Центральноазиатская интеграция: неосуществленная идея

27.01.2004. ЦентрАзия

Аждар Куртов. Президент Московского центра изучения публичного права

Государства современной Центральной Азии никоим образом нельзя отнести к разряду высокоразвитых субъектов мирового сообщества. Значительная часть населения данного региона отнюдь не благоденствует, а наоборот едва-едва сводит концы с концами. Между тем люди так устроены, что они склонны верить в лучшее будущее. В принципе, именно эти надежды, составляющие совершенно особый психологический, волевой ресурс, и двигают общественный прогресс. Но, объективности ради, надо отметить, что одновременно на данном факторе весьма успешно любят играть и строить соответствующую политику и те, кто реально обладает властными полномочиями в разных государствах. При этом зачастую внешне привлекательная идея, воплощающая некие чаяния населения, превращается в один из способов извлечения бюрократической выгоды не столько от достижения заявленной цели, сколько из самого факта движения к данной цели. Бюрократия усердно формирует особый механизм, на деле призванный лишь обеспечить рабочие места и приличное существования для нее самой. Причем отделить зерна от плевел в такого рода процессах бывает весьма и весьма трудно.

Руководство стран Центральной Азии, естественно, всеми силами пыталось в сложных условиях перехода к рыночной экономике обеспечить, как минимум, выживание своей государственности. Именно на обеспечение этой цели были направлены усилия дипломатов и публичных политиков. Однако для успеха внешнеполитических начинаний необходимы не только и не столько желание и активность соответствующих ведомств и отдельных персонажей, сколько наличие необходимых ресурсов. Последнего у многих государств региона как раз и не доставало. Но вот активности было предостаточно.

Примером усилий реализовать заявленные цели повышения уровня жизни населения в регионе является центральноазиатская интеграция. В отличие от интеграции в рамках ГУУАМа центральноазиатская интеграция не была столь сильно связана с попытками авторов из дальнего зарубежья создать альтернативный СНГ союз, имеющий явную антироссийскую направленность. В тоже время различных советов и пожеланий из за рубежа создать региональное объединение в Центральной Азии в начале 90-ых гг. было более, чем предостаточно. На наш взгляд несостоятельна также и точка зрения о том, что основным побудительным мотивом, приведшим к созданию этого объединения выступали действия трех глав славянских государств, создавших в начале 1991 г. Содружество Независимых Государств. Сторонники такой позиции изображают центральноазиатскую интеграцию как своеобразный ответ на попытку "создать СНГ как этническую, культурную и религиозную общность славянских республик". Лишь внешне встреча в Ашхабаде в декабре 1991 г. выглядела как такая попытка, но именно ее считают отправной точкой центральноазиатской интеграции.

В первом приближении формирование центральноазиатской интеграции вроде должно было быть более успешным, чем интеграция в рамках ГУУАМа. Ведь страны региона Центральной Азии имеют гораздо больше общих черт в экономике, политике, культуре, чем государства-члены ГУУАМ. Но это логика, на самом деле, имеет очевидный дефект. Дело в том, что интеграционные объединения создаются для достижения определенных целей. В качестве таковых на формальном уровне официальных деклараций в центральноазиатской интеграции неизменно фигурировала цель объединить усилия пяти центральноазиатских государств для проведения рыночных реформ и занятия ими своего места в международном разделении труда. Однако именно объединения усилий как раз на практике не получилось потому, что страны региона имели относительно схожий хозяйственный уклад и структуру экономики. Поэтому в условиях острого экономического кризиса, сопровождавшего распад СССР, центральноазиатские страны вынуждены были всеми доступными им способами искать средства для пополнения своих государственных бюджетов. А так как центральноазиатские страны производят во многом одинаковую номенклатуру продукции, которая может быть экспортирована на внешние рынки, то неизбежно это обстоятельство в условиях кризиса приводило к конкурентной борьбе между ними, сводя на нет любые амбициозные, но оторванные от реальности интеграционные планы.

Если обратиться к данным сухой статистики о внешней торговле, то они убедительно покажут, что в настоящее время центральноазиатские партнеры, по крайней мере, большинство из них, не выступают абсолютным приоритетом в этой сфере внешних отношений для всех без исключения стран региона. Для конкретного примера возьмем Киргизию, как единственную пока в Центральной Азии страну, члена - ВТО, то есть состоящую в организации, правила которой вроде бы предполагают максимально деполитизированный и основанный исключительно на рыночной экономике принцип выбора внешнеторговых партнеров. Оказывается, что для Киргизии ее соседи по региону отнюдь не являются непререкаемыми приоритетами. И это явно следует из нижеприведенной таблицы.

Таблица: Географический аспект внешней торговли Киргизии (2002 г., млн. долл. США)

Страны-партнеры - Экспорт / Импорт

Мир в целом - 485,5 / 586,7

Россия - 80,0 / 116,7

Страны ЕС - 18,7 / 76,1

Казахстан - 36,8 / 123,9

Таджикистан - 10,2 / 3,5

Туркменистан - 2,4 / 1,7

Узбекистан - 27,8 / 60,1

Китай - 41,1 / 59,1

Турция - 16,4 / 17,0

США - 36,1 / 47,4

Тем не менее, торговля, по крайней мере, с двумя государствами Центральной Азии - Казахстаном и Узбекистаном весьма важна для Киргизии. Поэтому Казахстан и Узбекистан занимают соответственно 5-ое и 7-ое место в перечне основных торговых партнеров Киргизии по экспорту (на первых местах Швейцария, Россия, Объединенные Арабские Эмираты, Китай). По импорту Киргизии первая пятерка партнеров расположена следующим образом: Казахстан, Россия, Узбекистан, Китай, США. Но при этом надо иметь в виду то обстоятельство, что лишь в торговле с Таджикистаном и Туркменистаном Киргизия имеет положительный баланс во внешней торговле (соответственно 6,7 и 0,7 млн. долл. в 2002 г.). В торговле с Казахстаном отрицательное сальдо составляло 87,1 млн. долл., а с Узбекистаном - 32,3 млн. долл. Но и эти показатели на самом деле не отражают полностью картину внешнеторговых отношений Киргизии с ее партнерами по региону. Реально имеет место постоянные и весьма острые разногласия и трения по ценам, объемам задолженностей, срокам и формам их погашения. Другими словами, интеграция в Центральной Азии пока не основана на подлинно рыночной основе. Казахстан и Узбекистан проводят откровенную и весьма жесткую протекционистскую политику в отношении товаров, экспортируемых Киргизией на внешние рынки.

Но не только статистика региональной торговли заставляет сомневаться в действенности заявлений о приоритете и важности интеграционных усилий в Центральной Азии. Распад СССР обострил также историческое соперничество и старые обиды. Приход к власти в начале 90-ых годов прошлого века новых республиканских политических элит сопровождался формированием новой идеологии, элементами которой становились не только декларации об избавлении от "колониальной зависимости" и необходимости строительства национальной государственности, но и тезисы о восстановлении попранной в прошлом справедливости, в числе которой как раз был и целый ряд аспектов, касающихся острых разногласий между новыми, этнически-ориентированными элитами центральноазиатских республик. В результате, с одной стороны, политические лидеры центральноазиатских государств декларировали свое стремление к интеграции в рамках региона, но, с другой, еще более активно они пытались отстаивать исключительно локальные интересы собственных государств.

Проблема интеграции в форме структурированного политико-правового объединения центральноазиатских государств, если и ставилась в повестку дня, то только как красивый жест, ничего не значащая политическая декларация. Примером такого рода выступает предложение президента Туркменистана Сапармурата Ниязова, выступившего в первой половине 90-ых гг. с проектом создания Конфедерации пяти государств региона. Неискренность такого проекта была более чем очевидна, так как именно Туркменистан почти всегда выступал за ограничение каких бы то ни было возможностей вмешательства со стороны любых внешних органов в деятельность туркменских властей. Туркменское руководство в наименьшей степени принимает участие в работе органов СНГ и, естественно, что даже после сделанных громких заявлений, оно предпочло дистанцироваться от вступления в широко разрекламированную вновь созданную структуру -Центральноазиатский Союз (ЦАС).

Декларативность центральноазиатской интеграции ярко проявилась и в следующем факте: в 1993 г. на встрече глав государств в Ташкенте было принято решение отказаться от ранее существовавшей и широко применявшейся дефиниции "Средняя Азия и Казахстан". Вместо этого делегации стран региона единодушно решили впредь именовать регион "Центральная Азия", хотя в трудах географов под этим терминов подразумевался регион, пространственные пределы которого были иными, чем границы пяти бывших союзных республик. Тем самым, с одной стороны, пытались "подвести черту" под советским прошлым, а, с другой, делалась декларативная попытка заявить о себе, как о новой геополитической единице. Реальные же контуры организации были очерчены лишь в общих чертах. Больше говорилось о необходимости решать экономические и экологические проблемы региона, в частности ситуацию с Аралом. Рассматривались также и отдельные аспекты безопасности, особенно в связи с тяжелой ситуацией в Таджикистане.

Примечательно, что руководство Киргизии, не упускающее, как правило, ни одного случая для того, чтобы заявить о своем первенстве в проведении каких-либо начинаний в Центральной Азии, на этот раз не было пионером в интересующей нас сфере внешней политики. Центральноазиатская интеграция впервые получила правовое оформление в соглашении о мерах по углублению экономической интеграции на 1994-2000 гг., подписанном более могущественными соседями Киргизии - двумя наиболее крупными государствами региона - Казахстаном и Узбекистаном в 1993 г. В январе 1994 г. эти две страны подписали договор о создании единого экономического пространства. Была договоренность об отмене таможенных пошлин, поэтапном согласованном снижении налогов и сборов, предполагалось открытие клиринговых палат финансово-кредитными учреждениями обеих стран для осуществления взаимных валютных платежей.

Однако руководство Киргизии быстро сообразило, что ему не стоит стоять в стороне. В апреле того же года на встрече в киргизской Чолпон-Ате была достигнута договоренность уже о трехстороннем формате единого экономического пространства., а также о формировании координационных органов новой структуры. Во многом в институциональном отношении, если иметь в виду внешний, формальный аспект, центральноазиатские интеграционные органы копировали их аналоги в СНГ. В июле 1994 г. на встрече в Алматы было принято первое конкретное соглашение о таких структурах - соглашение о Межгосударственном Совете. Затем в августе появилось соглашение об Исполнительном комитете. В июне 1995 г. были созданы Совет Премьер-министров, Совет министров иностранных дел и Совет министров обороны. В документах нового регионального объединения специально оговаривались принципы уважения независимости и суверенитета входящих в его состав государств, невмешательство во внутренние дела друг друга.

Формально тексты принятых договоров и соглашений включали в себя вполне очевидные цели и обязательства, которые обычно берут на себя участники интеграционных объединений. Так было зафиксировано, что центральноазиатская интеграция будет направлена на создание правовых, экономических и организационных условий для свободного перемещения капиталов и рабочей силы, объединение усилий по проведению согласованной политики в обрасти развития транспортных коммуникаций, создание условий для развития непосредственных бизнес связей между хозяйствующими субъектами, поощрение производственной кооперации, в том числе путем создания совместных предприятий в разных областях, отказ от практики применения односторонних действий протекционистского характера, упрощение таможенного и пограничного режима, гармонизацию налоговых систем. В качестве одной из целей объединения указывалось формирование монетарного союза центральноазиатских государств, а конечной целью было обозначено создание общего денежного и экономического пространства при функционировании межгосударственного Центрального банка и даже парламента.

Однако уже в тот период стало очевидно, что интеграционные усилия приобретают бюрократически-декларативный характер. В апреле 1995 г. была принята Программа экономической интеграции на 1995 -2000 гг. В июне 1995 г. - Декларация о региональном сотрудничестве. Позднее эта тенденция стала еще более очевидной. В январе 1997 г. был заключен трехсторонний (Казахстан, Киргизия, Узбекистан) договор "О вечной дружбе". Само название этого документа отражало характерное для восточной, вообще, и для центральноазиатской, в частности, политики увлечение внешней, декларативной, показной составляющей политического курса. Формально данный договор призван был усилить проведение согласованной политики стран-участниц по всему кругу вопросов регионального сотрудничества и даже международной политики.

Принятие все новых и новых документов и формирование бюрократических в своей сути структур, не привело к претворению в жизнь тех целей и программ, которые были разработаны в рамках данного объединения. На практике между государствами региона усиливались трения не только в экономической, но и в политической сферах. В тройке участников ЦАС оказались государства, которые имели разный экономический потенциал, по-разному проводили экономические рыночные реформы, поэтому данные обстоятельства объективно препятствовали проведению скоординированного курса на экономическую интеграцию. Лидеры Казахстана и Узбекистана, кроме этого, ревниво относились друг к другу, и оба претендовали на лидерство в регионе Центральной Азии. Рыночные реформы в Казахстане и Киргизии значительно опережали по своим темпам реформы в Узбекистане, руководство которого долгое время делало акцент на сохранении преимущественно государственного регулирования в экономике.

В политическом отношении также существовали существенные разногласия. Эти разногласия усилились весной 1998 г. в связи с покушением на жизнь президента Узбекистана и еще более возросли в дальнейшем из-за действий исламских боевиков в Киргизии. Вместо развития региональной интеграции Узбекистан осуществил минирование своих границ с Киргизией и Таджикистаном, резко ужесточил протекционистский таможенный режим в торговле со своими соседями по региону. Постоянные и весьма острые конфликты из-за протекционистской политики возникают также между Казахстаном и Киргизией.

Поэтому развитие центральноазиатской интеграции шло не пути усиления интеграционных связей, наполнения их реальным содержанием, не по пути совершенствования работы интеграционных органов, а преимущественно по пути развития пропагандистского, декларативного компонента. Было громогласно заявлено о начале работы над более чем 50-тью экономическими проектами, призванными создать общее экономическое пространство Центральной Азии. Чиновники предложили даже эмблему ЦАС - лист чинары. Стал издаваться журнал "Центральная Азия: проблемы интеграции". В 1997 г. пять президентов региона провозгласили Центральную Азию зоной, свободной от ядерного оружия.

В марте и июле 1998 г. на совещаниях стран-участников ЦАС в Ашхабаде и на Иссык-Куле такой пропагандистский компонент был преподнесен как "прорыв" центральноазиатской интеграции. На самом деле ничего существенного не произошло. Формально в ряды регионального объединения был принят Таджикистан, который полтора года до этого имел статус наблюдателя при данной организации. Но этот факт был связан, прежде всего, не с успехами интеграции в Центральной Азии, а, с другим обстоятельством, - в 1997 г. в Москве было подписано соглашение о внутритаджикском мирном урегулировании, которое положило конец длительному конфликту в Таджикистане. На встрече в Иссык-Куле были изменено также название объединения: вместо Центральноазиатского Союза оно стало именоваться Центральноазиастское экономическое Сообщество (ЦАЭС). Это обстоятельство, помимо уже отмеченного выше - пропагандистского эффекта, на самом деле означало признание неудачи ранее предпринятых попыток интеграции. Большинство договоров и соглашений, принятых в рамках ЦАС не работали. Новое же качество ЦАЭС сужало и снижало ранее заявленные претензии интеграции до уровня экономики. Неудачей завершились и попытки расширить состав участников ЦАЭС за счет подключения к его работе Туркменистана и даже Азербайджана (последнее пытались проделать казахстанские политики и дипломаты).

Довольно скоро и это название опять поменяли. В декабре 2001 г. на встрече в Ташкенте ЦАЭС был преобразован в организацию "Центральноазиатское сотрудничество" (ЦАС). В принятом заявлении опять появились ряд целей, связанных с формированием единого пространства безопасности, совместными действиями по поддержанию мира и стабильности в регионе. Тем не менее, в Центральной Азии, несмотря на все предпринятые усилия так и не удалось достигнуть сколько-нибудь существенных успехов в создании таможенного, платежного и валютного союзов, в вопросах единого рынка рабочей силы, рынка услуг, капиталов и товаров. Реальные меры правительств Казахстана, Киргизии и особенно Узбекистана идут в прямо противоположном направлении. Одни только примеры минирования границ и постоянные конфликты по поводу водных ресурсов трансграничных рек Центральной Азии убедительно подтверждают этот тезис. В настоящее время число документов в рамках этого центральноазиатского интеграционного объединение превысило 200. Ощутимого эффекта это интеграционное объединение не принесло. Зато сколько за истекшие годы потрачено было денег на бесконечные встречи, конференции, равно как и прилагающиеся к ним фуршеты, пикники, гонорары, командировочные и т.п. "приятные во всех отношениях бюрократические мелочи", сколько новых должностей для чиновников появилось в регионе, одному лишь Аллаху известно…