Регионы - третья власть

Александр Базилюк, Председатель Славянской партии, Политического консультативного Совета при Председателе Донецкой областной государственной администрации.

 Система власти, созданная в начале 90-х годов, исчерпала свой рабочий ресурс и требует радикального обновления. Чрезмерная политизация мешает депутатам заниматься своим главным делом – законотворчеством, а избирательное сито не слишком часто пропускает людей, готовых послужить обществу. Но главный изъян системы – это контрпродуктивные отношения двух ветвей власти – парламентской и президентской.

Две вещи больше всего убеждают в необходимости перемен: всем надоевшая междоусобица на высших этажах власти и низкий уровень жизни народа. Однако, несмотря на очевидную актуальность реформы, полноценного обсуждения этой темы пока не получается. Мышление аналитиков застревает в колее вечного вопроса украинской демократии: как отобрать полномочия у президента или парламента и как скушать одного и распустить другого? И трудно объяснить спорщикам «слева» и спорщикам «справа», что не стоит доводить до совершенства перетягивание полномочий, но следует изобрести новую систему с более надежным механизмом сдержек и противовесов. 

Отсюда главная идея реформы, которую многие комментаторы и политики не оценили по достоинству: привлечь к управлению государством третью силу – регионы. Что это дает? Во-первых, следует ожидать, что новая конструкция власти, состоящая из трех компонентов, будет устойчивее и продуктивнее, чем прежняя. Во-вторых, Украина – это не только столица, но и регионы, которые, между прочим, находятся в бедственном положении. Чтобы реанимировать и возродить регионы, им нужно предоставить более высокий статус и эффективно действующий механизм власти, сердцевиной которого могла бы стать Палата регионов.

До сих пор региональный фактор не играл заметной роли в политической жизни страны. Так, госбюджет строится сверху, фактически без участия регионов. Глава региона – губернатор, не избирается, а назначается в столице. В регионах накопилось гигантское количество проблем, но местные власти, как правило, не в силах помочь землякам. По любому вопросу, будь то задолженность по зарплате или закрытие предприятий, бедным провинциалам приходится обращаться в одно и то же место – в Киев.

Парадоксально, но факт: именно Палата регионов, составляющая суть и смысл всех преобразований, в ходе обсуждения подверглась с разных сторон самой острой и беспощадной критике, хотя, строго говоря, только эта идея, и никакая другая, по своей масштабности и злободневности достойна звания реформаторской. Если эту идею изъять, то рухнет вся затея с переустройством системы, и мы потеряем драгоценные годы, ожидая, пока новое поколение политиков изобретет заново ту же систему, которую мы обсуждаем сегодня.

Критики 2-х палатного парламента обычно пугают тем, что Палата регионов будет карманной структурой Президента. «Карманный», значит,  удобный для кого-то. Но разве сегодня регионы могут похвастаться своей независимостью? И если реформа даст им парламентскую трибуну, то неужели их путь - в президентский карман? Скорее наоборот. У регионов есть свои, кровные интересы. И они будут их защищать. Никакой дядя из Центра не сделает этого вместо них. Разве из столичных кабинетов увидишь страдания и беды депрессивных территорий? Местные проблемы должны решаться на местах. И если быть честным, то следует признать: усиление регионов – это еще одна головная боль Президенту.

*  *  *  *  *

Как развернуть избирательную систему лицом к регионам? Это вопрос, который пока еще всерьез не обсуждался. Дело в том, что выборы на пропорциональной основе не стыкуются с интересами регионов по причине того, что верхнюю часть избирательных списков в основном заполняют лидеры партий, проживающие в столице, а кандидатам из регионов достаются непроходные места. В то же время и мажоритарная система для регионов не годится, поскольку победа на таких выборах едва ли не на 100 % является функцией денег, а провинциалы в этом отношении не могут конкурировать со столичными «кащеями» и «варягами».

Видимо, оптимальным вариантом является смешанная пропорционально-территориальная система. Например, 150 депутатов избираются по пропорциональной системе в многомандатном общегосударственном округе (барьер прохождения – 4 процента). Еще 300 депутатов избираются по той же системе – пропорциональной, но в многомандатных региональных избирательных округах. Здесь плавающий барьер - в зависимости от количества избираемых депутатов. Так, если во Львовском регионе избирается 16 депутатов, то барьер составит 100:16=6,2%, а если от Донецкого региона избирается 31 депутат, то барьер будет почти вдвое меньше: 100:31=3,2%. 

Необходимо уточнить понятие «региона» в контексте выборов в Верховную Раду. Чтобы избежать слишком большой разницы в количестве избирателей, «регионами» следует считать: Крымский (Крым с Севастополем), Киевский (Киевская область с Киевом), а также остальные 23 области. Таким образом, всего «регионов»  – 25.

Для участия в выборах партии обязаны выдвинуть и зарегистрировать список в общегосударственном округе (не более 150 кандидатов), и только в этом случае они могут регистрироваться в регионах (списки - в соответствии с количеством избираемых депутатов). Процесс избрания депутатов в региональных округах происходит так же, как и в общегосударственном округе, причем не зависит от результатов всеукраинского голосования. Таким образом, партии или их объединения могут и не взять 4 процента по общегосударственному округу, но они войдут в парламент, если проведут своих депутатов по одному или нескольким регионам. 

Новый Закон позволит выиграть тем партиям, которые наряду с разработкой целостной всеукраинской программы уделяют большое внимание регионам. А проиграют те, у кого нет сильных позиций хотя бы в некоторых регионах. Например, партия, которая в целом по Украине взяла 4 процента, но в большинстве областей хотя бы немного не добрала до установленного барьера, получит только 8-9 мандатов за всеукраинский список, а в регионах у нее ничего не будет. Между тем, по ныне действующему Закону, она получила бы 14-16 мандатов.

Зато партия, взявшая 4 процента по Украине, и при этом хотя бы в двух регионах получившая по 15-20 процентов голосов, получит те же 8-9 мандатов за всеукраинский список и дополнительно 10-15 мандатов за региональный список (в зависимости от размеров региона). Всего 18 – 24 вместо 14 -16 по ныне действующему законодательству.        

Новый избирательный Закон установит некий консенсус всеукраинских и региональных интересов и в максимальной степени будет сочетать преимущества пропорциональной и мажоритарной систем. Региональные лидеры имеют возможность возглавить региональные списки в разных партиях. Взять же необходимые проценты за региональный список гораздо легче, чем выиграть мажоритарный округ. И борьба на таких выборах не будет излишне жесткой. Например, если в мажоритарном округе сходятся два сильных кандидата, то один обязательно проигрывает. А по новой системе, они могут возглавить региональные списки разных партий – и выиграть оба. И вообще партии будут заинтересованы привлекать в свои списки сильных региональных политиков.

*  *  *  *  *

Новый Закон о выборах должен предусмотреть и другие проблемы, в частности, способствовать формированию парламентского большинства. Известно, что эффективно работающий парламент опирается на 2-3 мощных партии. Если их не будет, то в сессионном зале начнется война всех против всех. К сожалению, у нас это фактически и происходит. Ускорить процесс формирования парламентского большинства можно путем замены избирательных блоков на коалиции.

В чем разница? Блоки проходят единую регистрацию, имеют общее название и общую программу, а вклад каждой партии, входящей в блок, исчислению не поддается. Как показывает практика, сильные партии не заинтересованы в создании блока с более слабыми союзниками.

Что касается коалиции, то это объединение партий, каждая из которых участвует в выборах самостоятельно, под своим названием, со своей программой и со своим списком, подлежащим регистрации в Центризбиркоме. Избиратели голосуют не за коалицию, а за партии. Название коалиции даже не вносится в бюллетень. Однако голоса партий, входящих в нее, суммируются. Если коалиция преодолевает установленный барьер, то она в полном составе проходит в парламент, а количество мандатов у каждой партии определяется по количеству поданных за нее голосов. После выборов коалиция оформляется как единая фракция, причем выход депутата из одной коалиции в другую влечет за собой потерю депутатского мандата.

Для сильных партий, которые могли бы составить основу парламентского большинства, коалиция намного предпочтительнее, чем блок. В составе блока наличие партий-иждивенцев скорее правило, чем исключение. А в коалиции иждивенцев вообще быть не может. Это происходит потому, что в списке избирательного блока места определяются заранее, до выборов, когда истинные возможности участников еще не известны. В коалиции же никто не будет авансировать других, но каждый получит то, что заработал.

И совсем уж больная проблема – как обеспечить честные выборы? Исчерпывающего решения здесь нет и быть не может, но было бы полезно вместо залога с участников избирательного процесса взимать взнос. Различие в том, что залог возвращается, а взносы нет. Причем взносы должны использоваться исключительно на оплату работников избирательных комиссий. Прежде большинство выдвиженцев от партий работали в комиссиях бесплатно, и потому эффективность их работы была близка к нулю. Другое дело, что в таком тонком деле необходим профессионализм. Поэтому комиссии должны формироваться из представителей партий, но при этом Председатель, Заместитель и Секретарь обязаны иметь юридическое образование или ранг государственного служащего.

Система выборов по партийным спискам по-новому ставит вопрос о взаимоотношениях между партией и депутатом. Избиратели голосуют за партию, а значит, она должна иметь право на отзыв любого депутата, прошедшего по ее спискам. Отзыв депутата будет проходить для партии практически безболезненно, поскольку вместо выбывшего депутата придет тот, кто является на этот момент первым в избирательном списке. Отзыв может происходить только на съезде и только по формальным признакам. Поэтому в Законе должны быть прописаны определенные требования к предвыборной Программе. В ее первой части должно быть жесткое ядро, содержащее не менее 12 пунктов, за отступление от которых наступает партийная ответственность (по факту голосования). Вторая часть Программы составляется произвольно, по усмотрению партии. Отозванный депутат имеет право обжаловать решение партии (съезда) в судебном порядке.

*  *  *  *  *

Появление Палаты регионов не должно повлечь за собой разрушение в Верховной Раде традиций и методов работы, оправдавших себя за десять с лишним лет. В частности, не следует сокращать количественный состав Верховной Рады, хотя бы из тех соображений, что депутаты все равно не проголосуют за уменьшение своей численности.

А вот сенаторов много не нужно, потому что они представляют не себя лично и не партии, а регионы. Другое дело, что внутри Палаты регионов количество голосов будет иметь немалое значение. Поэтому недопустима уравниловка между большими и малыми регионами. Например, от каждого из них достаточно избрать двух сенаторов, а для регионов с численностью избирателей свыше миллиона за каждые 500 000 избирателей добавлять еще одно место.

Палата регионов должна формироваться из депутатов областных Советов, Верховного Совета АРК и городских Советов городов Киева и Севастополя (всего 27 субъектов). Избрание и отзыв сенаторов должны происходить путем голосования по представлению губернаторов в областях, премьер-министра в АРК, председателей  городских госадминистраций в Киеве и Севастополе. Такая система сократит расходы на выборы, а кроме того, она обяжет сенаторов учитывать мнение избирателей, а также позицию законодательной и исполнительной власти регионов. Соответственно, на время пребывания в Палате регионов сенаторы сохраняют мандаты региональных Советов.

Палату регионов можно назвать и короче – «Сенат». А название «Верховная Рада» следует сохранить, потому что оно привычно для всех. В таком случае следует ввести новую структуру «Парламент Украины», состоящий из Палаты регионов и Верховной Рады. В парламенте две группы избранников: «сенаторы» и «народные депутаты». Деление на «верхнюю» и «нижнюю» палаты не совсем корректно, однако «Верховная Рада», будучи «верховной», никак не может оказаться «нижней».

Функции и полномочия Палаты регионов вытекают из ее названия. Сенаторы  приступают к делу тогда, когда затрагиваются интересы регионов. В таких случаях они либо утверждают законопроекты, принятые Верховной Радой, либо проводят с нею совместные заседания. Палата регионов частично разгружает Президента. Ни один законопроект не проходит двойного утверждения – со стороны Президента и со стороны Палаты регионов. Распределение обязанностей происходит по принципу: а) все законопроекты, принятые на совместных заседаниях двух палат, утверждаются Президентом; б) все законопроекты, принятые Верховной Радой, утверждаются Палатой регионов.

Палата регионов тесно взаимодействует с регионами. В частности, содействует законотворчеству на региональном уровне, утверждая простым большинством принятые законопроекты. Регионы имеют право законотворчества, во-первых, когда они уполномочены на это Верховной Радой, а во-вторых, в той мере, в какой существуют пробелы во Всеукраинском законодательстве.

*  *  *  *  *

Мы затронули только небольшую часть проблем, связанных с политической реформой. Не менее актуальными являются темы местного самоуправления, местных выборов, всеукраинского референдума и многие другие. Важно осознать, что сегодня, благодаря повышенному вниманию общества к политическим преобразованиям, возникла уникальная возможность для внесения изменений в Конституцию. В обычных условиях это почти нереально.

Грех не использовать ситуацию, которая в другой раз может не повториться лет десять, а то и больше. Поэтому, если кому-то не нравится Палата регионов, то надо предложить другой механизм подключения регионов к управлению государством. Если же не устраивает сама идея усиления регионального фактора, то нужно показать, что есть другие пути возрождения регионов. Но все отвергать, а при этом не предлагать ничего нового – это путь в никуда.

Кирилл Фролов

Мы давно знаем Александра Базилюка как сторонника максимального сближения с Россией и земельно-федеративного демократического устройства Украины. Знаковым является тот факт, что он и его идеи становятся востребованными донецкими властями-«донецкая» политическая группировка является одной из самых влиятельных на Украине.