективного решения избирательной комиссии.

Новый закон более четко и полно оговаривает ответственность за нарушение избирательного законодательства и содержит перечень нарушений избирательного законодательства (ст.85), в частности включающий:

• препятствия гражданам в реализации их избирательного права, включая нарушение тайны голосования;

• принуждение граждан голосовать определенным образом;

• незаконное финансирование предвыборной кампании;

• незаконное проведение предвыборной кампании;

• неправильность в списках избирателей, незаконная выдача бюллетеней и др.

Перечислены случаи, когда кандидат или партия (блок) может быть снят с регистрации за нарушение избирательного законодательства, например, за подачу неправильных сведений при регистрации. В иных случаях окружная комиссия или соответственно ЦИК может отменить решение о регистрации, если судом установлен факт нарушения Закона о выборах (например, подкуп избирателей, незаконное финансирование избирательной кампании и т.п.).

За нарушение избирательного законодательства предусмотрена административная либо уголовная ответственность. Как правило, особенности преступлений и административных правонарушений и виды наказаний за них предусматриваются соответствующими кодексами. Поэтому реализация положений об ответственности за нарушение закона потребует внесения дополнений в указанные акты.

Недоработанность и внутренняя несогласованность ряда положений нового закона о выборах сразу же вызвали критику как со стороны специалистов, так и самих политиков. Так, уже в декабре 2001 г. Комитет Верховной Рады по вопросам государственного строительства и местного самоуправления рекомендовал парламенту принять согласованный законопроект о внесении изменений в Закон "О выборах народных депутатов Украины". Такое решение Комитет принял, заслушав председателя ЦИК М. Рябчика и рассмотрев законопроекты народных депутатов и депутатских групп. Председатель ЦИК, в частности, сообщил народным депутатам о том, что в принятом Верховной Радой 18 октября 2001 года Законе "О выборах народных депутатов Украины" есть "определенные несогласования отдельных норм закона", которые препятствуют проведению избирательного процесса.

Законопроект, в частности, регулирует возможность получения кандидатом в депутаты в предусмотренные законом сроки ведомостей, которые подлежат включению в декларацию об имуществе и доходах кандидата и членов его семьи за год, предшествующий году представления документов. Предусмотрено право объявления окружной избирательной комиссией кандидата в депутаты выбывшим из баллотировки. Документ также предлагает дополнить действующий закон новым положением, согласно которому порядок предоставления эфирного времени и печатного места за счет средств государственного бюджета, выделяемых на подготовку и проведение выборов, устанавливается Центральной избирательной комиссией.

7 февраля Верховная Рада Украины повторно рассмотрела Закон “О проведении предвыборных теледебатов во время избирательной кампании по выборам Президента Украины и выборам народных депутатов Украины” и приняла новую редакцию, учитывающую предложения Президента.

В новом законе исключены радиодебаты. Предусмотрено финансирование телепередач из государственного бюджета за счет средств, предусмотренных на проведение выборов. Указано количество участников и длительность теледебатов. Порядок проведения теледебатов должен был определяться жеребьевкой. Закон гарантировал каждому кандидату, партии или блоку участие в теледебатах.

Однако 2 марта Л.Кучма наложил вето на данный закон, аргументируя это тем, что возможность проведения теледебатов предусмотрена действующим законодательством, а придание им обязательного характера нарушило бы конституционные гарантии свободы информационной деятельности. Кроме того, предвыборная агитация уже началась, и исполнение закона в полном объеме на ближайших парламентских выборах обеспечить невозможно.

31 января 2002 г. Президент Украины наложил вето на Закон Украины “О внесении изменений и дополнений в Кодекс Украины об административных правонарушениях в части ответственности за нарушения избирательных прав граждан”, принятый Верховной Радой 10 января 2002 г. 7 марта ВР рассмотрела предложение Президента и поддержала его, без обсуждения проголосовав закон. Кроме того, в этот же день Верховная Рада приняла в целом Закон Украины “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Украины”, которым предусматривается новая редакция процессуальных норм для рассмотрения судами жалоб на решения, действия и бездействие избирательных комиссий и органов власти, касающихся избирательного процесса. Закон приводит процессуальные нормы в соответствие с новым избирательным законодательством.

Несмотря на ряд недостатков, новый закон “О выборах народных депутатов Украины” содержит комплекс мер и процедур, способствующих проведению демократических и свободных выборов. Будут ли данные нормы соблюдены на практике, покажет 31 марта 2002 г.