Формирование информационного пространства Содружества Независимых Государств: аспекты правового обеспечения

Г.Андреева, Т.Титова

Низкие результаты интеграционных процессов в СНГ, недостаточная эффективность деятельности его структур во многом обусловлены слабой информационной поддержкой процесса сближения государств Содружества. За время существования Содружества Независимых Государств было принято в общей сложности свыше 20 документов (соглашений, решений и др.) по вопросам информации и информатизации СНГ. Однако целый ряд принципиальных положений, касающихся обмена информацией, формирования единого информационного пространства на основе современных технологий, которые закреплены в основополагающих документах Содружества и специальных актах, остаются невыполненными.

Так, в Соглашении о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. Стороны гарантировали, что будут "развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, ... в других областях и содействовать широкому информационному обмену (курсив наш), добросовестно и неукоснительно соблюдать взаимные обязательства".

Низкий уровень информационного обеспечения интеграционных процессов в странах СНГ отмечался и на проведенных 14 декабря 2000 г. Комитетом Госдумы по делам СНГ и связям с соотечественниками совместно с комитетом по информационной политике парламентских слушаниях, посвященных данному вопросу. Участники рекомендовали правительству РФ создать необходимые условия для передачи соотечественникам из ближнего зарубежья информации из Российской Федерации, в том числе и о реализации государственной политики РФ в отношении соотечественников за рубежом, посредством государственного телевизионного и радиовещания, периодической печати, принять меры обеспечивающие нормальные условия работы корреспондентов российских СМИ в странах СНГ и корреспондентов этих государств в РФ, рассмотреть вопросы увеличения объема передач радио и телевидения, отведенных в российских СМИ для пропаганды культуры, художественного творчества народов стран СНГ.

Здесь мы рассматриваем лишь основные правовые акты, регулирующие вопросы информации и информатизации СНГ.

Первым из них стал Протокол о создании Статистического комитета, координирующего деятельность статистических служб стран СНГ. Соответствующее решение было принято в Минске 30 декабря 1991 г. и одобрено на Совещании глав правительств Содружества Независимых Государств.

Основными функциями Статкомитета СНГ признаются:

формирование сводных статистических данных, необходимых для взаимодействия государств-членов СНГ в политической, социально-экономической, внешнеэкономической деятельности;

разработка и осуществление на основе взаимных консультаций единой статистической методологии;

обеспечение сопоставимости и преемственности статистических разработок;

осуществление взаимодействия с координирующими службами Содружества, обеспечение их необходимой экономико-статистической информацией;

анализ хода реализации программ, предусмотренных Соглашениями СНГ, и взаимных обязательств;

статистическое изучение развития общеевропейского и евразийского рынков, интеграции государств -членов СНГ в мировую экономику;

статистическое исследование процессов экономических реформ, приватизации и демонополизации, становления рыночных отношений;

обеспечение взаимодействия в статистическом изучении и анализе экологических проблем;

методологическое и программное обеспечение проведения переписей населения, единовременных учетов и обследований в области промышленности, в том числе в топливно-энергетическом комплексе, других базовых отраслях, сельском хозяйстве, капитальном строительстве, а также в области процессов, происходящих в социальной сфере.

В соответствии с документом, Статкомитет СНГ имеет право получать от национальных статистических служб государств-членов Содружества соответствующие статистические данные бесплатно по согласованной программе, а также нормативные акты по важнейшим социально-экономическим и политическим проблемам.

Финансирование Статкомитета СНГ осуществляется государствами-членами Содружества пропорционально их доле в общем объеме национального дохода этих государств.

При Статкомитете СНГ действует Информационно-техническая служба - Ассоциация "Статинформ". Предусмотрен выпуск статистических сборников, бюллетеней и других изданий по обмену информацией, а также формирование банков данных.

Данное Соглашение было подписано в Москве 13 марта 1992 г. главами правительств Независимых Государств. В нем зафиксированы взятые на себя Сторонами обязательства:

проводить консультации и обмен информацией между органами управления государств, ответственных за формирование и реализацию научно-технической политики;

обеспечивать гармонизацию систем охраны промышленной собственности, научно-технической информации, стандартизации, метрологии и сертификации;

обеспечивать сопоставимость статистических показателей в сфере научно-технической деятельности.

Межгосударственное сотрудничество в решении комплексных научно-технических проблем реализуется в виде:

межгосударственных программ фундаментальных исследований;

межгосударственных научно-технических программ;

межгосударственных программ и проектов по развитию и освоению новых технологий;

других межгосударственных программ и проектов.

В Соглашении дается определение научно-технического объекта совместного использования: научно-технический объект (научно-техническая организация, научно-исследовательский и экспериментальный полигоны, информационные ресурсы и сети, библиотеки и др.), результаты деятельности которого используются несколькими государствами, приобретает статус объекта совместного использования исключительно с согласия его собственника.

Для обеспечения сотрудничества в рамках Соглашения формируется межгосударственная система обмена научно-технической информацией на основе существующих информационных структур.

Соглашение было подписано на Совещании глав правительств СНГ в Минске 26 июня 1992 г. Отмечая огромное значение научно-технической информации (научной, технологической, экономической, социальной) в жизни государств, Соглашение фиксирует положение о том, что ее сбор, обработка и использование требуют специальных инфраструктур.

При этом каждое из государств-участников:

обеспечивает развитие информационных ресурсов, условия их совместного использования, а также доступ к совместно созданным ранее информационным ресурсам;

оказывает поддержку совместным научно-техническим программам, проектам, научным исследованиям и разработкам в области информационной деятельности, способствует созданию и применению правовых, технических и технологических элементов информационной инфраструктуры, совместимых с соответствующими элементами национальных информационных систем.

Для формирования и реализации согласованной информационной политики, определения порядка и условий межгосударственного обмена НТИ в рамках этого Соглашения предусмотрено создание Межгосударственного координационного совета по НТИ (МКСНТИ).

В целях реализации планов координированного развития информационных ресурсов, совместных программ и проектов, государства-участники учреждают специальный фонд.

Основными направлениями межгосударственного обмена НТИ признаются следующие:

формирование информационных ресурсов совместного пользования, содержащих сведения о научно-исследовательской, проектно-конструкторской, производственной деятельности предприятий, учреждений, организаций, отдельных ученых и специалистов СНГ в части, которую каждая страна Содружества считает целесообразной;

совместное формирование и использование информационного ресурса, отражающего мировой поток НТИ;

осуществление совместных научно-технических программ, проектов межгосударственного сотрудничества в области научно-технической информации, включая подготовку и переподготовку кадров;

информационная поддержка межгосударственного научно-технического сотрудничества.

Данный обмен производится информационными структурами государств-участников на совместно вырабатываемых концептуальных и методологических основах, обеспечивающих их правовую, техническую и технологическую совместимость, включая стандартизацию научно-информационной деятельности, гармонизированную с международной.

В качестве рабочих языков межгосударственного обмена НТИ принимаются языки ООН.

Совокупность информационных ресурсов научно-технических библиотек и органов НТИ, находящихся под юрисдикцией и в собственности государств-участников и определенных ими в качестве элементов структур, обеспечивающих межгосударственный обмен НТИ, образует информационные ресурсы совместного пользования. Государства-участники гарантируют открытый и равноправный доступ к информационным ресурсам совместного пользования, предоставляя информационные продукты и услуги как на бесплатной и (или) бесприбыльной основе, так и путем их коммерческой реализации в рамках информационного рынка.

Этот документ был подписан главами правительств СНГ на том же Совещании в Минске 26 июня 1992 г. Правительства стран СНГ через свои экономические, финансовые и иные органы, научные учреждения и информационные агентства обязуются осуществлять согласованные меры по всестороннему развитию обмена информацией, характеризующей социально-экономическое положение соответствующих государств, ход экономических преобразований, состояние межгосударственных хозяйственных связей и издают необходимые нормативные акты.

Договаривающиеся Стороны обеспечивают в соответствии с действующим в государствах законодательством на двусторонней или многосторонней основе обмен экономической информацией и проводят социально-экономические исследования. Министерства (ведомства, организации) формируют на взаимной основе обменный пакет информации, который охватывает:

показатели, предусмотренные в ежегодных соглашениях по экономическому сотрудничеству государств;

данные, отсутствующие в материалах, разрабатываемых по линии Статкомитета СНГ;

другие материалы, представляющие взаимный интерес. Экономическая информация предоставляется по взаимной договоренности, как правило, бесплатно и используется получающими ее государственными органами в служебном порядке и может быть опубликована в открытой печати только по согласованию с Договаривающимися Сторонами.

В марте 1992 г. председатели парламентов ряда государств СНГ подписали Соглашение о Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ. Этот консультативный институт обсуждает вопросы и рассматривает проекты документов, представляющих общий интерес для государств-участников СНГ.

В справке о рекомендательных законодательных (модельных) актах стран СНГ отмечалось, что при их подготовке необходимо учитывать нормы международного права, акты надгосударственных и международных организаций. В примерный перечень таких актов включен закон об информационном обеспечении отношений между государствами-участниками СНГ, их органами, предприятиями и учреждениями.

В подписанном Протоколе Консультативного совещания давалось поручение специалистам подготовить согласованный проект Положения о Межпарламентской информационно-справочной службе.

Постановлением Межпарламентской Ассамблеи, проходившей в сентябре 1992 г. в Бишкеке, введено Временное положение о Межпарламентской информационно-справочной службе СНГ и утвержден состав ее Координационного Совета.

На заседании Межпарламентской Ассамблеи в мае 1993 г. в Санкт-Петербурге были сформулированы рекомендации по организации работы Межпарламентской информационно-справочной службы, а также принят акт рекомендательного характера "О принципах регулирования информационных отношений в государствах-участниках Межпарламентской Ассамблеи".

Положением о порядке получения и использования информации от государств-участников СНГ утвержден следующий порядок получения и использования информации о выполнении многосторонних соглашений от государств -участников Содружества.

Государства-участники Содружества представляют по согласованной форме Исполнительному Секретариату СНГ информацию о ходе выполнения соглашений (решений), принятых Советом глав государств, Советом глав правительств или Координационно-консультативным Комитетом в сроки, определенные содержащимися в них поручениями, а при отсутствии конкретных сроков - один раз в квартал.

Исполнительный Секретариат СНГ в десятидневный срок определяет перечень ранее принятых Советом глав государств и Советом глав правительств Содружества соглашений, о ходе выполнения которых государства-участники Содружества должны в течение месяца представить соответствующую информацию в Исполнительный Секретариат.

Экономико-статистическая информация направляется национальными статистическими службами в Статкомитет СНГ для обобщения и представления Исполнительному Секретариату Содружества по взаимосогласованной программе.

Исполнительному Секретариату Содружества предоставляется право запрашивать необходимые сведения о ходе выполнения многосторонних соглашений у государств-участников Содружества.

Исполнительный Секретариат СНГ на основе полученной информации осуществляет анализ хода выполнения многосторонних соглашений и представляет его результаты Совету глав государств, Совету глав правительств и Координационно-консультативному Комитету Содружества.

В марте 1994 г. Межпарламентская Ассамблея СНГ, подтвердив актуальность развития сотрудничества в области правовой информации и исходя из принятого 27 февраля 1992 г. главами парламентов государств Содружества Соглашения о межпарламентском сотрудничестве в правовой сфере, в частности, постановила рекомендовать парламентам государств -участников Межпарламентской Ассамблеи, Совету глав государств, Совету глав правительств СНГ подготовить многостороннее соглашение о формировании единого информационно-правового пространства СНГ и в кратчайшие сроки скоординировать работу на этих важных направлениях.

Концепция автоматизированной системы информационного обмена между государствами Содружества (АСИО СНГ) утверждена Координационно-консультативным Комитетом СНГ 1 марта 1994 г. В ней излагаются основные принципы и задачи построения системы, ее нормативно-правовое обеспечение, вопросы безопасности (защиты) информации и разграничения доступа к ней, этапность разработки и создания. Функции гензаказчика по разработке этой системы были возложены на Исполнительный Секретариат СНГ, а генерального исполнителя - на ФАПСИ. Финансирование работ предлагалось осуществлять из фонда государств Содружества.

утверждена Решением Совета глав правительств СНГ 18 октября 1996 г.

Концепция формирования информационного пространства СНГ была подготовлена в соответствии с Решением Совета глав правительств от 3 ноября 1995 года и во исполнение Протокольного решения Совета глав правительств от 12 апреля 1996 года.

Документ базируется на принятых ранее соглашениях государств участников СНГ по сотрудничеству в различных сферах деятельности и прежде всего в сфере обмена информацией. Концепция носит рекомендательный характер, основана на констатации имеющегося информационного сближения государств Содружества и представляет собой систему согласованных взглядов на цели и приоритеты в сферах сотрудничества государств - участников СНГ в развитии межгосударственных информационных обменов.

Основные положения Концепции отражают:

• приоритетные цели и интересы проведения согласованной на межгосударственном уровне политики формирования информационного пространства СНГ;

• принципы и организационные основы сотрудничества государств участников СНГ в сфере развития информационных и телекоммуникационных услуг;

• механизмы и условия реализации согласованных на межгосударственном уровне мероприятий и программ по развитию межгосударственных информационных обменов.

Концепция составлена с учетом основных положений национальных программ информатизации и развития систем связи, подготовленных в государствах Содружества. При этом информационное пространство СНГ определяется как совокупность национальных информационных пространств государств - участников СНГ, взаимодействующих на основе соответствующих межгосударственных договоров по согласованным сферам деятельности.

Концепция предполагает определение необходимых условий для реализации комплекса мероприятий по дальнейшему развитию межгосударственных информационных обменов на принципах независимости и взаимовыгодности, использования международных стандартов при создании и развитии информационных систем, широкого применения техники и технологий государств - участников СНГ.

Концепция ориентирована на решение следующих важнейших задач:

• определение приоритетных направлений сотрудничества государств - участников СНГ в развитии межгосударственных информационных обменов;

• предложение механизма реализации согласованной деятельности посредством политики независимого и взаимовыгодного сотрудничества со всеми готовыми к этому государствами и с учетом их национальных интересов и приоритетов.

Исходя из вышеизложенного, Концепция предусматривает:

• этапы формирования и развития информационного пространства СНГ;

• развитие нормативно-правовой базы взаимодействия в информационной сфере;

• повышение эффективности информационного взаимодействия в согласованных сферах;

• развитие социальных и культурных связей;

• защиту национальных интересов в сфере информации и информатизации.

Концепция рассматривается в качестве основы сотрудничества государств участников СНГ в сфере информации и информатизации, которая будет осуществляться через национальные программы информатизации и целевые программы межгосударственного сотрудничества в согласованных сферах деятельности.

Главной целью работ по формированию информационного пространства государств - участников СНГ признается обеспечение взаимодействия национальных информационных пространств государств Содружества на взаимовыгодной основе с учетом национальных и общих интересов в деле развития сотрудничества в согласованных сферах деятельности.

В составе общих интересов государств Содружества могут быть названы:

• сохранение и развитие контактов граждан;

• беспрепятственное и нецензурируемое распространение открытой информации о жизнедеятельности государств - участников СНГ и органов Содружества;

• развитие образования, науки, техники и культуры;

• обеспечение доступа граждан, предприятий и организаций, органов государственного управления к национальным и международным информационным ресурсам по различным сферам согласованной деятельности на основе соответствующих межгосударственных договоров;

• обеспечение информационной безопасности;

• координация действий в борьбе с терроризмом, организованной преступностью и наркобизнесом;

• взаимодействие в области чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и катастроф, своевременное информирование по этим вопросам и информационное сопровождение при их ликвидации;

• создание условий взаимовыгодного использования информационных ресурсов государств - участников СНГ.

Выделяется ряд важных конкретных задач, эффективное решение которых возможно только путем совместных усилий государств Содружества.

1. Разработка и принятие межгосударственных документов о трансграничном распространении информационной продукции.

2. Разработка и утверждение механизма доступа к национальным информационным ресурсам.

3. Принятие согласованных мер по оказанию информационно-телекоммуникационных услуг, по сохранению и развитию национального промышленного потенциала производства средств информатизации в государствах Содружества на основе кооперации и международного разделения труда.

4. Осуществление совместных мероприятий по использованию созданного ранее научно-технического потенциала и информационной инфраструктуры в государствах Содружества.

Формирование информационного пространства государств участников СНГ осуществляется с учетом следующих основных принципов:

• соблюдения прав суверенных государств на независимое формирование своего информационного пространства;

• соблюдения основных принципов всеобщей Декларации прав человека, других международных документов и заключенных договоров Содружества Независимых Государств в области межгосударственного обмена информацией;

• взаимовыгодности межгосударственных информационных обменов;

• обеспечения достаточного уровня информационной безопасности каждым из государств - участников СНГ;

• экономической целесообразности участия каждого государства в реализации межгосударственных мероприятий по развитию информационной инфраструктуры и сферы информационно-коммуникационных услуг;

• сохранения, развития и эффективного использования существующей информационной инфраструктуры государств - участников СНГ;

• соблюдения норм международного права и учета национальных интересов при разработке и согласовании подходов к сотрудничеству государств - участников СНГ в области информации;

• проведения согласованной научно-технической политики, обеспечивающей взаимодействие национальных информационных систем государств Содружества;

• использования наравне с государственными источниками финансирования различных привлеченных средств;

• выработки согласованных подходов в отношении регулирования ценообразования, налогообложения, таможенных пошлин и сборов на информационные услуги и продукцию;

• признания равенства сторон в праве на получение и распространение информации о событиях, происходящих в государствах - участниках СНГ, а также о деятельности органов Содружества;

• взаимной заинтересованности в расширении возможностей налаживания постоянных и оперативных каналов межгосударственного общения, обмена и распространения информации в Содружестве Независимых Государств.

Указанные принципы определяют деятельность по формированию информационного пространства как одну из приоритетных задач межгосударственного уровня, которая должна находиться под постоянным контролем Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества.

В Концепции определены следующие первоочередные направления деятельности каждого из государств Содружества по развитию национальной нормативно-правовой базы в этой области:

• регулирование отношений собственности на информацию, информационные ресурсы, информационные структуры и технологии;

• регулирование доступа к информации;

• обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем;

• защита авторских прав субъектов на основе международного права.

Важнейшими направлениями в области совершенствования законодательства в сфере информации для государств - участников СНГ является участие их представителей в работе международных организаций, а также организация обмена правовой информацией между ними.

Совместное использование национальных информационных ресурсов осуществляется в соответствии с межгосударственными договорами. Для реализации этой цели следует признано необходимым создать взаимовыгодные условия для местных и зарубежных пользователей на доступ к национальным ресурсам.

При организации доступа к информационным ресурсам органов государственного управления, базам данных по законодательству, а также другим направлениям сотрудничества в социальной сфере будут осуществляться подходы, основанные на взаимовыгодном обмене информацией.

На государственном уровне решаются вопросы:

• законодательного регламентирования процедур доступа к информационным ресурсам;

• прав и обязательств собственников, владельцев и пользователей информационных ресурсов;

• обеспечения устойчивости и надежности информационного обслуживания.

Государства - участники СНГ осуществляют мероприятия по развитию сектора информационно- телекоммуникационных услуг и обеспечивают благоприятную обстановку для осуществления информационных процессов в тех случаях, когда это имеет важное значение с точки зрения их интересов и создает новые возможности информационных обменов для развития сотрудничества в соответствии с межгосударственными договорами и нормами международного права.

Для повышения оперативности межгосударственного документооборота в государствах Содружества создаются условия, позволяющие решать проблему электронной передачи документов.

Государства - участники СНГ создают экономические, институциональные и правовые условия для формирования механизмов межгосударственного сотрудничества предприятий и организаций, оказывающих информационно-телекоммуникационные услуги, включая способность предприятий и организаций приобретать, осваивать и приспосабливать к своим нуждам новые и новейшие технологии в целях развития общего рынка информационно-телекоммуникационных услуг.

Одной из важнейших проблем формирования информационного пространства государств - участников СНГ является обеспечение каждым из них собственной информационной безопасности и защиты своего информационного суверенитета. Для своевременного решения этих вопросов Концепция признает необходимым осуществление своевременного мониторинга "противоречий" в информационной политике и угроз своему информационному суверенитету каждым государством - участником СНГ.

АСИО СНГ является составной частью информационного пространства государств Содружества и предназначена преимущественно для обеспечения информационных обменов органов государственной власти и управления государств Содружества между собой и органами Содружества.

Реализация решений о формировании информационного пространства государств Содружества в соответствии с положениями Концепции предполагалось осуществлять на основе пакета существующих и разрабатываемых межгосударственных договоров, которые обеспечивают организацию и правовое регулирование отношений в сфере информации и информатизации.

Организационное обеспечение взаимодействия организаций, ответственных за формирование информационного пространства в государствах Содружества должен осуществлять Исполнительный Секретариат СНГ совместно с другими органами Содружества.

Формирование и развитие информационного пространства СНГ признается масштабной и сложной задачей, требующей от государств участников СНГ координации усилий в процессе решения широкого круга нормативно-правовых, технических и финансовых проблем на национальном и межгосударственном уровнях. При этом в укрупненном виде стратегия деятельности по формированию информационного пространства должна была включать два основных этапа: первый этап - 1996 - 1997 годы; второй этап - 1998 - 2000 годы.

Для достижения целей формирования информационного пространства необходимы значительные объемы финансирования. В качестве возможных источников финансирования в Концепции рассматриваются:

• средства бюджетов межгосударственных органов, предназначенных на развитие их информационных систем;

• средства, получаемые в рамках программы технического содействия по международным программам;

• средства негосударственных организаций, коммерческих структур, общественных фондов и т.д.

Концепция формирования информационного пространства СНГ должна была явиться основой формирования рамочной программы сотрудничества государств Содружества в сфере информации и информатизации, которая будет осуществляться через национальные программы информатизации и целевые программы международного сотрудничества в сфере информации и информатизации.

Решение было подписано представителями Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан.

Концепция формирования информационного пространства СНГ могла бы стать вехой в информационном сближении стран СНГ. В ней были определены приоритетные направления сотрудничества государств СНГ в развитии межгосударственных информационных обменов; предложены механизмы реализации согласованной деятельности посредством политики независимого и взаимовыгодного сотрудничества государств и с учетом их национальных интересов. Однако определенные в Концепции сроки реализации прошли, а информационное пространство Содружества так и не сформировано.