Социальное государство и социально-экономические права в конституциях стран СНГ

Андреева Г.

Многие государства-члены СНГ в своих постсоциалистических конституциях объявили себя социальными государствами. Так, согласно ст. 1 Конституции Армении 1995 г. «Республика Армения – суверенное, демократическое, социальное, правовое государство». Статья 1 Конституции Беларуси 1996 г. гласит: «Республика Беларусь – унитарное, демократическое, социальное, правовое государство». В ст. 1 Конституции Казахстана 1995 г. устанавливается: «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». Согласно ст. 1 Конституции Таджикистана 1994 г. «Таджикистан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В ст. 1 Конституции Украины 1996 г. содержится положение о том, что «Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство». Можно привести и другие примеры, однако конституционные формулировки в этом вопросе достаточно однотипные. Использование идеи социального государства – весьма распространенное явление в современном конституционном праве. Истоки идеи социального государства находят в античности, однако научную разработку концепции и использование понятия «социального государства» в научном обороте связывают с работами известного немецкого философа и государствоведа Лоренца фон Штейна (1815 – 1890 гг.), который полагал, что государство должно «осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного является условием и следствием развития другого и в этом смысле мы говорим об общественном или социальном государстве» (Stein L. von. Gegenwart und Zukunft der Rechts- und Staatswissenschaften Deutschlands. – Stuttgart, 1876. – S. 215). Представители других политических и философских течений как либерального, так и радикального направления подхватили и развили эту идею (см. об этом подробнее, например: Гончаров П.К. Социальное государство: сущность и принципы // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. – M., 2000. № 2. – С. 46-59). Под влиянием этих идей во второй половине ХIХ - начале ХХ века в Германии были приняты законы о защите социальных интересов низших классов, и таким образом была подготовлена почва для включения соответствующих положению в конституцию. Однако толчком для включения норм о социальном государстве в Основной закон ФРГ стали работы немецкого государствоведа Г. Геллера (1891-1933 гг. – один из выдающихся исследователей конституционного права ХХ в.). Рассматривая государство в качестве «единства в многообразии», он подчеркивал, что современное государство развивается в направлении к социальному, демократическому и правовому государству. Он теоретически обосновал тезис о том, что реальной альтернативой авторитаризму является социальное государство. Концепция Г. Геллера оказала сильное влияние на дискуссию 1949 г. в Германии по поводу содержания Основного закона и о перспективах государственности в ФРГ.

Благодаря усилиям указанных и многих других исследователей концепции социального государства к настоящему времени появилось большое количество ее вариантов в широком диапазоне от крайнего солидаризма до либерального варианта. Как отмечает российский политолог и специалист по конституционному праву А.Н.Медушевский, «выдвигаются три основные трактовки принципа социального государства: как государства, несущего ответственность за развитие общества; как обеспечения обязанностей индивида по отношению к другим индивидам и обществу в целом, и, наконец, как синтез двух предшествующих крайних подходов, выражающегося в идее справедливого распределения благ с целью реализации достойного человека существования» (Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. Курс лекций. – М.: ГУ ВШЭ, 2002. – С. 373).

Краткость конституционной характеристики государства как социального в сочетании с разнообразием возможных ее трактовок предполагает большую работу законодателя по наполнению ее конкретным содержанием на уровне текущего законодательства, а также органов конституционного контроля по ее конкретизации. Вместе с тем, для понимания социального характера государства важны другие содержащиеся в конституции положения, и прежде всего нормы о социально-экономических правах и свободах, появившихся в конституциях позднее и поэтому называемых правами «второго поколения» по сравнению с гражданскими и политическими правами - правами «первого поколения», включенными уже в первые западные конституции.

Следует отметить, что для западных государств включение в конституции социально-экономических прав было длительным и постепенным процессом, тесно связанным как с борьбой рабочего класса за свои права, так и ростом материальных возможностей государства и трансформацией государства из либерального в социально-ориентированное либеральное государство. В теоретическом аспекте включение норм о ряде социально-экономических прав в конституции (и прежде всего права на труд, на социальное обеспечение) вызывало серьезные возражения со стороны ученых-юристов, которые исходили из характерного для западного конституционализма прямого действия конституции. Включение норм о праве на труд, например, в конституции, с этой точки зрения означало возможность обратиться за защитой этого субъективного права в суд и органы конституционного контроля, а также обеспечение государством возможности осуществлять данное право. Однако возникал вопрос о том, насколько объективно может государство это обеспечить. Кроме того, в отличие от классических (личных и политических прав) социально-экономические права «в собственно юридическом смысле правами не являются, а представляют собой притязания на получение от государства (за счет перераспределения национального дохода) определенных материальных благ, гарантирующих «достойный уровень жизни». Права второго поколения обычно квалифицируются в качестве целевых, программных, обязывающих государство на социально ориентированную деятельность. Это не субъективные права, а объективные обязанности государства, выполнение которых находится в зависимости от состояния экономики страны» (Варламова Н. Введение к публикациям Форума: конституционный статус социально-экономических прав // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – М., 2000. – № 1 (30). – С. 144).

Немаловажную роль в процессе включения в конституции социально-экономических прав сыграл как рост экономического потенциала западных государств, так и общее расширение вмешательства государства в общественную жизнь, совершенствование методов государственного воздействия на экономику и социальную сферу. Как отмечается в литературе, «если суть гражданских и политических прав состоит в ограничении роли государства в духовном, социально-экономическом и политическом регулировании, предоставляя больше свободы выбора для личности, то социально-экономические права расширяют сферу государственного контроля, повышают патронажную роль государства по отношению к обществу» (Михайловская И. Генезис социально-экономических прав и их влияние на формирование посттоталитарных систем // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – М., 2000. – № 1 (30). – С. 147). В настоящее время этот процесс происходит не только в рамках национальных государств, но и на наднациональном уровне: проект европейской Конституции в качестве составляющей включил часть II «Хартия Cоюза об основных правах» (Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). – М.: ИНФРА-М, 2005. – С. 137), содержащую целый ряд социально-экономических прав (право собственности, различные трудовые права, включая право на коллективные переговоры, право работников на информацию и консультации в рамках предприятия, право на экономическую и социальную защиту семьи, право на социальное обеспечение и социальную помощь, право на охрану здоровья и др.).

Согласно ст. II-111 нормы Хартии (включая и данную) с одной стороны не расширяют сферу применения права Союза, с другой они, тем не менее, адресованы государствам-членам, которые «претворяют в жизнь право Союза» (Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). – М.: ИНФРА-М, 2005. – С. 147).

Что же касается постсоциалистических государств, то в них в момент принятия конституций ситуация была иная.

С одной стороны, у них уже имелся опыт включения в социалистический период их истории в конституции достаточно большого числа социально-экономических прав. Однако, во-первых, это относилось к периоду всеохватывающей деятельности государства во всех сферах, включая социальную, в то время как переход к рыночным отношениям означал существенное сокращение сфер деятельности государства; во-вторых, социалистический конституционализм не предполагал прямого действия конституции в сфере прав и свобод: конституционные права и свободы действовали в том объеме и постольку, в каком объеме и поскольку они были урегулированы в текущем законодательстве. Новый постсоциалистический подход заключался в объявлении приоритета прав и свобод человека и гражданина, который должен обеспечиваться в том числе и прямым действием норм конституции. Таким образом, если в социалистический период гражданин мог обратиться за защитой своих конституционных прав в суд только в том случае наличия соответствующего обычного закона, то теперь он мог защищать свои права, ссылаясь непосредственно на конституционный текст, независимо от того, имеется текущее законодательство или оно отсутствует. Говоря другими словами, отсутствие текущего законодательства перестало быть препятствием для защиты конституционных прав. Более того, и при наличии текущего законодательства, его положения можно оспорить, поскольку формирование органов конституционного контроля в постсоциалистических странах создало возможность для защиты конституционных прав путем подачи конституционной жалобы. Однако, применительно к социально-экономическим правам это в перспективе создавало проблемы, что заставляло законодателя очень осторожно подходить к их включению в конституцию.

С другой стороны, переход к рыночной экономике требовал изыскания дополнительных ресурсов для перестройки (в том числе и управления социальной сферой и ее реструктурирования), с связи с чем возникали реальные опасения относительно достаточности этих ресурсов. На практике в большинстве постсоциалистических стран в результате перехода к рыночным отношениям наблюдалось снижение уровня жизни значительной части населения.

Поэтому сама идея включения в постсоциалистические конституции социально-экономических прав (на самом деле речь шла о сохранении достигнутого при социализме уровня защиты или отказе от него) вызвал оживленную дискуссию. Западные комментаторы выступали в основном против включения социально-экономических прав в постсоциалистические конституции. Они выражали сомнения в том, что постсоциалистические страны способны обеспечить достойный, а подчас и какой-либо уровень социальных гарантий. Отражение в конституции концепции социального государства на Западе воспринимается как свидетельство экономической силы государства, которое может взять на себя ряд дополнительных социальных функций. Для западных государств социальное государство, это – не идеологическая уловка, а вопрос достигнутого уровня благосостояния. Государство в странах с рыночной экономикой не берет на себя такие задачи и функции, которые оно не в состоянии обеспечить материально или организационно. Сомнения относительно постсоциалистических стран были связаны с тем, что даже сохранение прежнего, имевшегося при социализме, уровня социальных гарантий потребовало бы оттока средств из частного сектора экономики, что рассматривалось как нежелательное явление в переходный период, когда она еще не окрепла.

Однако полный отказ от социальных гарантий, достигнутых при социализме, также рассматривался как нежелательный, поскольку это привело бы к росту недовольства населения.

Большинство постсоциалистических стран выбрало компромиссный путь. С одной стороны эти государства объявили себя социальными, сохранили социально-экономические права и свободы, хотя и в более лаконичных формулировках, с другой стороны они сократили конституционные гарантии со стороны государства. В результате эта конструкция получилась ни вполне западной, но уже и ни социалистической.

Конституционное оформление социально-экономических прав и свобод трансформировалось по сравнению с социалистическим периодом и весьма существенно.

Во-первых, в большинстве постсоциалистических конституций изменилась система гарантий социально-экономических прав и свобод. Если раньше единственным их гарантом выступало государство, то теперь часть социально-экономических прав стала обеспечиваться с помощью частного сектора. Так, ст. 49 Конституции Украины 1996 г. установила, что «государство способствует развитию лечебных учреждений всех форм собственности». В ст. 29 Конституции Казахстана 1995 г., устанавливающей бесплатное получение гарантированного объема медицинской помощи, установленного законом, содержится следующее положение: «получение платной медицинской помощи в государственных и частных лечебных учреждениях, а также у лиц, занимающихся частной медицинской практикой, производится на основаниях и в порядке, установленных законом». Если ранее право на охрану здоровья обеспечивалось созданием сети государственных медицинских санаторный и т.д. учреждений, то теперь акцент в регулировании делается на государственных программах. Так, ст. 34 Конституции Армении 1995 г., устанавливая право на охрану здоровья, по вопросу о порядке медицинской помощи и обслуживания отсылает к текущему законодательству, а относительно роли государства содержит следующее положение: «Государство осуществляет программы по охране здоровья населения, способствует развитию физической культуры и спорта». Согласно ст. 49 Конституции Украины 1996 г. «охрана здоровья обеспечивается государственным финансированием соответствующих социально-экономических, медицинско-санитарных и оздоровительно-профилактических программ». Несколько иной подход избран в Конституции Грузии 1995 г. Согласно ст. 37 этого акта «каждый вправе пользоваться страхованием здоровья как доступным средством медицинской помощи. В установленном законом порядке при определенных условиях обеспечивается бесплатная медицинская помощь» (п.1). Конституционные основы деятельности государства в этой сфере содержатся в п. 2 этой же статьи и они ограничиваются положением о том, что «государство контролирует все организации здравоохранения, производство лекарственных средств и торговлю ими». В Конституции Узбекистана законодатель ограничился кратким положением о том, что «каждый имеет право на квалифицированное медицинское обслуживание».

Во-вторых, изменились сами формулировки конституционных социально-экономических прав. Так, если ранее в конституциях речь шла о личной собственности граждан (т.е. предполагалось, что это собственность, направленная на удовлетворение только собственных нужд и не включающая возможность обладать «средствами производства»), то в постсоциалистических конституциях стран СНГ содержатся положения о частной собственности, что соответствует целям перехода к рыночным отношениям. В отличие от социалистического периода частная собственность «уравнена» в правовом отношении с другими видами собственности и прежде всего с государственной, которая при социализме обладала приоритетом. Кроме того, постсоциалистические конституции вообще, и конституции стран СНГ в том числе, отличаются множественностью норм, регулирующих отношения собственности. Как правило, законодатель не ограничивается одной нормой, а включает две и более норм в разные главы конституции, а иногда и в одну. Так, по две статьи о собственности содержится в одной главе в конституциях Кыргызстана и Молдовы.

В Конституциях большинства стран СНГ статьи о собственности включены в две главы: в первую главу, в которой обычно устанавливаются фундаментальные принципы и конституционные начала, и в главу о правовом статусе человека и гражданина. Такая схема распределения конституционного материала применена в конституциях Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Казахстана, Украины, Кыргызстана и Таджикистана. Таким образом, собственность в Конституции выступает в двух текстуально разделенных ипостасях: в виде конституционного принципа и в виде ценности и как субъективное право гражданина. Законодатель в этих странах исходил из того, что в постсоциалистический период необходимо не только подчеркнуть изменение места и роли собственности, особенно частной, но и обеспечить повышенную конституционную защиту субъективного права человека.

Если ранее в конституциях шла речь о праве на труд, то теперь предпочтение отдано акцентированию свободы труда. Так, согласно ст. 29 Конституции Армении 1995 г. «каждый имеет право на свободный выбор труда». Статья 30 Конституции Грузии 1995 г. гласит: «Труд свободен» (п.1). Второй пункт этой статьи посвящен свободному предпринимательству. Третий пункт гарантирует защиту государством прав граждан Грузии за границей, а последний пункт этой статьи устанавливает, что «защита трудовых прав, справедливая оплата и безопасные, здоровые условия труда, условия труда несовершеннолетних и женщин определяются законом». Согласно ст. 24 Конституции Казахстана 1995 г. «каждый имеет право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии». В Конституции Украины 1996 г. установлено право на труд, однако его содержание определено в Конституции следующим образом: «Каждый имеет право на труд, что включает возможность зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно избирает или на который он свободно соглашается».

В некоторых конституциях право на труд сохранено в близких к социалистическим формулировкам объеме (например, в ст. 41 Конституции Беларуси 1996 г., которая гарантирует гражданам «прав на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также на здоровые и безопасные условия труда»).

В-третьих, в постсоциалистических конституциях появились новые социально-экономические права и свободы (право на забастовку, запрет принудительного труда, свобода предпринимательской деятельности и другие). Среди них особо следует отметить свободу предпринимательской деятельности. Поскольку рыночная экономика немыслима без свободы предпринимательской деятельности, в конституции почти всех стран СНГ включены соответствующие положения. Если проанализировать используемую конституциями терминологию, то здесь можно обнаружить довольно значительное разнообразие в используемых терминах. В конституциях стран СНГ говорится о «свободе экономической деятельности» (ст. 9 Конституции Армении 1995 г.), свободе экономической и предпринимательской деятельности (ст. 12 Конституции Таджикистана 1994 г.), «свободе предпринимательства (ст. 15 Конституции Азербайджана 1995 г.), «свободе экономической инициативы (ст. 9 Конституции Молдовы 1994 г.) и т.д. В ст. 16 Конституции Кыргызстана 1993 г. говорится о «праве на экономическую свободу, свободу использования способностей и имущества для любой экономической деятельности». Следует отметить, что, хотя все эти статьи открывают простор для экономической деятельности и служат обеспечению свободы рыночных отношений, объем у них разный.

Как мы видим, в основном формулировки конституций охватывают два понятия: предпринимательская деятельность и экономическая деятельность. Очевидно, что это не одно и тоже, хотя, разумеется, предпринимательство является разновидностью экономической деятельности. Представляется, что там, где законодатель использовал термин «экономическая деятельность» им руководило желание сформулировать положение максимально общего характера, относящиеся ко всей экономике в целом, а не к отдельным сферам ее функционирования.

Что же касается термина «предпринимательская деятельность», то в науке нет единого мнения о том, что такое предприниматель и предпринимательская деятельность. Как писал в 1992 г. известный американский экономист П. Друкер «прошло уже много лет с тех давних пор, когда Сэй (1760-1832 г.) ввел оборот этот термин, а мы все еще продолжаем путаться в определениях «предприниматель» и «предпринимательство» (Друкер П.Ф. Рынок: как выйти в лидеры. Практика и принципы. – М., 1992. – С. 30-31.).

В самом общем виде предпринимательство можно определить как «инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений, направленную на «получение прибыли или личного дохода, осуществляемую от своего имени, на свой риск, под свою имущественную ответственность или от имени и под юридическую ответственность юридического лица» (Шамхалов Ф.С. Государство и экономика. Власть и бизнес. – М.: Экономика, 1999. – С. 24.; Энциклопедия предпринимателя. – М., 1994. – С. 218.).

В ст. 12 Конституции Таджикистана 1994 г. говорится о свободе экономической и предпринимательской деятельности. Это свидетельствует о том, что наряду с общим принципом свободы экономической деятельности, законодатель хотел подчеркнуть ее и применительно к конкретной сфере экономики, запрещенной при социализме. Представляется, что в данном случае имеет место проявление реакции на особенности социалистического периода.

Интерес представляет также вопрос о наличии нормативно-оформленных связей между характеристикой государства как социального и конституционным регулированием экономических отношений. Практика конституционного регулирования показывает, что конституционное оформление таких связей необязательно, поскольку гораздо более важным является наличие отлаженного механизма обеспечения социального характера государства, а он может быть урегулирован разными способами. Однако данное наблюдение относится к странам с уже сложившейся рыночной экономикой и системой текущего законодательства, детализирующего конституционные положения. Очевидно, что в странах, находящихся на пути к рыночным отношениям или к полноценной рыночной экономике ситуация иная, и такие «мостики» от одного понятия к другому никак не могут быть лишними, более того, они придают большую концентрированность государственной политике и «информируют» население о ее приоритетах. Отсутствие обозначения в конституции связей между социальным государством и воздействием государства на экономику создает обширный лаг неопределенности, практически неограниченную возможность для правительства маневрировать, отрыв экономической политики от социальной сферы.

Если обратиться к текстам постсоциалистических конституций, то становится очевидной сравнительная редкость указаний на такую связь.

Если обратиться сначала к конституциям государств, которые так или иначе определили себя как социальные, то здесь можно сказать следующее.

В Конституции Беларуси 1996 г. ст. 1, в которой прямо говорится о социальном государстве, корреспондирует со ст. 13, согласно которой «государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях». Кроме того, в ст. 14 устанавливается, что государство регулирует отношения между социальными, национальными и другими общностями при этом отношения в социально-трудовой сфере между органами государственного управления, объединениями нанимателей и профессиональными союзами осуществляется на принципах социального партнерства и взаимодействия сторон».

В ст. 21 устанавливается, что обеспечение прав и свобод является высшей целью государства. Кроме того, в этой статье устанавливается право каждого «на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье, и постоянное улучшение необходимых для этого условий», а в последней части этой статьи подтверждается гарантированность прав и свобод граждан государством. В этой конституции содержатся и другие положения, устанавливающие обязанности государства в области труда (по созданию условий для полной занятости населения – ст. 41), права собственности (государство не только его гарантирует, но и «содействует ее приобретению» - ст. 44), в области здравоохранения – ст. 45, контроля за «рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни» – ст. 46), в сфере социального обеспечения – ст. 47, предоставления бесплатного жилища определенным категориям граждан – ст. 48).

Казахстан в п. 1 ст. 1 Конституции 1995 г. определяется как социальное государство, а пункт 2 этой статьи содержит положение о том, что одним из основных принципов Республики является «экономическое развитие на благо всего народа». Социально-экономические права изложены в этой конституции в нейтральной форме и не увязаны с деятельностью государства за исключением сферы образования (ст. 30) и охраны окружающей среды (ст. 31).

Социальным объявляется государство в ст. 1 Конституции Украины 1996 г. В ней нашла отражение концепция собственности украинского народа (ст. 13). Кроме того, согласно ст. 13 «Государство обеспечивает социальную направленность экономики». В числе обязанностей государства – обеспечение экологической безопасности государства и поддержание экологического равновесия, преодоление последствий Чернобыльской катастрофы – этому посвящена ст. 16.

Деятельность государства по созданию условий реализации социально-экономических прав нашла отражение в конституционных нормах, относящимся к области труда (ст. 43), предпринимательской деятельности и защиты прав потребителей (ст. 42), социальной защиты (ст. 46), жилищного строительства (ст. 47), здравоохранения (ст. 49), поощрению благотворительности (ст. 52), в области образования (ст. 53), содействию развитию науки (ст. 54).

В Конституции Молдовы 1994 г. государство не характеризуется как социальное, а говорится о «социально ориентированной экономике» (ст. 126). Государство берет на себя определенные обязанности в социальной сфере: бесплатное образование и другие аспекты образовательной сферы – ст. 35), минимальный уровень государственного медицинского обеспечения и национальная система здравоохранения (ст. 36), гарантии права на информацию о состоянии окружающей среды (но не на охрану – ст. 37), минимальной заработной плате в сфере экономики» ст. 43, в сфере социального обеспечения, включая обеспечение достойного уровня жизни (ст. 47), защите семьи, причем применительно к этому праву обязанности государства прямо увязаны с экономикой (согласно ст. 49 «государство экономическими и иными мерами способствует образованию семьи и выполнению ею своих функций»), обеспечение прав лиц с физическими и иными недостатками (ст. 51).

Согласно ст. 24 «государство обязано принимать меры по обеспечению любому человеку достойного жизненного уровня, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания».

В пункте 1 этой же статьи говорится о том, что «государство экономическими и иными мерами способствует образованию семьи и выполнения ею своих функций. В этой статье и в следующей (ст. 50) эти направления деятельности государства конкретизируются применительно к охране материнства, детства, сирот, молодежи и т.д.

В ст. 45 и 46 устанавливаются некоторые конкретные обязанности государства по защите детей, инвалидов и молодежи. В частности указывается, что «государство обеспечивает проведение национальной политики, направленной на предупреждение инвалидности, а также лечение, реадаптацию, образование, обучение и социальную интеграцию инвалидов с соблюдением прав и обязанностей их родителей и опекунов».

Вместе с тем в конституциях остальных государств СНГ имеет место разрыв между конституционным регулированием экономических отношений и характеристикой социального государства: нормы об экономике и социальном государстве существуют сами по себе, а это значит, что наведение «мостов» между ими оставлено на усмотрение законодательных органов и также возложено на органы конституционного контроля.