Полное название: Национальные меньшинства и государство на Южном Кавказе: оценка защиты национальных меньшинств в Грузии и Азербайджане. Доклад Института Центральной Азии и Кавказа и Исследовательская программа "Шелковый путь" Университет Джонса-Хопкинса (Вашингтон, США) и Университета г. Упсала (Швеция). Сентябрь 2006. Сокращенный перевод с английского.

22.11.2006, www.regnum.ru/news

Йоханна Попжаневски

Грузия на протяжении всей своей истории является одним из наиболее многонациональных государств Южного Кавказа. Однако вследствие масштабной эмиграции этнический состав населения Грузии заметно изменился за последнее десятилетие. В то время как в конце 1980-х гг. национальные меньшинства составляли 29,9% от общего населения республики, за последние 13 лет их численность сократилась до 16,2%. Согласно последней переписи населения, две крупнейшие национальные группы, проживающие в Грузии - армяне и азербайджанцы, составляют соответственно 5,7% и 6,5% населения. Другие меньшинства включают русских (1,5%), осетин (0,9%), греков (0,3%) и евреев (0,1%). Международные правозащитные и общественные организации Грузии не перестают выражать обеспокоенность в связи с изоляцией и дискриминацией национальных меньшинств, а также в связи с ксенофобскими настроениями, царящими в грузинском обществе и подогреваемыми грузинскими СМИ. Представители власти, со своей стороны, последовательно отрицают существование проблемы национальных меньшинств. Тем не менее, большинство этнических грузин относятся к национальным группам, проживающим на территории Грузии, как к гостям, не желающим интегрироваться в грузинское общество. В этой связи особо рода скептицизм вызывают у многих грузин армяне и азербайджанцы, проживающие на границах с Арменией и Азербайджаном: считается, что они подвержены влиянию своих родных республик и поэтому жалобы, исходящие от них, грузинские власти склонны интерпретировать как выражение сепаратистских настроений. В свою очередь, национальные меньшинства этих регионов сохраняют подозрительность в отношении центральной власти и интерпретируют интеграционные усилия грузинских властей как попытку их культурной ассимиляции.

Государственная политика

Очевидно, что политический климат в Грузии принципиально изменился после "революции роз" 2003 г. Однако, в том, что касается создания правовых механизмов защиты прав национальных меньшинств, администрация Саакашвили пока не сумела добиться успеха. В настоящее время взгляды грузинских законодателей на необходимость принятия законодательных мер по защите национальных меньшинств заметно расходятся. Одни считают, что в действительности нет никаких проблем в данном вопросе, и специальные законодательные инициативы в отношении защиты прав национальных меньшинств будут излишними. Другие, многие из которых знакомы с ситуацией в регионах, признают необходимость реформы законодательства, однако подчеркивают приоритет локальных проектов по развитию бедной инфраструктуры и энергетического сектора. Другими словами, они готовы признать, что государство пока не сумело создать эффективные механизмы по интеграции национальных меньшинств, однако видят причину не в изъянах законодательства, а в неэффективности политики правительства Грузии.

Имплементация международных инструментов защиты прав меньшинств

После провозглашения независимости в 1991 г. Грузия стала членом ведущих международных организаций - ООН и ОБСЕ - и начала процесс ратификации ряда международных правозащитных инструментов. Вступление Грузии в Совет Европы в 1999 г. наложило на нее прямое обязательство создать правовую структуру, отвечающую международным стандартам защиты прав человека и меньшинств, в частности путем принятия Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств (FCNM) и Европейской языковой хартии (European Language Charter).

Ратифицировав FCNM в 2005 г., парламент Грузии принял специальную резолюции, в которой сделал некоторые уточнения по имплементации Конвенции. В частности, парламент подчеркнул, что не может гарантировать полную имплементацию конвенции, пока не будет восстановлена территориальная целостность Грузии, и обратился к Совету Европы с пробой помочь в разрешении конфликтов в Абхазии и Южной Осетии. В отношении поддержки использования и развития языков национальных меньшинств (согласно положениям Конвенции) парламент Грузии отметил, что государство обязано предоставить национальным меньшинствам возможность изучения государственного языка, но не признал обязательство государства поддерживать и способствовать развитию национальных языков меньшинств.

В то время, как Рамочная конвенция по защите национальных меньшинств (FCNM) была, в конечном счете, ратифицирована в 2005 г., Европейской языковой хартии еще предстоит быть одобренной грузинским парламентом. Согласно организациям, осуществляющим продвижение ратификации Хартии, опасения властей по поводу принятия Хартии отчасти объясняются неверным пониманием ими ее целей и задач. В частности, многие политики боятся того, что ряд грузинских диалектов, например, мингрельский и сванский будут признаны как региональные языки, что, в конечном счете, негативно скажется на интеграции национальных меньшинств. Поддержка языков меньшинств также воспринимается властью как угроза интеграции регионов Джавахетии и Квемо Картли, населенными армянами и азербайджанцами.

Внутренние и внешние участники

Нынешнему правительству Грузии пока не удалось добиться успеха в создании эффективных механизмов защиты прав национальных меньшинств. Учреждение в 2004 г. Министерства национальной интеграции не принесло пока никаких результатов в этом направлении. Поэтому пришлось отдельно создать офис советника президента по вопросам интеграции с полномочиями координатора государственной политики в отношении национальных меньшинств, а также создать национальный комитет по терпимости и гражданской интеграции, на который была возложена задача разработки плана действий по интеграции. В области законодательной деятельности нет какого-либо отдельного комитета по вопросам меньшинств.

В Грузии, естественно, функционирует институт Общественного защитника (омбудсмен), который осуществляет мониторинг общей ситуации соблюдения прав человека и рассматривает индивидуальные жалобы. Также миссия ОБСЕ рассматривает индивидуальные жалобы о нарушении прав человека и оказывает консультации населению. Однако жители регионов компактного проживания национальных меньшинств, как правило, слабо осведомлены о деятельности этих организаций, что подтверждается тем фактом, что ни в одной из этих организаций пока не рассматривались жалобы о нарушении прав национальных меньшинств.

Что касается зарубежной помощи, то Грузия является основным получателем в мире американской помощи из расчета на душу населения. Однако доминирование в национальной повестке проблемы решения конфликтов в Абхазии и Южной Осетии не позволяет использовать эту помощь в решении проблем национальных меньшинств. Как следствие лишь немного проектов в этой важной области было реализовано в Грузии на средства, полученные от иностранных доноров.

Правовой аспект

В настоящее время в грузинском законодательстве нет официального определения национальных меньшинств. Лишь в резолюции, сопровождавшей ратификацию Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств (FCNM) была дана "интерпретация термина "национальные меньшинства", а именно: "...группе может быть присвоен статус национального меньшинства в том случае, если ее члены являются гражданами Грузии, выделяются из основного населения своим собственным языком, культурой и этнической идентичностью; проживают на территории Грузии длительное время и плотно заселяют тот или иной регион Грузии..." Очевидно, что эта формула не определяет ни степени плотности проживания, которую должна иметь группа, ни срока, в течение которого она должна была проживать на территории Грузии для того, чтобы считаться национальным меньшинством. Тот факт, что это определение ограничивает применение механизмов защиты прав национальных меньшинств в Грузии, приводит ее в противоречие с Рамочной конвенцией по защите национальных меньшинств (FCNM), которая исповедует более широкий подход в определении национальных меньшинств. Представители мониторинговых организаций не раз призывали руководство Грузии привести эту резолюцию, содержащую определение национальных меньшинств, в соответствие с рекомендациями Совета Европы. Однако, несмотря на это, прежнее определение вновь появилось в Концепции по защите и интеграции лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, принятой парламентом Грузии.

Языки

На протяжении последних десятилетий этническая принадлежность в Грузии в значительной степени определялась лингвистической идентичностью. Эта традиция во многом стала причиной языковой изоляции национальных меньшинств и тех языковых барьеров, которые в настоящее время оцениваются как главное препятствие интеграции страны. В 1995 г. грузинская конституция утвердила грузинский язык в статусе государственного, однако русский, армянский и азербайджанский языки по-прежнему широко используются представителями национальных меньшинств, а знание грузинского языка в регионах их проживания слабое. В последние годы грузинское государство прилагает значительные усилия по утверждению грузинского языка в районах проживания национальных меньшинств в том числе и с целью более полного вовлечения последних в структуры управления. Однако эта понятная и вполне оправданная политика по усилению роли грузинского языка сопровождается быстрым сокращением поддержки со стороны государства языков национальных меньшинств. Многие эксперты подчеркивают, что ограничения на использование языков национальных меньшинств должны сопровождаться адекватным по своему объему преподаванием грузинского языка среди представителей нацменьшинств. В настоящее время в виду нехватки средств в регионах проживания нацменьшинств существуют очень ограниченные возможности получения образования на грузинском языке. Таким образом, возросшие требования по использованию в государственной и общественной сферах грузинского языка могут привести к существенному ограничению доступа представителей нацменьшинств к рабочим местам, справедливому суду и полноценному участию в политической жизни.

СМИ

В том, что касается СМИ закон Грузии "О средствах массовой информации" подтверждает право национальных меньшинств получать информацию на своем родном языке. В действительности государство оказывает незначительную поддержку СМИ, представляющим нацменьшинства. Министерство культуры Грузии оказывает некоторую финансовую помощь нескольким газетам, выходящим на языках нацменьшинств. Однако в последнее время произошло существенное сокращеннее выделяемых на эти цели средств, и эти издания фактически не доходят до своей аудитории.

Образование

В области образования грузинское законодательство изначально предусматривало право национальных меньшинств получать образование на своем родном языке. Так, в Грузии насчитывается более 100 негрузинских школ с преподаванием на других языках. Однако в последние годы система образования Грузии претерпела существенные структурные изменения, направленные на усиление в образовании роли грузинского языка. В частности, право нацменьшинств на получение образования на своем родном языке хоть и не отменено, но негрузинские школы должны отныне соответствовать общенациональной программе, в соответствии с которой преподавание истории, географии и общественных наук должно вестись только на грузинском языке. В развитие этого положения школы в регионах Джавахетии и Квемо Картли были снабжены новыми программами и учебниками. Однако многие из этих школ продолжают получать помощь из соседних республик, которые направляют в эти школы учебники на своих языках и со "своим" видением истории и географии.

В высшей школе введение единого госэкзамена также привело к заметному сокращению студентов от национальных меньшинств. Если раньше число армянских и грузинских студентов в ВУЗах Джавахетии было более-менее равным, то после введения единого госэкзамена из 64 абитуриентов-армян только двое были приняты в ВУЗы в 2005 г. Несмотря на обязательный характер изучения грузинского языка, его знание в регионах остается низким. Желая улучшить ситуацию, Министерство образования создало 40 преподавательских ставок с повышенной зарплатой для преподавания грузинского языка в Квемо Картли и Джавахетии. Однако из-за трудных условий жизни в этих регионах лишь несколько преподавателей приняло предложение министерства.

Новые требования преподавания некоторых предметов только на грузинском языке были встречены с особым скептицизмом армянским населением Джавахетии. Общее понимание здесь таково, что в связи с тем, что преподавание на грузинском языке не может быть обеспечено в полной мере, армянские школьники неизбежно окажутся в числе отстающих и соответственно будут иметь меньшие шансы чем этнические грузины при поступлении в ВУЗы. В конечном счете реформа системы образования воспринимается многими жителями Джавахетии и Квемо Картли как угроза их этнической идентичности.

Участие в политическом процессе

Представительство нацменьшинств как в центральных, так и в местных органах власти остается недостаточным, и грузинское государство не создает условий, обеспечивающих равное представительство для национальных групп в своей политической структуре. Из 235 членов грузинского парламента только 10 являются представителями нацменьшинств, из которых представлены только армяне, азербайджанцы и осетины. Более того, лишь некоторые из этих депутатов в достаточной степени владеют грузинским языком, что ограничивает их возможность участия в парламентской работе.

На локальном уровне президент Грузии продолжает назначать своих представителей и глав региональных администраций, и лишь несколько выходцев из нацменьшинств занимают руководящие должности в провинции. Однако, справедливости ради, нужно отметить, что в Джавахетии, где этнические армяне занимают все должности в местной администрации, участие меньшинств в политической жизни значительно более интенсивно, чем в регионе Квемо Картли.

В целом общественное мнение в Грузии в отношении вопроса об участии нацменьшинств в общественной и политической жизни по-прежнему вызывает озабоченность - согласно исследовательским данным, половина населения Грузии считает, что только этнические грузины могут быть назначаемы судьями и прокурорами в Грузии.

Заключение

Таким образом, хотя нельзя не признать заметные усилия со стороны властей Грузии по совершенствованию правозащитных механизмов в целом, структура защиты прав национальных меньшинств Грузии остается в постреволюционные годы слабой и неэффективной. В среде грузинского руководства по-прежнему ощущается определенный скептицизм в отношении принятия международно-признанных инструментов защиты прав нацменьшинств и складывается впечатление, что необходимость создания структуры соблюдения прав нацменьшинств воспринимается властями Грузии лишь как тягостное обязательство, нежели являет собой их искреннее побуждение.

[Версия для печати]