Международно-правовая регламентация прав трудящихся-мигрантов

Татьяна Титова

В 1990 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Однако этот документ вступил в силу лишь недавно – 1 июля 2003 г. В обращении Генерального секретаря по случаю вступления в силу Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей отмечается, что это событие является вехой не только в развитии международного сотрудничества по вопросам миграции, но и в целом в международной борьбе за защиту прав человека. Пока лишь небольшое число трудящихся-мигрантов находится под защитой Конвенции, которая была ратифицирована только 21 страной. Еще 10 стран подписали ее, и я призываю эти страны ратифицировать Конвенцию в кратчайшие сроки, отметил Кофи Аннан. Он подчеркнул также, что хотел бы, чтобы его обращение побудило остальные страны подписать этот важный документ. По данным ООН, в настоящее время 175 миллионов человек проживают не в той стране, где они родились, что вдвое больше, чем 30 лет назад. В России - 13 миллионов мигрантов, что составляет 9% населения.

Хьюман Райтс Вотч отмечает, что правительства многих государств, включая Австралию и Испанию, ставят нелегальную иммиграцию на одну доску с терроризмом. В США в рамках антитеррористических расследований после 11 сентября были задержаны сотни неграждан преимущественно арабского и южноазиатского происхождения. Большинство их депортировали после закрытых иммиграционных слушаний, многим пришлось пережить длительное содержание под стражей в неоправданно суровых условиях.

До сего дня ни одна из промышленно развитых стран на стала участником Конвенции ООН о защите мигрантов. Многие при этом ссылаются на то, что «нелегалы» могут получить слишком много прав. «Конвенция о защите трудящихся-мигрантов не попустительствует нелегальной иммиграции, - подчеркивает в связи с этим Р.Мангоувен, директор по глобальным правозащитным программам Хьюман Райтс Вотч. – Единственное требование состоит в том, чтобы с теми, у кого нет документов, обращались в полном соответствии с законом и не допускали в отношении них произвола».

Исполком Всеобщей конфедерации профсоюзов в своем обращении к главам государств и главам правительств, руководителям парламентов государств-участников

Содружества Независимых Государств от 4 августа 2003 г., отмечает, что,  к сожалению, пока ни одна из стран СНГ не ратифицировала эту Конвенцию ООН, также как и Конвенции МОТ N97 "О трудящихся - мигрантах" (1949 г.) и N143 "О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения" (1975 г.). Недостаточная увязка национального законодательства в области миграции с общепризнанными международными документами на практике приводят к нарушениям прав трудящихся-мигрантов, жестокой их эксплуатации, безответственности и произволу работодателей. Исполком ВКП призвал принять соответствующие шаги по присоединению к Международной Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятой ООН, а также упомянутым конвенциям МОТ, последующей их ратификации и приведению национального законодательства в соответствие с их положениями.

9 - 11 декабря 2003 г. в Минске состоялось заседание представителей и экспертов государств - участников СНГ по доработке и согласованию проекта Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ и проекта Протокола о внесении дополнений в Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года.

В работе заседания участвовали представители и эксперты Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана (в качестве наблюдателя), Украины, а также представители Всеобщей Конфедерации Профсоюзов и Исполнительного комитета СНГ.

Проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ подготовлен в соответствии с Программой действий по развитию Содружества на период до 2005 года, утвержденной Советом глав правительств 20 июня 2000 года. На заседании рассматривался также проект Протокола о внесении изменений и дополнений в Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года, который был в целом одобрен Консультативным советом по труду, миграции и социальной защите населения 13 - 14 октября 2003 года.

Участники заседания решили:

1. Предложить Исполнительному комитету Содружества направить проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ в государства - участники Содружества для рассмотрения и внесения в установленном порядке на рассмотрение Совета глав государств Содружества Независимых Государств.

2. Предложить Исполнительному комитету СНГ направить проект Протокола о внесении изменений и дополнений в Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года в правительства государств - участников СНГ для рассмотрения.

Одновременно участники заседания, рассмотрев предложения Республики Армения о внесении дополнений и изменений в Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г., согласились с целесообразностью рассмотрения их в государствах - участниках СНГ и предложили Исполнительному комитету СНГ направить указанные предложения в правительства государств - участников Содружества.

Разработка международно-правовых актов подобного уровня невозможна без опоры на нормы международного права. В этой связи представляется целесообразным кратко охарактеризовать основные институты и акты в области международно-правового регулирования прав трудящихся-мигрантов.

Правительство каждой страны суверенно в своем праве определять направления и цели миграционной по­литики. Но при разработке комплекса мер, регулирующих процессы внешней трудовой миграции целесообразно и необ­ходимо придерживаться определенных правовых норм и стандартов, закрепленных в документах международных организаций. Ратифицируя международные конвенции, страны, регламентирующие процесс трудовой миграции, признают приоритет норм международного права над национальным законодательством, что имеет важное значение как для самой страны с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, чьи права за рубежом существенно расширяются и нуждаются в защите.

Международно-правовое регулирование труда представляет собой регламентирование вопросов с помощью международных соглашений государств (многосторонних и двухсторонних договоров), связанных с применением наемного труда, улучшением его условий, охраной труда, защитой индивидуальных и коллективных интересов работников. Общепринятой формой международно-правового регулирования труда являются конвенции, акты, рекомендации о труде, принятые ООН и Международной организацией труда (МОТ).

Возможность участия ООН в международном регулировании труда основывается на положениях ст. 1 п. 3 и ст. 55 Устава ООН, определивших задачи международного сотрудничества по обеспечению уважения к правам человека и основным свободам.

Конкретизация этих положений осуществлена во Всеобщей декларации прав человека, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года в форме резолюции. В этом документе сформулированы основные права и свободы человека, в число которых входят и важнейшие трудовые права: право на труд, на свободный выбор работы, на защиту от безработицы; право на справедливые и благоприятные условия труда; право на равную оплату за равный труд без какой-либо дискриминации; право на удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него и его семьи; право на создание профсоюзов и вступления в них; право на отдых, включая право на разумное ограничение рабочего дня и оплачиваемый периодический отпуск.

Второй важнейший блок документов ООН, фиксирующих трудовые права, - это Международные пакты о правах человека, одобренные Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах трудовым правам посвящено значительное число статей. В нем закреплены: право на труд; право на справедливые и благоприятные условия труда, включая справедливую заработную плату без дискриминации; удовлетворительные условия существования для трудящихся и их семей; безопасные и здоровые условия труда; одинаковые для всех возможности продвижения по служебной лестнице исключительно на основе трудового стажа и уровня квалификации; право на отдых; право на профсоюзную организацию; право на забастовку; особая охрана труда, интересов женщин-матерей, детей и подростков. Трудовые права в указанном Пакте сформулированы подробнее, чем во Всеобщей декларации прав человека, круг этих прав шире и, кроме того, содержатся конкретные обязательства государств по претворению этих прав в жизнь. Международный пакт о гражданских и политических правах содержит нормы о запрещении принудительного труда и свободном осуществлении права на ассоциацию.

Международные конвенции ООН о ликвидации расовой дискриминации (1966 г.) и дискриминации в отношении женщин (1979 г.) запрещают расовую и этническую дискриминацию, а также дискриминацию женщин, в частности, в сфере труда и трудовых отношений. В 1990 году ООН принята Международная конвенция о защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей, в которой существенное место уделено трудовым правам мигрантов.

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей представляет собой всеобъемлющий международный договор, основанный на существующих соглашениях, имеющих обязательную юридическую силу, на исследованиях Организации Объединенных Наций в области прав человека, на выводах и рекомендациях совещаний экспертов, а также на материалах дискуссий и резолюциях по вопросу о трудящихся-мигрантах в органах Организации Объединенных за последние два десятилетия.

Данная Конвенция предусматривает обязательства государств, ее ратифицировавших, в соответствии с международными документами уважать и соблюдать права трудящихся- мигрантов и членов их семей, которые находятся на их территории или под их юрисдикцией. В частности, в соответствии с Конвенцией право трудящихся-мигрантов и членов их семей на жизнь охраняется законом, они не должны содержаться в рабстве или в подневольном состоянии, привлекаться к принудительному или обязательному труду.

Соблюдение государствами положений этого важного документа позволит трудящимся- мигрантам пользоваться не менее благоприятным обращением, чем то, которое применяется к гражданам государства при работе по найму в вопросах вознаграждения и других условий труда, свободно вступать в профессиональные союзы с целью защиты их экономических, социальных, культурных и других интересов. Это требование, которое в течение длительного времени выдвигается всем мировым профсоюзным движением.

Подобно всем другим международным соглашениям по правам человека, Конвенция устанавливает стандарты, служащие образцом для законов и судебно-административных процедур отдельных государств. Правительства государств, которые ратифицируют Конвенцию или присоединяются к ней, обязуются осуществлять ее положения путем принятия необходимых мер. Они обязуются обеспечить трудящимся-мигрантам, права которых нарушены, возможность добиваться судебной защиты.

Соблюдение Международных пактов ООН обязательно для ратифицировавших их государств. Для этого создан соответствующий механизм международного контроля.

В настоящее время значительное число учреждений и орга­низаций, прежде всего в рамках ООН, а также региональных группировок занимаются проблемами, связанными с миграцией населения и трудовых ресурсов. Комиссия ООН по народонаселению располагает соот­ветствующим фондом, часть которого используется на субсиди­рование национальных программ в области миграции населения. Деятельность МОТ в качестве одной из целей предусматривает регулирование миграции населения. Ряд международных дого­воров, принятых ВОЗ (Всемирной организацией здравоохране­ния), содержит специальные нормы, которые касаются физиче­ского состояния трудящихся-мигрантов. В конвенциях ЮНЕСКО имеются положения, направленные на улучшение образования трудящихся-мигрантов и членов их семей. Возрастает роль Ме­ждународной организации по миграции (MOM), целью которой является обеспечение упорядоченной и плановой международ­ной миграции, ее организация, обмен опытом и информацией по указанным вопросам. В Западной Европе деятельностью, свя­занной с обеспечением и защитой прав трудящихся мигрантов, занимается Межправительственный комитет по вопросам ми-фации (СИМЕ).

Среди субъектов международно-правового регулирования труда особо важное место занимает МОТ. Создана она в соответствии с Версальским мирным договором в 1919 году одновременно с Лигой Наций. МОТ в 1946 году стала первым специализированным учреждением ООН. В настоящее время число государств-членов МОТ достигло 174, тогда как первоначально в нее входили лишь 45 государств. Высшим органом МОТ является созываемая ежегодно Международная конференция труда, которая состоит из представителей государств-членов МОТ. Каждое государство представлено четырьмя делегатами: двумя от правительства, одним от предпринимателей и одним от наемных работников. Административный совет МОТ избирается на Международной конференции труда, состоит из 56 человек: 28 делегатов - представители правительств; 14 - представители наемных предпринимателей; 14 - представители наемных работников. Международное бюро труда (МБТ) - постоянный секретариат МОТ, который формируется генеральным директором МБТ.

В соответствии с Уставом МОТ одно из главных направлений ее деятельности - создание международных трудовых стандартов, программ, направленных на улучшение условий труда и жизни трудящихся, на повышение возможности занятости и поддержку прав человека. МОТ осуществляет широкую программу международного технического сотрудничества для оказания помощи правительствам в эффективном проведении в жизнь этих идей; содействует общему и профессиональному образованию, ведет исследовательскую и издательскую работу.

За период с 1919 по 2000 гг. МОТ было принято 176 конвенций и 183 рекомендации, касающихся основных прав человека (право на труд, отдых, упразднение принудительного труда, право на коллективные договоры и переговоры, ликвидацию дискриминации в области найма и др.), а также вопросов, связанных с политикой в области занятости населения, условиями труда и его безопасностью, в том числе охраной труда женщин, несовершеннолетних, отдельных категорий работников, вопросов социального обеспечения.

Сложное материальное и социально-трудовое положение мигрантов не могло не привлечь внимания Международной организации труда. Еще на первой сессии Генеральной конференции МОТ в 1919 г. была принята Рекомендация № 2 "О взаимности в области отношения к трудящимся-иностранцам". В ней речь шла о том, чтобы каждый член МОТ на условиях взаимности и на основе положений, которые должны быть согласованы заинтересованными странами, распространил на трудящихся-иностранцев (вместе с их семьями), работающих в пределах его территории, действие своих законов и правил относительно защиты трудящихся своей страны.

В 1926 г. была принята Рекомендация МОТ № 19 "О предоставлении в Международное бюро труда статистических и других сведений, касающихся эмиграции, иммиграции, а также репатриации и транзита эмигрантов".

Более обязывающим документом стала вступившая в действие в 1939 г. Конвенция № 66 "О трудящихся-мигрантах". Она была пересмотрена и дополнена в 1949 г. Эта Конвенция была отменена решением Международной конференции труда 30 мая 2000 г. и фактически заменена Конвенцией № 97 "О трудящихся-мигрантах", которая сохраняет свое значение до настоящего времени (См. Костин Л. Миграция и мигранты. http://www.chelt.ru/2001/chelt.html).

Одной из основных идей Конвенции МОТ о трудящихся-мигрантах является признание государствами, ратифици­рующими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола и т.п. Конвенция содержит статьи, направленные на регулирование условий, при которых трудящиеся-мигранты будут иметь равные с гражданами принимающего государства права в вопросах, определенных Конвенцией. Защита прав тру­дящихся-мигрантов обеспечивается:

• организацией бесплатных служб для помощи мигрантам и обеспечения их необходимой информацией;

• принятием мер против недостоверной информации и пропаганды в отношении вопросов, касающихся имми­грации и эмиграции граждан;

• принятием мер, облегчающих все стадии миграции: отъ­езд, перемещение и прием мигрантов;

• организацией соответствующих медицинских служб;

• разрешением переводить на родину заработок и сбереже­ния трудящихся-мигрантов.

 Два приложения к Конвенции касаются найма, размещения и условий труда мигрантов, еще одно - вопросов ввоза мигрантами личного имущества, рабочих инструментов и оборудования.

В данной Конвенции также указывается, что лицо или орга­низация, способствующие незаконной миграции, подлежат со­ответствующему наказанию. В ней подчеркивается также необ­ходимость письменного оформления трудовых контрактов и со­блюдения права трудящихся-мигрантов на получение данных документов с указанием сроков найма, условий и содержания труда и уровня его оплаты.

Документы МОТ провозглашают равенство мигрантов с граж­данами страны пребывания также и в уровне минимальной зара­ботной платы, а в тех странах, где это предусмотрено националь­ными законодательствами, - возможность участвовать в процеду­рах по установлению размера заработной платы. При этом огова­ривается, что заработная плата трудящимся-мигрантам должна выплачиваться регулярно и наличными деньгами.

Международными стандартами предусматривается также возможность для трудящихся-мигрантов получить образова­ние или повысить квалификацию в стране пребывания.

Конвенция МОТ, принятая в 1962 г., гарантирует равнопра­вие граждан стран пребывания и иностранцев или лиц без граж­данства в области социального обеспечения. Государства, при­нявшие настоящую Конвенцию, обязуются соблюдать по отно­шению к гражданам любого другого государства, подписавшего данную Конвенцию, равенство в социальном обеспечении неза­висимо от срока пребывания в стране. При этом принятые обя­зательства по желанию сторон могут предусматривать одну или более социальных гарантий: медицинское обслуживание, пособие по инвалидности в случае потери трудоспособности, пенси­онное обеспечение, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице и т.п.

Согласно Конвенции МОТ 1975 г., государства должны выявлять на своей территории нелегальную миграцию и прини­мать необходимые меры по ее сокращению. Конвенция содер­жит требования, предъявляемые государствам в отношении ра­венства в образовании, занятости, социального обеспечения, участия в профсоюзах и прочих гражданских прав и социальных гарантий для лиц, находящихся на территории государства на законном основании в качестве трудящихся-мигрантов или чле­нов их семей.

Несмотря на наличие конвенций и рекомендаций МОТ, регулирующих положение трудящихся-мигрантов, оно остается тяжелым, поскольку перечисленные нормы либо выполняются в неполном объеме, либо вообще не выполняются. Кроме того, большое распространение получила незаконная миграция. В силу этих причин в 1975 г. были приняты Конвенция № 143 "О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения", Рекомендация № 151 "О трудящихся-мигрантах".

В Конвенции № 143 подчеркивается, что каждый член МОТ обязуется соблюдать основные права человека в отношении всех трудящихся-мигрантов. Страны-члены МОТ обязаны разрабатывать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию равенства возможностей в отношении труда и занятости, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав, индивидуальных и коллективных свобод для лиц, пребывающих на законных основаниях в качестве мигрантов или членов их семей.

Ратификация заинтересованными государствами междуна­родных конвенций, регламентирующих процесс трудовой миграции, является необходимым условием для их осуществления.