Обсуждение законопроектов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о гражданстве: правовой комментарий

В данном и следующем номере нашего «Бюллетеня мы начинаем публикацию стенограммы заседания Государственной Думы от 4 апреля 2003 года, на котором проходило обсуждение законопроектов, которыми прелагалось внести изменения и дополнения в Федеральный закон о гражданстве. Первым обсуждался законопроект, внесенный депутатами С.Юшенковым и В.Похмелкиным, затем – законопроект, внесенный депутатами  Б.Надеждиным, В.Алкснисом, А.Чехоевым, А. Лукьяновым, С.Поповым, Г.Мирзоевым, Б.Пастуховым, В.Коптевым-Дворниковым.

Как известно оба законопроекта не были приняты, однако их обсуждение содержит ряд важных аспектов, на которые хотелось бы обратить внимание читателей.

Этот на первый взгляд риторический вопрос являлся одним из ключевых при обсуждении. С правовой точки зрения он заключается в том, насколько полно урегулированы в новом Законе соответствующие общественные отношения, и в первую очередь отношения, связанные с приемом в гражданство РФ. И здесь позиции депутатов резко разделились. Внесшие законопроект депутаты исходят из того, что Закон требует существенного изменения, в том числе и для того, чтобы ликвидировать лакуны в правовом регулировании. В.В.Гребенников, Председатель Комитета по государственному строительству, напротив, считает, что никаких лакун в Законе нет, и высказал это совершенно определенно: «Ни один сегодняшний критик закона не внес еще в Государственную Думу и не высказал где-то в других аудиториях никаких предложений, которые указывали бы на лакуны в законе». Что касается проблем, «которые действительно сейчас возникают, и в огромном количестве», то, по его мнению, «это проблемы, не связанные с несовершенством закона, с его формализмом, с его бездушием». Это проблемы, связанные с изменением порядка приема в гражданство: «…сегодня мы законом ввели нормы, устанавливающие не признательный, а разрешительный: мы, Российское государство, принимаем в гражданство тех или иных лиц, а каких-то не принимаем. И поскольку этой практики вообще не существовало в России, то, естественно, возникают трудности с началом применения этого закона – трудности в понимании, трудности в организации исполнения, трудности, в том числе, конечно, и вытекающие, к сожалению, из формального, бездушного, бюрократического отношения в ряде случаев на местах к заявлениям граждан». Нельзя не отметить, что данное заявление скорее вызывает новые вопросы, чем отвечает на старые. Казалось бы, если столь существенно изменяется подход к правовому регулированию, то первостепенной по важности задачей правового регулирования  становится решение проблем переходного характера. Отсутствие продуманных правовых механизмов перехода к этому новому порядку приема в гражданство уже само по себе является существенным пробелом в правовом регулировании. Между тем достаточно даже бегло ознакомиться с Законом о гражданстве, чтобы убедиться в отсутствии таких правовых механизмов перехода. В ситуации с законодательством Российской Федерации это привело к тому, что нерешенные старым законом проблемы наложились на порожденные новым. Странно выглядит и позиция Комитета по отношению к старому закону, выраженная В.В.Гребенниковым словами: «Есть граждане, которые обратились с заявлением о получении российского гражданства до вступления в силу нынешнего закона. Их вопросы решаются на базе закона, действовавшего до июля прошлого года, и тогда наш нынешний закон никакого отношения  ним не имеет. Тогда в чем упрекать закон, если их вопросы решаются на базе прежнего закона? Тогда давайте будем прежний и упрекать!». Принятие нового закона в норме направлено, в том числе, на исправление недостатков старого, если в процессе применения прежнего закона выявляются определенные категории лиц, в отношении которых отсутствует однозначное правовое регулирование или оно недостаточно, то новый закон должен исправить это, хотя бы в переходных положениях. Без следования этой аксиоме законотворчества  действия законодателя ведут к нарастанию проблем, что собственно мы и видим в ситуации с Законом о гражданстве.

Нельзя не отметить, что эта, мягко говоря, неудачная тактика изменения правового регулирования была усилена тем обстоятельством, что реальное применение Закона в части приема в гражданство в силу его формулировок стало невозможным до принятия подзаконных актов, последние же (до сих пор далеко не все) были приняты после введения Закона в действие. Причем не в виде пакета документов, как это предполагает наличие в Законе целого ряда новых понятий и изменение в целом процедуры, а поэтапно, причем применение каждого следующего документа в большей или меньшей мере обусловлено наличием еще не принятого.

Очевидно, что такая тактика правового регулирования не только не может считаться гуманной и обеспечивающей права человека, но и сама по себе направлена на создание новых проблем в реализации предусмотренных новым Законом прав. И здесь уж никак не подходит в качестве объяснения то, что «не наработана практика».

В связи с обсуждением обоих законопроектов неоднократно поднимался вопрос о конституционности нового Закона о гражданстве.

Вообще говоря, окончательное решение этого вопроса находится в компетенции Конституционного суда Российской Федерации. В данном случае их позиция состоит в том, что Конституционный суд по делу Смирнова констатировал наличие определенного конституционного принципа в отношении одной из категорий лиц, претендующих на получение гражданства, который нарушен в новом Законе и их аргументация выглядит достаточно убедительно. В приложении к данной публикации мы воспроизводим данное решение Конституционного суда.

Косвенно, на наш взгляд при принятии нового Закона были косвенно нарушены и другие конституционные нормы. В частности, не получила разрешения проблема правового статуса той части военнослужащих, которые служили в российской армии, не имея в силу известных причин российского гражданства, и в настоящее время уволены в запас. Следовало разрешить в Законе проблемы этой категории исходя из конституционных положений о том, что служба в Вооруженных силах право и обязанность именно граждан. В силу этого, тот факт, что данное лицо было принято на службу в российскую армию является фактическим признанием со стороны государства его гражданином РФ, независимо от того было ли это оформлено соответствующим образом или нет,  и если данное лицо позднее приобрело иное гражданство в случае ходатайства о приобретении российского гражданство, то  должен рассматриваться вопрос о восстановлении в гражданстве со всеми вытекающими последствиями.

(Продолжение в следующем номере)

Приложение 1.

Проект федерального закона, внесенный депутатми Государственной Думы Похмелкиным В.В., Юшенковым С.Н.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"

Статья. 1. Внести в Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 22, ст. 2031) следующие изменения и дополнения:

в статье 3. Основные понятия

восьмой абзац изложить в новой редакции:

"проживание - фактическое проживание лица на территории Российской Федерации, подтвержденное документально или свидетельскими показаниями граждан Российской Федерации, а также проживание лица за ее пределами;";

дополнить статью 3 девятым абзацем в следующей редакции:

"непрерывное проживание - проживание на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года;";

дополнить статью 3 двумя абзацами в следующей редакции:

"законный источник средств к существованию - источник, наличие которого подтверждается документами о трудовой деятельности самого лица или других лиц, обеспечивающих претендента на гражданство Российской Федерации законными средствами к существованию; а также право на пенсионное или иное социальное обеспечение;

страны Балтии - Латвия, Литва и Эстония.";

в статье 4. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации

изложить часть 6 статьи 4 в новой редакции:

"Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, гражданами стран СНГ и Балтии, проживающими на территории Российской Федерации";

в статье 10. Документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации:

изложить статью 10 в новой редакции:

"Статья 10. Документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации

Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица, а также штамп в паспорте гражданина бывшего СССР или вкладыш к паспорту гражданина бывшего СССР, выданный в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1992 года, сохраняющий силу вплоть до замены паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации или до прекращения замены паспортов граждан СССР на паспорта граждан Российской Федерации. Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, определяются федеральным законом.";

в статье 12. Приобретение гражданства Российской Федерации по рождению:

пункт "г" части 1 статьи 12 изложить в новой редакции:

"оба его родителя или единственный родитель, проживающие на территории Российской Федерации,' являются иностранными гражданами, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители или единственный родитель, не предоставляют ему свое гражданство.";

дополнить часть 1 статьи 12 пунктами "д" и "е" в следующей редакции:

"д) оба его родителя или единственный родитель, проживающий на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации,, а его родители или единственный родитель с согласия ребенка в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет в течение двенадцати месяцев с момента вступления в силу закона с настоящими дополнениями и изменениями обратятся в полномочные органы,, ведающие делами о гражданстве, с заявлением о предоставлении ребенку гражданства Российской Федерации;"

"е) оба его родителя или единственный родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а его родители или единственный родитель с согласия ребенка в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет в течение двенадцати месяцев с момента вступления в силу настоящего Федерального закона обратятся в полномочные органы, ведающие делами о гражданстве, с заявлением о предоставлении ребенку гражданства Российской Федерации.";

в статье 13. Прием в гражданство Российской Федерации в общем

порядке:

пункт "а" части 1 статьи 13 изложить в новой редакции:

"а) проживают на территории Российской Федерации до дня

обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в

течение пяти лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных

частью второй настоящей статьи;";

пункты "г", "д" части 1 статьи 13 изложить в новой редакции:

"г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется для граждан стран СНГ и Балтии, а также, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом, либо, если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;";

д) владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Для лиц, имевших в прошлом гражданство СССР, определение уровня знаний русского языка не требуется.";

дополнить часть 2 статьи 13 новым пунктом "б" следующего содержания:

"б) наличие у лица по прямой восходящей линии предков, родившихся на территории Российской империи, РСФСР или СССР, имевших в прошлом гражданство РСФСР или СССР, которые не по своей воле были лишены их гражданства;";

пункты "б", "в", "г", "д", "е" части 2 статьи 13 считать соответственно пунктами "в", "г", "д", "е", "ж";

часть 3 статьи 13 изложить в новой редакции:

"З. Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, в том числе лицо, имевшее гражданство СССР и принимавшее участие во Второй мировой воине на стороне антигитлеровской коалиции, может быть принято в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмотренных частью первой настоящей статьи.";

пункт "б" части 1 статьи 14 изложить в новой редакции:

"б) имели гражданство - СССР, проживали .и проживают в государствах, входивших в состав СССР.";

пункт "е" статьи 16 исключить;

пункты "ж", "з" статьи 16 считать соответственно пунктами "е", "ж";

пункт "ж" статьи 16 изложить в новой редакции:

"ж) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации при проживании на территории Российской Федерации или за ее пределами, а также в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, не установлен настоящим Федеральным законом.";

статью 17 изложить в новой редакции:

"Статья 17. Выбор гражданства (оптация) при изменении Государственной границы Российской Федерации

При изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, в том числе граждане Российской Федерации, имеют право на сохранение или изменение своего гражданства (оптацию) согласно условиям, порядка и сроков, установленных соответствующим международным договором Российской Федерации.";

статью 21 исключить;

наименование главы IV изложить в новой редакции:

"Глава IV ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСТВА И ПОЛНОМОЧНЫЕ ОРГАНЫ, ВЕДАЮЩИЕ ДЕЛАМИ О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ";

статью 28 изложить в новой редакции:

"Статья 28. Президент Российской Федерации и полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации

1. Делами о гражданстве Российской Федерации ведают:

Президент Российской Федерации;

полномочный федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы;

полномочный федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

2. Полномочия Президента Российской Федерации и органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, определяются настоящим Федеральным законом.".

часть 1 статьи 33 изложить в новой редакции:

"I. Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации составляется письменно по установленной форме. Личная подпись заявителя и ребенка в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации.";

часть 3 статьи 33 изложить в новой редакции:

"З. Согласие заинтересованных лиц на приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях, в том числе детей в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, дается в письменном виде. Подлинность подписей указанных лиц удостоверяется нотариальными записями. Подлинность подписей лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, удостоверяется уполномоченными на то должностными лицами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации.".

Статья 2. Правительству Российской Федерации привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Статья 3. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации

Приложение 2.

Текст, внесенный в Государственную Думу депутатами  Б.Надеждиным, В.Алкснисом, А.Чехоевым, А. Лукьяновым, С.Поповым, Г.Мирзоевым, Б.Пастуховым, В.Коптевым-Дворниковым.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ"

Статья 1. Внести в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"

(Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 22, ст.2031) следующие

изменения и дополнения:

1. В статье 13:

в пункте "а" части первой после слов "предусмотренных частью второй

настоящей статьи" дополнить словами "и частью третьей статьи 14 настоящего

Федерального закона.";

часть вторую дополнить пунктом "ж" следующего содержания:

"ж) осуществление лицом инвестиций в Российской Федерации в размере,

установленном Правительством Российской Федерации.".

2. В статье 14:

в части первой слова "предусмотренных пунктом "а" заменить словами

"предусмотренных пунктами "а", "в" и "г"";

часть первую дополнить пунктом "в" следующего содержания:

"в) достигли возраста шестидесяти лет, имели гражданство СССР, въехали в

Российскую Федерацию для постоянного проживания до 1 января 2001 года из

государств, входивших в состав СССР.";

дополнить частью третьей следующего содержания:

"3. Срок проживания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших возраста шестидесяти лет, имевших гражданство СССР и въехавших в Российскую Федерацию для постоянного проживания до 1 января 2001 года из государств, входивших в состав СССР, исчисляется с даты их регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации".

3. В статье 16:

пункт "д" изложить в следующей редакции:

"д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение тяжких или

особо тяжких преступлений, либо преступлений, признанных опасным или особо опасным рецидивом, на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;"; пункт "з"

исключить.

4. В статье 29 часть пятую изложить в следующей редакции:

"5. Президент Российской Федерации вправе рассмотреть вопрос о приеме или восстановлении в гражданстве Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства в соответствии со статьями 13 - 15 настоящего Федерального закона, в случае, если с заявлением о приеме или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации обращается лицо, отвечающее требованиям части третьей статьи 13 настоящего Федерального закона, независимо от наличия в отношении указанного лица обстоятельств, предусмотренных пунктами "б"-"ж" статьи 16 настоящего Федерального закона.".

5. В пункте "е" статьи 31 слова "и принимают решения по вопросам приема в

гражданство Российской Федерации" заменить словами "и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации".

6. В части четвертой статьи 35 после слов "о приеме в гражданство

Российской Федерации" дополнить словами "и о выходе из гражданства Российской Федерации".

7. Статью 43 дополнить частью третьей следующего содержания:

"3. В отношении лиц, обратившихся с заявлениями о приеме в гражданство

Российской Федерации до 1 июля 2002 года, срок проживания на территории

Российской Федерации, предусмотренный пунктом "а" части первой статьи 13

настоящего Федерального закона, определяется со дня получения разрешения на проживание в Российской Федерации или со дня регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации.".

Статья 2. Вступление в силу настоящего Федерального закона Настоящий

Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации

Приложение 3.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 16 мая 1996 г. N 12-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА "Г" СТАТЬИ 18 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ А.Б. СМИРНОВА

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием А.Б. Смирнова, обратившегося с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, представителя Совета Федерации Федерального Собрания И.Н. Шумского, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года "О гражданстве Российской Федерации" в редакции от 6 февраля 1995 года.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба А.Б. Смирнова на нарушение его конституционных прав статьей 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", регулирующей вопросы приобретения гражданства в порядке регистрации, пункт "г" которой был применен при разрешении исковых требований заявителя.

По его мнению, данная норма, согласно которой граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 года, приобретают гражданство Российской Федерации в порядке регистрации, не соответствует статьям 6 (часть 3), 17 (часть 2) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи - докладчика О.И. Тиунова; объяснения А.Б. Смирнова как стороны, обратившейся с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации; заключение эксперта - доктора юридических наук, профессора Р.Ф. Васильева; выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, представителя Совета Федерации И.Н. Шумского, заместителя начальника отдела Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации Ф.Н. Кузнецова; исследовав имеющиеся материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. А.Б. Смирнов родился 9 декабря 1950 года на территории РСФСР - в деревне Клинники Пушкинского района Московской области и до 1979 года проживал в городе Химки Московской области. В 1979 году в связи с регистрацией брака он выехал в Литву на постоянное жительство. В 1992 году А.Б. Смирнов расторг брак и 8 декабря того же года вновь прописался в городе Химки Московской области.

Паспортный отдел ГУВД Администрации Московской области отказал А.Б. Смирнову в выдаче вкладыша к паспорту гражданина СССР, свидетельствующего о принадлежности к гражданству Российской Федерации. Басманный районный народный суд города Москвы, куда А.Б. Смирнов обратился с жалобой на действия ГУВД Администрации Московской области, отказал ему в удовлетворении исковых требований. Московским городским судом и Верховным Судом Российской Федерации кассационная и надзорные жалобы А.Б. Смирнова оставлены без удовлетворения. В судебных решениях и ответах на надзорные жалобы со ссылкой на часть первую статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" указывается, что А.Б. Смирнов не может быть признан гражданином Российской Федерации, поскольку на день вступления названного Закона в силу (6 февраля 1992 года) он проживал за пределами Российской Федерации, но имеет право на приобретение российского гражданства путем регистрации как состоявший в гражданстве Российской Федерации по рождению (часть вторая статьи 13 Закона).

2. А.Б. Смирнов оспаривает конституционность пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", непосредственно примененного в его деле. Однако эта норма была применена фактически не в целом, а только в части, касающейся приобретения российского гражданства лицами, которые:

- родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации, являлись гражданами бывшего СССР,

- не изъявляли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации,

- выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР,

- не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.

Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение только по предмету, указанному в обращении, т.е. в данном случае - в отношении части диспозиции оспариваемой заявителем нормы пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", затрагивающей конституционные права лиц, положение которых определяется совокупностью названных выше юридических фактов.

3. При рассмотрении вопроса о гражданстве А.Б. Смирнова суды и другие правоприменительные органы руководствовались положениями части первой статьи 13 и пунктом "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", придавая этим нормам смысл, исключающий признание его гражданином Российской Федерации по рождению. Поскольку на день вступления в силу названного Закона А.Б. Смирнов не проживал на территории Российской Федерации (пункт "г" статьи 18), он был отнесен к лицам, которые должны приобретать гражданство в порядке регистрации. То есть факт отсутствия А.Б. Смирнова на территории

 Российской Федерации в связи с проживанием на день вступления в силу Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в одной из республик бывшего СССР рассматривался правоприменительной практикой, исходя из буквального смысла пункта "г" статьи 18 Закона, как свидетельствующий об утрате им

 российского гражданства. Таким образом, данная норма позволяла признавать лиц, которые состояли в гражданстве Российской Федерации по рождению, но в то же время относились к категории лиц, указанной в пункте 2 мотивировочной части настоящего Постановления, утратившими гражданство Российской Федерации и потому исключала приобретение ими гражданства в результате признания, предусмотренного статьей 13 Закона.

Между тем, согласно части второй статьи 13 Закона лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если они родились на территории Российской Федерации. Из этого положения вытекает, что такие лица состояли в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу статьи 6 (часть 3) Конституции Российской Федерации не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению.

Следовательно, употребленное в части второй статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" применительно к указанным в ней лицам выражение "считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации" означает, что такие лица считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но и после этого они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Они не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации на момент вступления в силу названного Закона, так как в его статье 4 установлено, что проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает российского гражданства.

Таким образом, факт нахождения гражданина бывшего СССР за пределами Российской Федерации в момент вступления в силу Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" может рассматриваться как одно из условий для приобретения гражданства Российской Федерации в порядке регистрации только в отношении лиц, которые не считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению. Иное понимание не соответствует статье 27 Конституции Российской Федерации, согласно которой гражданин Российской Федерации имеет право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, не утрачивая гражданства, и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Придание обжалуемой норме Закона в процессе правоприменительной практики смысла, фактически подтверждающего прекращение гражданства Российской Федерации по рождению без свободного волеизъявления гражданина, противоречит статье 6 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Это конституционное положение согласуется с частью второй статьи 15 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года, которая устанавливает, что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".

Формулируя данный запрет, Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты исходят из того, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности (статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации) при реализации права на гражданство.

Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая статью 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со статьями 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов.

4. Из статьи 13 и пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" следует, что их действие распространяется на граждан бывшего СССР, родившихся на территории России, проживавших за ее пределами и возвратившихся для постоянного проживания на российскую территорию:

а) до прекращения существования СССР;

б) после прекращения существования СССР, но до вступления в силу Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации";

в) после 6 февраля 1992 года, т.е. после вступления названного Закона в силу.

Закон устанавливает единый порядок приобретения российского гражданства как для первой, так и для второй категории лиц, а именно путем признания (статья 13). Требования же, предъявляемые Законом к третьей категории лиц, являются существенно иными: такие лица должны пройти процедуру регистрации (пункт "г" статьи 18). В то же время признание и регистрация как процедуры приобретения гражданства существенно различаются по условиям и правовым последствиям.

Согласно статье 13 Закона и пункту 1 раздела II Положения порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386 (в редакции от 27 декабря 1993 года), признание принадлежности к гражданству Российской Федерации не требует ни каких-либо действий со стороны граждан, ни вынесения по этому вопросу какого бы то ни было решения государственными органами.

При признании бывших граждан СССР гражданами Российской Федерации на основании статьи 13 Закона они считаются состоящими в российском гражданстве с момента первоначального приобретения ими гражданства Союза.

Приобретение гражданства по другой процедуре - в порядке регистрации требует подачи соответствующего заявления с приложением ряда документов, по которому должно быть принято решение полномочным государственным органом. Только с момента принятия такого решения согласно статье 42 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" лицо считается приобретшим российское гражданство и, следовательно, обладает также и такими конституционными правами, условием реализации которых является принадлежность к гражданству, включая право на защиту и покровительство со стороны Российской Федерации за ее пределами (статья 61 Конституции Российской Федерации).

Введение указанных различий в правовом статусе для лиц, которые считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению (часть вторая статьи 13 Закона), является необоснованным.

Государство гарантирует всем равенство в правах и свободах, в том числе независимо от места жительства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Следовательно, установление для лиц, состоявших в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции Российской Федерации. Все состоявшие в гражданстве Российской Федерации по рождению, независимо от времени их возвращения в Российскую Федерацию, должны пользоваться равными правами, включая равное право на гражданство. Различия, введенные Законом Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" для лиц, считающихся согласно части второй его статьи 13 состоявшими в российском гражданстве по рождению, производны исключительно от места постоянного проживания указанных лиц на установленный законодателем момент вступления Закона в силу. Это явно не соответствует приведенным положениям Конституции Российской Федерации и по существу носит дискриминационный характер.5. Регистрация, предусмотренная пунктом "г" статьи 18 Закона как особый временный порядок приобретения гражданства, сама по себе не противоречит Конституции Российской Федерации, не нарушает конституционного положения, согласно которому российское гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения (статья 6, часть 1). Однако такая регистрация неприменима в отношении имеющих гражданство по рождению. Вместе с тем определенные формы уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения того, что гражданин бывшего СССР прибыл на территорию Российской Федерации именно для постоянного проживания, что он не изъявил желания прекратить принадлежность к российскому гражданству по рождению, а также что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР (пункт 5 раздела II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации). Последнее существенно применительно к решению вопроса о двойном гражданстве, поскольку согласно частям первой и второй статьи 3 Закона оно может иметь место, только если предусмотрено соответствующим международным договором Российской Федерации.Необходимые формы уведомительной регистрации граждан Российской Федерации, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны быть согласованы с правом на гражданство, а также с равноправием граждан, что возможно, если такая уведомительная регистрация имеет исключительно учетный характер и не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации. Процедура уведомительной регистрации при оформлении гражданства не противоречит Конституции Российской Федерации. На основании изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 6 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 55 (часть 2) пункт "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в части, распространяющей правило о приобретении гражданства Российской Федерации путем

регистрации на лиц, которые:

- родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации;

- являлись гражданами бывшего СССР;

- не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации;

- выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР;

- не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР)

- и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.

Пункт "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" противоречит в указанной части Конституции Российской Федерации, поскольку неопределенность содержания данной нормы и ее понимание в правоприменительной практике не исключают распространение процедуры приобретения российского гражданства в порядке регистрации на лиц, состоявших в силу части 2 статьи 13 данного Закона в гражданстве Российской Федерации по рождению.

2. Акты или их отдельные положения, в которых отражено неконституционное понимание правоприменителем пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", утрачивают силу и не подлежат применению.3. Согласно части второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дело А.Б. Смирнова, разрешенное на основании положений статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", подлежит пересмотру в установленном порядке в соответствии с пунктами 1 и 2 резолютивной части настоящего Постановления.4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации

Приложение 4

Стенограмма заседания Государственной Думы 4 апреля 2003 г. (Государственная Дума. Стенографический отчет. Бюллетень №231.- М., 2003.- С.38-40).

(После перерыва)

Председательствует Председатель Государственной Думы Г. Н. Селезнёв

Председательствующий. Уважаемые депутаты, пройдите, пожалуйста, в зал заседаний. Мы скоро в автоматический режим переведем, и будет работать автомат, зазывать депутатов в зал.

Коллеги, пройдите в зал заседаний.

Из зала. (Не слышно.)

Председательствующий. Николай Васильевич,

сейчас камеры покажут, и многим фракциям будет кисло.

Коллеги, пройдите в зал заседаний.

Прошу включить режим регистрации.

Кто без карточки, прошу зарегистрироваться в секретариате.

Покажите результаты.

Результаты регистрации (16 час. 03 мин. 19 сек.)

Присутствует  411 чел. . . . 91,3%

Отсутствует  39 чел. .... 8,7%

Всего депутатов ....... 450 чел.

Не зарегистрировано .... 39 чел. ..... 8,7%

Результат: кворум есть

Продолжаем нашу работу.

Мы с вами рассмотрели пункт 9, сейчас переходим к пункту 10 повестки дня. Виноват, на 16 часов мы зафиксировали три законопроекта, по-моему. Три законопроекта, да.

Пункт 26: о проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации". Доклад депутата Сергея Николаевича Юшенкова. Содоклад Валерия Васильевича Гребенникова.

Пожалуйста, Сергей Николаевич.

Юшенков С. Н., депутат Государственной Думы, не состоящий в депутатском объединении.

Уважаемые депутаты, вопрос о гражданстве в любом государстве является чрезвычайно серьезным вопросом, и в зависимости от демографической ситуации процедура получения, приобретения гражданства то усложняется, то, наоборот, упрощается. Когда демографическая ситуация нормальная, тогда, безусловно, закон о гражданстве упрощает процедуру приобретения гражданства. Если демографическая ситуация ухудшается, то в таком случае процедура всегда упрощается.

Мне кажется, что закон, который мы с вами недавно приняли, - "О гражданстве Российской Федерации", новая версия закона, - вопреки демографической ситуации в нашей стране усложняет процедуру приобретения гражданства и прежде всего для тех категорий граждан, которые являются гражданами стран СНГ и стран Балтии, несмотря на то, что эти граждане в свое время были гражданами Советского Союза. Мне представляется, что необходимо существенным образом пересмотреть нормы закона "О гражданстве...", которые усложняют процедуру получения, приобретения гражданства именно для этой категории граждан.

Мы с Виктором Валерьевичем Похмелкиным внесли законопроект, который подготовлен на основе Конституции Российской Федерации, на основе Европейской конвенции о гражданстве, Конвенции о сокращении безгражданства и других международных документов.

Кроме того, нами учтены и использованы в законопроекте материалы Всероссийского чрезвычайного съезда в защиту мигрантов, который состоялся 20-21 июня 2002 года. Были в законопроекте учтены в том числе и пожелания Президента Российской Федерации, которые он высказал на Конгрессе соотечественников, проживающих за рубежом.

Мне представляется, что необходимо восстановить справедливость по отношению к тем гражданам Российской Федерации, которые являются гражданами России по праву рождения, по праву рождения в бывшем Советском Союзе или в Российской Империи. В этом смысле наш законопроект предусматривает более упрощенную процедуру получения гражданства для тех, кто был гражданином Советского Союза, а сейчас является гражданином одной из стран СНГ или стран Балтии.

Мне кажется, нельзя переносить такую процедуру приобретения гражданства на этих лиц, фактически это точно такая же процедура, как и предусмотренная для иностранцев. Это абсолютно, с нашей точки зрения, несправедливо. Именно поэтому мы внесли законопроект, который предусматривает определенные изменения в процедуре получения гражданства для этих граждан. Вы знаете, что для того, чтобы получить гражданство, необходимо выполнить ряд условий, предусмотренных этим законом. Прежде всего, это такие условия.

Необходимо проживание не менее пяти лет после получения вида на жительство в нашей стране. Необходимо иметь законный источник существования, при  этом в законе нет определения, что такое законный источник существования, и это является существенным пробелом законодательства, который позволяет чиновникам заниматься вымогательством. И многие граждане, являющиеся фактически гражданами Российской Федерации, но не имеющие соответствующих документов, удостоверений, вынуждены всеми правдами и неправдами добиваться в полномочных органах получения принадлежащего им по праву, то есть документа о том, что они действительно являются гражданами Российской Федерации.

Далее. Предусматривается, что эти граждане должны отказаться от гражданства стран СНГ или стран Балтии. То есть человек, или лицо, которое фактически является гражданином Российской Федерации и в силу тех или иных причин получило гражданство любой страны СНГ или Балтии, не может без того, чтобы отказаться от гражданства другого государства, претендовать на получение гражданства Российской Федерации. И для этого требуется, чтобы они проходили вот эту длительную процедуру.

Далее, следующее условие. Необходимо, чтобы эти граждане еще и сдавали экзамен на знание русского языка, что, в общем-то, является абсурдом, потому что значительная часть этих граждан, конечно же, хорошо владеет русским языком. Мы знаем о той тяжелой ситуации, которая складывается во многих регионах страны в связи с тем, что так называемые мигранты (хотя, еще раз подчеркиваю, с точки зрения нашей Конституции и с точки зрения решения Конституционного Суда от 16 мая 1996 года они фактически являются гражданами Российской Федерации) не могут добиться получения соответствующих документов, с тем чтобы иметь равные со всеми другими гражданами права.

Мне представляется, что наш законопроект позволяет восстановить справедливость прежде всего по отношению к тем гражданам Российской Федерации, которые в силу известных причин одновременно стали и гражданами стран СНГ либо стран Балтии, это во-первых. Во-вторых, законопроект фактически предлагает привести в соответствие с нормами Конституции и решением Конституционного Суда от 16 мая 1996 года нормы действующего закона "О гражданстве...". И в-третьих, наш законопроект фактически позволяет ликвидировать те пробелы в законодательстве, которые позволяют чиновникам брать взятки у граждан, претендующих на гражданство Российской Федерации. Всем хорошо известно и всем понятно, что этот законопроект ни в коей мере не препятствует в получении российского гражданства тем лицам, которых бы наша страна не хотела видеть гражданами Российской Федерации, - занимающимся, например, преступной деятельностью, или по каким-либо другим причинам. Как раз именно эта категория лиц без проблем получает необходимые документы, как раз именно эта категория лиц с помощью взяток и так далее добивается получения соответствующих необходимых документов и получает гражданство Российской Федерации по упрощенной, что называется, схеме.

Очень жаль, что мы сегодня не рассмотрели, не успели рассмотреть проект постановления с обращением к Президенту, подготовленный депутатом Алкснисом и другими депутатами, в котором, на мой взгляд, очень точно дается оценка семи месяцам действия новой версии закона "О гражданстве...". Там авторы предлагают обратиться к Президенту с просьбой, чтобы была сформирована соответствующая рабочая группа и были разработаны изменения в соответствующие законы.

Мне кажется, что, если мы действительно всерьез озабочены тем, чтобы в нашей стране была успешно решена проблема, в том числе связанная с негативными последствиями распада Советского Союза, мы должны были бы принять поправки, предложенные нами в этот закон "О гражданстве Российской Федерации".

Мне представляется, что в определенном смысле законопроект, подготовленный депутатом Надеждиным и депутатом Алкснисом (он, правда, касается несколько иных аспектов закона "О гражданстве Российской Федерации"), действительно позволяет улучшить создавшееся положение дел и в какой-то мере решить проблему нормального получения гражданства теми лицами, которые фактически - и по рождению, и по смыслу нашей Конституции - имеют право на приобретение гражданства Российской Федерации по упрощенной процедуре.

Заключение комитета, которое имеется у вас, меня, честно говоря, в некоторой степени удивляет. Комитет признает наличие как бы этой проблемы и указывает, что нельзя принимать предложенный законопроект по одной простой причине - некоторые поправки в закон "О гражданстве Российской Федерации" фактически противоречат концепции закона. Но мне кажется, что вовсе нет необходимости называть то; что может быть исправлено при принятии законопроекта во втором чтении, изменением закона вообще. В противном случае этот же комитет должен будет по этой причине отклонить законопроекты Президента Российской Федерации, которые он внес по реорганизации, скажем, ФАПСИ, ФСБ и так далее, потому что эти поправки, эти законопроекты о поправках в соответствующие законы, уж точно противоречат концепции существующих законов. Ну и потом все депутаты прекрасно знают этот извечный спор в отношении концепции. Что такое концепция? Ведь в статье 14 существующего закона "О гражданстве Российской Федерации" достаточно четко говорится о том, что необходима упрощенная процедура принятия гражданства. Правда, эта упрощенная процедура в конечном итоге сводит на нет саму эту благую цель, благое пожелание. И в этом смысле предложенные нами поправки фактически не противоречат концепции существующего закона "О гражданстве...".

Уважаемые депутаты, я бы просил вас поддержать наш законопроект, который, как мне представляется, позволяет разрешить сложнейшие проблемы, существующие с приобретением гражданства Российской Федерации, прежде всего для бывших граждан Советского Союза, которые сегодня являются гражданами стран СНГ и Балтии. И этот законопроект, с нашей точки зрения, позволяет разрешить сложнейшие проблемы в местах компактного проживания мигрантов.

Спасибо.

(Продолжение в следующем номере)