«Подсказано практикой».

Миграционная политика в нашей стране в постоянном движении. И это вполне закономерно. Меняется экономическая ситуация, возникают новые приоритеты в отношениях с различными странами. Много и иных более или менее важных факторов. Однако главным остается одно: любые изменения в миграционной политике должны быть законодательно обоснованы. Прошлый год в миграционном законодательстве был в определенной степени революционным. А что нас ожидает в этом году? Интервью с начальником Управления правового обеспечения ФМС Жунусом ДЖАКУПОВЫМ.

22.04.2008, , http://www.fms-rf.ru

Владимир КЛИМОВ

-Жунус Аманжолович, в прошлом году были приняты новые миграционные законы. Естественно, при их практическом применении были определены какие-то недостатки, упущения. Были также постановления Правительства Российской Федерации, которые тоже, наверное, требуют каких-то уточнений. Что было предпринято в плане законотворчества?

-Практика применения нового миграционного законодательства и статистические данные показывают, что переход от разрешительного порядка к уведомительному себя оправдал, на сегодняшний день во много раз увеличилось количество иностранных граждан и лиц без гражданства, которые легализовались, встали на миграционный учет, получают в установленном порядке разрешение на работу. Работодатели стали более законопослушными и дисциплинированными. Законодатели исходили из того, что: "Да, мы создаем более либеральные условия для иностранцев, но просим соблюдать установленный порядок". В связи с этим уже в ноябре 2006 года мы участвовали в разработке Федерального закона от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)", которым были существенно увеличены размеры административных штрафов.

В 2007 году мы осуществляли анализ применения на практике системы квотирования трудовой миграции и пришли к выводу, что в целом квотирование рабочих мест для иностранных граждан положительно отразилось на стабилизации миграционных процессов. В связи с этим и на 2008 год были введены данные квоты постановлениями Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 983 "Об утверждении на 2008 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности" и от 29 декабря 2007 г. № 982 "Об утверждении на 2008 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу".

Позитивно сказалось и применение допустимых долей в отношении иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации деятельность в сфере розничной торговли. На текущий год были установлены такие допустимые доли в розничной торговле в размере ноля процентов от общей численности работников.

По заявкам и обращениям спортивных российских федераций допустимая доля иностранных работников установлена в области спорта в размере 50 процентов от общей численности работников, используемых на период с 1 января до 1 апреля 2008 г., и 25 процентов - на период с 1 апреля по 31 декабря 2008 г.

Сейчас мы работаем над совершенствованием миграционного законодательства. За 2006-2007 годы сотрудники Управления приняли непосредственное участие в подготовке 20 федеральных законов, 13 актов Президента России и 52 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации (том числе в 2007 году - 7 федеральных законов, 8 актов Президента России, 28 постановлений и 1 распоряжение Правительства Российской Федерации).

Кроме того, заключено 79 соглашений о взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Одновременно в целях повышения качества предоставляемых населению государственных услуг совершенствовалась ведомственная нормативно-правовая база. Разработаны и одобрены правительственной комиссией по проведению административной реформы 7 административных регламентов по основным направлениям деятельности ФМС, 5 из которых утверждены Минюстом (регламенты публикуются в газете "Ваше право. Миграция"). Рассчитываем, что в ближайшее время это позволит сократить сроки оформления различных документов, вести прием граждан преимущественно в режиме "одного окна", что создаст для них наиболее доступные и комфортные условия.

Кроме того, в марте в Госдуме во втором и третьем чтении планируется рассмотрение проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". Это касается статей 14, 16 и 20, в которых имеется правовая неточность формулировок о сроках постановки иностранца на учет по месту пребывания и регистрации по месту жительства. Мы участвуем в уточнении этих формулировок с тем, чтобы потом, когда встанет вопрос о привлечении к административной ответственности за несоблюдение норм миграционного законодательства, должно быть четко понятно, за пределами какого срока наступает административная ответственность.

То же самое касается проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" по вопросу наделения гостиниц правом постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания. После вступления в силу Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" выяснилось, что в связи с тем что у администраций гостиниц, предлагающих свои услуги иностранцам, нет прав самостоятельно проставлять отметки в отрывной части бланка уведомления, который является основанием для постановки иностранного гражданина на миграционный учет по месту пребывания, большое количество иностранных граждан не успевает получить такую отметку.

Когда иностранный гражданин приезжает в Российскую Федерацию и принимающая сторона ставит его на миграционный учет, то она идет либо к нам, либо на почту. Однако огромное количество иностранных граждан, которые приезжают на непродолжительное время, заселяются в гостиницы, а гостиницы за сутки не успевают сообщить в органы миграционного учета сведения о приезжих.

Названный проект подготовлен инициативно и в установленном порядке внесен в Правительство России и был поддержан в Государственной Думе.

Кроме того, в Правительство РФ внесен проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Законопроект определяет перечень основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации (паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка), по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из нашей страны и въезд в нее, и которые могут содержать электронные носители информации и персональные данные владельца.

Проектом предусмотрено осуществление проверки на наличие гражданства Российской Федерации в случае отсутствия основного документа, удостоверяющего его личность за пределами территории Российской Федерации, при подаче заявления об оформлении паспорта в дипломатические представительства или консульские учреждения Российской Федерации.

На сегодняшний день у нас загранпаспорта на территории Российской Федерации выдают Федеральная миграционная служба и МИД. В соответствии с данными изменениями на территории Российской Федерации загранпаспорта будут выдаваться только Федеральной миграционной службой и ее территориальными органами.

-В Госдуме находится новый законопроект, направленный на ограничение пребывания на территории России иностранцев, имеющих определенные заболевания. Ваше отношение к нему?

-В Государственной Думе есть законопроект, затрагивающий вопросы медицинского страхования иностранных граждан. Этот законопроект внесен депутатами Государственной Думы. Предлагается дополнить перечень документов, предоставляемых иностранным гражданином для получения разрешения на временное проживание или вида на жительство, еще одним - медицинской страховкой или медицинским полисом. Мы данный законопроект поддерживаем.

Что касается вопроса об ограничении пребывания на территории России иностранцев, имеющих определенные заболевания, то такой вопрос поднимался в Государственной Думе и пока находится в стадии обсуждения. В каком виде будет законопроект в этой части, пока сказать сложно.

-Как известно, возникают вопросы, связанные с депортацией.

-Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" касается регулирования порядка депортации и административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан, а также лиц без гражданства. Он также принят Госдумой в первом чтении. Законопроектом предлагается установить четкий порядок административного выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации.

Так, после принятия и вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральных законов от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и от 10 января 2003 г. № 7-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" были установлены основания для осуществления административного выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако механизм осуществления этих процедур прописан недостаточно четко, что на практике породило, в частности, практически полное отсутствие применения института депортации в отношении соответствующих категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.

В этой связи законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" статьей, детально регламентирующей порядок осуществления депортации, то есть принудительной высылки иностранного гражданина или лица без гражданства из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания в Российской Федерации. Например, если состоялось решение суда об административном выдворении или директор Федеральной миграционной службы принял решение о депортации, то дальнейшая процедура на сегодняшний день нечеткая. Весь этот процесс конкретизируется, детализируется.

-Что там было нечеткого?

-В какие помещения устраивают, какое должностное лицо сопровождает, как до границы конвоируют. Этого раньше не было, как и законодательного закрепления взаимодействия с органами внутренних дел при выполнении этой функции. Теперь же все будет четко регламентироваться.

Не могу не назвать еще два важнейших документа. В настоящее время решается вопрос об открытии двух представительств ФМС России за рубежом - в Республике Казахстан и Республике Узбекистан и о направлении еще в два государства - Республику Молдавия и Украину - представителей ФМС России.

С этой целью Службой подготовлен проект указа Президента Российской Федерации "О представительствах Федеральной миграционной службы за рубежом и представителях Федеральной миграционной службы в составе дипломатических представительств Российской Федерации", который внесен на подпись Президенту России.

Мы знаем о тех нестыковках, которые были в прошлом году и по выдаче разрешений на работу. Их выдавалось много, но далеко не всегда поступают уведомления от работодателей. Поэтому нами инициативно был подготовлен проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Правил подачи уведомлений работодателем или заказчиком работ (услуг) о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранного работника из числа иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу", который внесен в Правительство Российской Федерации. В проекте, в частности, предлагается ввести отрывную часть бланка уведомления работодателя или заказчика работ (услуг) о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранного работника из числа иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу.

-А какие все-таки изменения вносятся в закон, связанный с медицинским страхованием иностранных граждан, их освидетельствованием? Они же идут на работу, не представляя никаких медицинских справок.

-Мы должны четко понимать, что на территорию Российской Федерации иностранные граждане приезжают с разными целями. Кто-то приехал получить разрешение на временное проживание или постоянное местожительство. Есть люди, которые въезжают только работать. Получают разрешение на работу, работают, заработали деньги - уезжают. Есть люди, которые просто приехали в гости на несколько дней. Приехали - уехали, а может быть, не уехали, а остались в России без законных оснований на пребывание. Есть разные категории иностранных граждан, которые въезжают на территорию России. Поэтому первый законопроект, о котором мы говорили, предлагает необходимость медицинской страховки при получении разрешения на временное проживание и вида на жительство.

Это одна категория граждан или один блок. Второй блок - те, кто оформляет разрешение на работу. Сегодня в соответствии с нашим законодательством трудовой мигрант после получения разрешения на работу в течение 30 суток обязан представить медицинские справки, а страхует его уже работодатель. Но справки далеко не всегда предоставляются. Теперь обсуждается вопрос о том, чтобы при получении разрешения на работу иностранцу сказали: мы выдадим такое разрешение, но покажи медицинскую справку, что у тебя нет ни СПИДа, ни туберкулеза, и т.д. Не через 30 дней, а именно при получении разрешения. Такой законопроект подготовлен к внесению.

Но это для тех, кто работает. А есть люди, которые не работают, а просто приехали в гости, заболели. Пока это регулируется международными соглашениями.

-А какие еще законы, постановления и указы, связанные с развитием службы, готовятся?

-В настоящее время подготовлен и практически согласован со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Законопроектом упрощается порядок регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства. Граждане Российской Федерации вправе будут обратиться в органы регистрационного учета лично или через нанимателей, либо собственников жилых помещений, а при регистрации по месту пребывания уведомлять органы регистрационного учета почтовым отправлением.

Мы с Управлением внешней трудовой миграции активно занимаемся подготовкой проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 13 и 18 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" - это порядок получения разрешения на работу. Предусматривается освобождение от получения разрешения на работу некоторых категорий иностранных граждан, например, когда они приезжают на непродолжительное время в представительства иностранных компаний. Такое же освобождение возможно для организаторов международных выставок, ярмарок. Этот проект нами готовится по поручению правительства в целях инвестиционной привлекательности Российской Федерации.

-Как вы думаете, много ли будет нелегалов у нас в стране в этом году или все названные изменения в законопроектах позволят уменьшить их количество?

-Считаю, позволят уменьшить на порядок, потому что прошлый год показал: количество нелегалов уменьшается. На сегодняшний день легко определить свой правовой статус, то есть встать на тот же миграционный учет, получить необходимое разрешение на трудовую деятельность и так далее. И, во-вторых, есть жесткие санкции за неисполнение законов.

-На последней расширенной коллегии ФМС говорилось о том, что работодатель за каждого нелегала, который работает у него, имеет пять тысяч долларов в год дохода. То есть ему все равно выгодно нарушать закон. Так ли это?

-Ну а как же 800 тысяч рублей административного штрафа за каждого нелегала?

-Значит, нужно иметь какую-то мощную силовую службу, чтобы четко проверяла выполнение закона?

-Помните, в прошлом году мы говорили об увеличении численности на 4,5 тысячи человек. Все новые сотрудники направлены в подразделения иммиграционного контроля. Если в прошлом году даже тем количеством сотрудников, которые осуществляли иммиграционный контроль, мы наложили штрафов на 4,5 миллиарда рублей, то на этот год количество штрафов, я думаю, увеличится в разы. Во-вторых, мы опять же совершенствуем не только нормативную базу, но еще и правоприменительную практику. Первое время были сложности, когда сотрудники на местах не знали, как правильно составлять протоколы, получать те же объяснения, оформлять всю процессуальную сторону данного вопроса. Сейчас мы проводим обучение сотрудников, которые занимаются непосредственно иммиграционным контролем, а также руководителей правовых подразделений наших территориальных органов. В марте на всероссийском совещании с руководителями правовых подразделений нашей службы мы будем говорить о том, как избежать необоснованных жалоб со стороны иностранцев и работодателей, исключить незаконные действия должностных лиц территориальных органов Службы, уменьшить количество жалоб, в том числе и в судебные инстанции. Словом, добиваемся и будем добиваться повышения грамотности и профессионализма наших сотрудников. Наказывая одних нерадивых иностранных работников или работодателей, мы показываем и остальным, что надо выполнять требования действующего законодательства, что проще и выгоднее соблюдать законы, чем их нарушать.