Конституционная реформа в Украине и зарубежный опыт трансформации формы правления

Андреева Г.

Проводимая в Украине конституционная реформа и ведущаяся  вокруг нее дискуссия, отражает не только политическую борьбу, что, конечно, главное в данном случае, но и проблемы, присущие смешанным формам правления. Наблюдатели и эксперты обращают внимание главным образом на политический аспект конституционного процесса и, в частности, на те разногласия, которые политические противники обнаружили при обсуждении проекта и при голосовании. Внимание Евросоюза и Парламентской Ассамблеи Совета Европы к кризису на Украине, как отмечалось в СМИ, в значительной мере обусловлено остротой политической борьбы вокруг реформы, неконституционными методами ее проведения и нарушениями прав оппозиции. Таким образом, прежде всего не идут на пользу конституционной реформе те методы, которыми она проводится. В Украине конституционная реформа «продавливается» в процессе политической борьбы, в то время как она должна базироваться на консенсусе политических сил, иметь максимально широкую социальную базу.

Не отрицая значения политической стороны процесса, о которой неоднократно писалось в СМИ, и которая была предметом публикаций в нашем Бюллетене, мы хотели бы подробнее проанализировать его конституционно-правовые аспекты.

Напомним, что 24 декабря 2003 г. Верховная Рада Украины приняла в первом чтении проект Закона о внесении изменений в Конституцию, разработанный парламентским большинством совместно с администрацией Президента. Теперь для того, чтобы стать законом законопроект должен быть принят в целом на следующей сессии парламента не менее чем 300 голосами народных депутатов. Согласно законопроекту, срок полномочий Верховной Рады Украины удлинен на год и составляет 5 лет (по сравнению с четырьмя годами по действующей Конституции). Народные депутаты не могут иметь другого представительского мандата, быть на государственной службе, занимать другие оплачиваемые должности, заниматься другой оплачиваемой или предпринимательской деятельностью (кроме преподавательской, научной и творческой), входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или организации, имеющей целью получение прибыли. Однако сделано исключение для членства в Кабинете Министров Украины, на которое принцип несовместимости по проекту не распространяется. Это означает усиление связи парламента и правительства. Внесены изменения и в порядок досрочного прекращения полномочий депутата, который в частности помимо установленных ранее условий (сложения полномочий по его личному заявлению, вступления в законную силу обвинительного решения суда в отношении депутата, признания депутата судом недееспособным или без вести пропавшим, прекращения его гражданства или его выезда на постоянное проживание за пределы Украины и невыполнения требований об устранении обстоятельств, ведущих к несовместимости мандата) дополнен  положениями о том, что полномочия прекращаются «невхождения народного депутата Украины, избранного от политической партии или избирательного блока, в состав депутатской фракции этой партии или блока, либо в случае выхода депутата, или его исключения из состава этой фракции» а также при отсутствии на ста пленарных заседаниях в течение календарного года. Эти и некоторые другие положения, по всей видимости, направлены на укрепление дисциплины в парламенте, однако, следует отметить, что такого рода вопросы нечастно поднимаются на конституционный уровень.

Наиболее важные изменения относятся к порядку формирования правительства: если сейчас Верховная Рада Украины дает согласие на назначение Президентом Украины Премьер-министра Украины (п.12 ст.85 Конституции), а персональный состав Кабинета Министров назначается Президентом Украины по представлению Премьер-министра Украины, то согласно проекту в Верховной Раде Украины по результатам выборов и на основе согласования и объединения политических позиций формируется коалиция депутатских фракций, в состав которой входят большинство народных депутатов от конституционного состава парламента - коалиция депутатских фракций в Верховной Раде Украины. Коалиция депутатских фракций формируется в течение одного месяца со дня открытия первого заседания Верховной Рады, которое проводится после очередных или внеочередных выборов в парламент или в течение месяца со дня прекращения деятельности коалиции депутатских фракций в Верховной Раде. Коалиция депутатских фракций в соответствии с Конституцией вносит предложение Президенту о кандидатуре Премьер-министра, персональном составе Кабинета министров и является ответственной за его деятельность. Это серьезное изменение, которое переносит центр тяжести формирования правительства в парламент и направлено на создание связки парламент-правительство.

Депутатская фракция, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава парламента, имеет права коалиции депутатских фракций, предусмотренные Конституцией.

Полномочия парламента по назначению должностных лиц существенно расширены. К полномочиям парламента относится назначение Премьер-министра Украины, министра обороны, министра иностранных дел и главы службы безопасности Украины должно происходить по представлению Президента, а других членов Кабинета министров, главы антимонопольного комитета, главы Госкомитета телевидения и радиовещания, главы Фонда госимущества, а также освобождение этих лиц с должностей, решение вопроса об отставке премьер-министра и членов Кабинета министров – по представлению премьер-министра. Кроме того, к полномочиям парламента относится назначение и увольнение главы и других членов Счетной палаты, уполномоченного Верховной Рады по правам человека, заслушивание его ежегодных докладов, назначение и увольнение главы Национального банка по представлению Президента, назначение и увольнение половины состава совета НБУ, а также назначение половины состава Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания. Таким образом расширены полномочия парламента в области назначения должностных лиц.

Существенное изменение претерпели положения ст.90 о досрочном роспуске парламента. В действующей Конституции содержится положение следующего содержания: «Президент может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться». Предлагаемые изменения Конституции состоят в том, что Президент Украины может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады в случае, если в течение одного месяца в парламенте не сформирована коалиция депутатских фракций, если в течение трех месяцев Верховная Рада не избирает Президента Украины, если в течение 60 дней после отставки Кабинета министров Украины не сформирован персональный состав Кабинета министров Украины, если в течение 30 дней очередной сессии пленарные заседания не могут начаться. Решение о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины принимается Президентом Украины после консультаций с председателем парламента, его заместителями и лидерами депутатских фракций. Как и по действующей Конституции глава государства не может досрочно распустить парламент в последние 6 месяцев срока полномочий Верховной Рады и Президента Украины. Законопроект определяет, что Президентом Украины может быть избранный гражданин Украины, достигший 35 лет, имеющий право голоса, проживающий в Украине в течение 10 последних перед днем выборов лет и владеющий государственным языком. Одно и тоже лицо не может быть Президентом более чем два срока подряд. Здесь сохранены положения действующей Конституции, но вместе с тем в порядке выборов Президента имеется новелла – предлагается избрание его парламентом. Основные полномочия Президента за исключением назначения указанных выше должностных лиц претерпели в основном изменения, связанные с формированием правительства на основе парламентской коалиции. К полномочиям Президента относится внесение по предложению коалиции депутатских фракций в Верховной Раде представления о назначении парламентом Премьер-министра, в срок не позже чем на 15-й день после получения такого предложения. Президент также вносит в Верховную Раду представление о назначении министра обороны, министра иностранных дел Украины. Президент назначает на должность и увольняет с должности по согласию Верховной Рады Украины генерального прокурора, вносит в парламент представление о назначении главы Службы безопасности, назначает половину состава Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания. Президент является верховным главнокомандующим Вооруженных сил Украины, назначает и увольняет высшее командование Вооруженных сил, других военных формирований, руководит в сферах национальной безопасности, обороны государства, а также возглавляет Совет

национальной безопасности и обороны, назначает половину состава Конституционного суда Украины.

В случае досрочного прекращения полномочий Президента, выполнение обязанностей Президента на период до избрания и вступления на пост нового президента возлагается на Председателя Верховной Рады Украины (по действующей Конституции – на Премьер-министра).

Согласно законопроекту, Кабинет министров Украины ответственен перед Президентом Украины и Верховной Радой, подконтролен и подотчетен парламенту в рамках, предусмотренных Конституцией. Премьер-министр слагает полномочия перед новоизбранной Верховной Радой. Отставка Премьер-министра, принятие парламентом резолюции недоверия Кабинету министров влекут за собой отставку всего состава Кабинета министров.

В этих случаях Премьер-министр обязан подать Верховной Раде заявление об отставке правительства. Кабинет министров, отставка которого принята парламентом, продолжает исполнять свои полномочия до начала работы вновь сформированного Кабинета министров.

По законопроекту расширены полномочия Кабинета Министров по назначению различных должностных лиц. Кабинет министров, в частности, назначает на должности и увольняет с должностей по представлению Премьер-министра руководителей центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав Кабинета министров, глав местных госадминистраций (в настоящее время это право принадлежит Президенту по представлению Премьер-министра). Внесены в Конституцию и изменения, относящиеся к судебной власти и по некоторым другим вопросам, однако требуют специального рассмотрения.

Парадокс ситуации на Украине с конституционно-правовой точки зрения состоит в том, что вроде бы запланировано изменение в сторону усиления парламентаризма, что должно вести к развитию демократических начал, но тем не менее это не только по форме проведения, но и по сути, мягко говоря, не вызывает энтузиазма у оппозиции. Противники реформ часто акцентируют внимание на изменении порядка выборов Президента, подчеркивая, что тем самым население отстраняется от участия в политическом процессе и лишается возможности осуществлять гарантированное Конституцией право. Как сообщалось в СМИ, представители оппозиционных партий назвали голосование по законопроекту 4105 о внесении изменений в Конституцию «фарсом», и призвали народ бороться за сохранение конституционного права граждан избирать своего президента.

Как ни парадоксально, но представляется, что замена прямых выборов Президента парламентским способом избрания – это наименее важный аспект проводимой конституционной реформы, которым в принципе можно пожертвовать, что, видимо, в конечном счете и произойдет. Однако на характер производимых изменений данная «жертва» не повлияет. Дело все в том, что конституционная реформа на Украине направлена на трансформацию формы правления в направлении усиления парламентских начал, что подчеркивается и в выступлениях высших должностных лиц государства.

Форма правления – одно из ключевых понятий теории государства и права и в российской науке конституционного права. Использование данного понятия и анализ происходящих изменений формы правления позволяет взглянуть на конституционную реформу в Украине иначе, чем это делают  СМИ. Под формой правления в российской науке конституционного права понимается один из элементов формы государства, характеризующий его с точки порядка формирования верхнего эшелона власти и взаимоотношений между главой государства, парламентом и правительством. В научной литературе встречается и более широкая трактовка этого понятия, включающая отношения государства и населения.

Различают две основные формы правления: монархию и республику, а также их разновидности.

В качестве классических республиканских образцов до начала ХХ века рассматривались «чистые» формы правления: президентская республика и парламентарная республика.

Президентские республики характеризуются полным разделением властей, при котором одна власть не может не только вмешиваться в деятельность другой, но и не обладает достаточными инструментами для того, чтобы «парализовать» ее деятельность. Они имеют следующие признаки:

Во-первых, в них два центра власти, получающие свои полномочия от народа: не только парламент, но и президент получает свои полномочия непосредственно от народа в результате избрания избирательным корпусом или коллегией выборщиков.

Во-вторых, исполнительная власть принадлежит президенту, правительство не рассматривается как коллегиальный орган, поскольку коллегиально решений оно не принимает, отсутствует и институт парламентской ответственности правительства. Исходя из этого, нередко пишут об отсутствии правительства как коллегиального органа в президентских республиках. Министры назначаются президентом при минимальном участии парламента, здесь действует принцип «президента нельзя принудить работать с тем, с кем он не хочет». Правительство носит, если можно так сказать «атомарный» характер: каждый министр подчиняется непосредственно президенту и ответственен перед ним. Формальным признаком этой стороны президентской республики является отсутствие должности премьер-министра.

В-третьих, президент не может распустить парламент, парламент не может устранить президента (за исключением экстраординарной процедуры импичмента), поэтому законодательная и исполнительная ветви власти вынуждены сотрудничать даже при разной партийной принадлежности. Классической президентской республикой является США.

Парламентарные республики организованы иначе. Само название указывает на то, что в них доминирующее значение имеет парламент.

Во-первых, президент получает свои полномочия от парламента или коллегии с участием членов парламента. Это подчеркивает значение парламента и делает его единственным центром власти в государстве.

Во-вторых, по конституции президент может быть наделен обширными полномочиями, но ответственность за их осуществление несет правительство. Это влечет большое значение института контрассигнатуры в парламентарной республике. Контрассигнатура – это обязательное скрепление актов главы государства подписью главы правительства и/или соответствующего министра, без которой эти акты недействительны. Ответственность за решение, оформленное этим актом, несет не президент, а контрассигнующий его глава правительства или министр.

В-третьих, правительство несет коллегиальную ответственность перед парламентом (отсюда существование таких парламентских институтов, как вотум недоверия и резолюция порицания, влекущих отставку правительства).

В-четвертых, в определенных конституцией случаях парламент может быть распущен президентом по инициативе правительства.

В парламентарной республике один центр власти, при этом парламент и правительство тесно связаны, сильной фигурой является премьер-министр (отсюда и распространенная характеристика, например, ФРГ как канцлерской республики), а президент исполняет в основном представительские функции.

И та, и другая форма имеют положительные и отрицательные черты, в одних условиях они обеспечивают демократию, в других – ведут к ее свертыванию. Президентская республика в силу жесткого разделения законодательной и исполнительной власти содержит потенциальную опасность коллизий между двумя властями, если президент начнет проводить слишком самостоятельную политику. Главным недостатком парламентской республики является опасность неустойчивости правительства. Являясь детищем политических процессов структурирования политических сил на партии, группы и коалиции, парламентарная республика сделала возможным такое явление как парламентаризм, который проявляется как правление партий. Однако для того, чтобы такое государственное образование было устойчивым, нужны либо влиятельные политические силы вне парламента, которые способны как в нем, так и вовне образовывать устойчивое большинство, либо устойчивые коалиции. В противном случае парламентарная республика не может обеспечить нужный для нормального функционирования государства уровень стабильности, характерный пример этого дает Италия с ее частыми парламентскими кризисами.

В XX веке и европейские государства пережили ряд бурных событий, заставивших их модернизировать отношений парламента, правительства и главы государства; и освободившиеся бывшие колонии не только заимствовали, но и трансформировали западный опыт, своеобразен был опыт и стран Латинской Америки.

В результате к настоящему времени появилось множество государств со своеобразной расстановкой политических сил и организацией государственной власти. Помимо президентских и парламентарных выделяют еще смешанные (в научной литературе их еще называют полупрезидентскими) республики, к числу которых относится и Украина. Смешанная республика – относительно новое явление. Смешанные республики (их еще в научной литературе называют полупрезидентскими) сочетают в себе черты президентской и парламентарной республик, причем в самых разнообразных сочетаниях. Это распространенная ныне форма республики, во всяком случае, в постсоциалистических странах Восточной Европы и странах СНГ она преобладает.

Классический пример смешанной республики– Франция, где президент избирается народом (признак президентской республики), но правительство возглавляет премьер-министр и существует ответственность правительства перед парламентом (признаки парламентарной республики).

Если характеризовать эту форму правления в общих чертах, то самым ярким ее внешним признаком будет наличие двух постов – избираемого народом президента и назначаемого премьер-министра. В президентской республике получение президентом полномочий от народа исключает вотум недоверия исполнительной власти, поскольку это будет означать недоверие лицу, избранному народом, что является для современного конституционного права нонсенсом. Смешанная форма правления с характерным для нее наличием поста премьер-министра это допускает, поскольку премьер-министр и возглавляемое им правительство существуют как самостоятельная исполнительная власть, институционально отделенная в той или иной мере от президента. Чем более стесненные условия устанавливаются для выражения парламентом недоверия правительству, чем менее обязательным условием является отставка правительства в случае вынесения парламентом вотума недоверия, тем ближе эта модель к классической президентской республике и тем формальнее в ней признаки парламентарной республики. И наоборот, чем облегченнее порядок выражения доверия или недоверия правительству, чем обязательнее требование об отставке правительства в случае вынесения вотума недоверия парламентом, тем сильнее проявляются черты парламентарной республики.

В отличие от «чистых» республиканских форм правления смешанная форма правления по своей природе неустойчива и имеет тенденцию к нарастанию черт либо президентской, либо парламентской республики. Один из новейших примеров – Франция, в которой с момента принятия Конституции 1958 г. произошел значительный рост элементов парламентарной республики по сравнению со временами генерала де Голля, сильная личность которого предопределила многие черты организации этой республики. Произведенная в 2000 г. замена семилетнего срока полномочий президента на пятилетний, и тем самым гармонизация сроков полномочий высших органов государства стала очередным важным этапом в процессе изменения формы правления в стране.

Конституционная история нашего близкого соседа – Финляндии, также смешанной республики содержит примеры эволюции как в сторону президентской, так и парламентарной республики. В первых конституционных актах независимого Финляндского государства начала ХХ века были использованы известные шведские механизмы парламентского контроля (характерные для сильного парламента), но при этом даже формально не было провозглашено верховенство парламента. В республике была установлена сильная власть избираемого путем косвенных выборов (по внешне сходной с США процедуре) президента, независимого от парламента и не ответственного перед ним. Президент был наделен большими полномочиями, являлся главой исполнительной власти и в качестве такового председательствовал на заседаниях правительства. При этом существовал и премьер-министр, которого назначал президент, а состав Государственного совета (правительства) президент и премьер-министр определяли совместно. Вопрос об отставке Государственного совета президент решал единолично. Эдускунта (парламент) была вправе выражать недоверие всему Государственному совету либо отдельному министру, но конституционно была установлена и альтернатива этому: президент мог избрать вместо отставки правительства роспуск парламента с вынесением вопроса на решение народа в виде выборов нового парламента. Таким образом, в Финляндии сложилась республика со смешанной формой правления, позднее рецепированная Францией, Португалией, Турцией, многими странами СНГ, включая Россию (в основном через французский опыт). Эта форма правления претерпевала за время своего существования различные изменения. В послевоенный период роль и значение президента существенно выросли. Затем, с приходом к власти М.Койвисто, который добровольно уступил часть своих полномочий парламенту, начался процесс преобразования формы правления. Сначала на основе конституционных соглашений, а затем путем принятия конституционных актов полномочия парламента и правительства были существенно расширены за счет президентских полномочий. В организации государства усилились элементы парламентаризма: назначение премьер-министра и Государственного совета президентом стало осуществляться уже с согласия Эдускунты, роспуск президентом парламента по предложению премьер-министра, вотум недоверия теперь приводил к отставке Государственного совета и т.д. При этом Финляндия не только оставалась смешанной республикой, но и отдельные ее черты получили более четкое оформление. Так, от косвенных выборов президента коллегией выборщиков перешли к прямым выборам избирательным корпусом. Кроме того, произведенные изменения ослабили положение президента, однако он сохранил целый ряд важнейших конституционных полномочий, прежде всего в области внешней политики, т.е. в области прямо связанной с представительскими функциями главы государства. Новая Конституция Финляндии 1999 г. на первое место ставит Эдускунту, которой принадлежит законодательная и финансовая власть (а не Президенту и Эдускунте, как это было установлено ранее). В Конституции еще более последовательно проведен парламентский принцип формирования Государственного совета, ответственности Государственного совета перед Эдускунтой, существенно расширен круг вопросов, которые могут регулироваться только законом, подробно урегулированы вопросы ратификации и денонсации международных договоров. Однако президент по-прежнему избирается народом и сохраняет ряд важных полномочий, главным образом внешнеполитических. Таким образом, на примере этой страны мы видим возможный сценарий трансформации смешанной республики в сторону парламентарной, при сохранении черт смешанной республики.

В принципе, трансформация смешанной формы правления может происходить путем перераспределения (полной или частичной передачи) полномочий: а) от президента к правительству; б) между парламентом и президентом; в) между всеми тремя органами. Одним из ключевых моментов, характеризующих происходящие изменения чаще всего становится решение вопроса о последствиях выражения доверия (или недоверия) правительству.

Следует также отметить, что чем меньше полномочий имеет президент во внутриполитических вопросах, и, соответственно, меньше его ответственность, чем выше он «парит» над повседневностью, тем менее уязвима его позиция, и тогда в качестве «мальчика для битья» выступает премьер-министр. Таким образом, отказ президента от ряда полномочий в смешанной республике в отличие от парламентарной, в принципе позволяет ему усилить свои позиции в целом, переводя критику оппозиции на другое должностное лицо. Он по-прежнему активно участвует в политике, но ответственность уже ложится на парламент и его правительство.

Оценивая в контексте зарубежного опыта изменение смешанной формы правления в Украине, можно сказать, что в результате конституционной реформы правовой статус президента, и он перестает оказывать всеохватывающее влияние на формирование исполнительной власти. Определенная часть его полномочий как главы государства переходит к непосредственно к правительству. Что касается положения об избрании президента Радой вряд ли можно считать в этой ситуации ключевым, поскольку, во-первых, они являются предметом торга политической элиты, во-вторых, не меняет состав полномочий президента, прежде всего по отношению к правительству, а именно это – ключевое в процессе трансформации смешанной формы правления. Президент сохраняет за собой влияние на назначение нескольких, но ключевых министров (оставляя за собой такие важнейшие сферы как внешняя политика и оборона).Создается впечатление, что происходит перегруппировка полномочий президента и перенесение центра тяжести на ключевые вопросы, прежде всего оборону и внешнюю политику. В какой-то мере это отражает характерную для смешанных республик (и предопределенную их смешанной природой) тенденцию к вычленению полномочий президента как главы государства, усиление его представительской функции, неразрывно связанной с внешними проявлениями государства. Такое перенесение акцентов в конституционном регулировании может быть также в определенной мере связано с оптимизацией президентской деятельности в связи с вступлением Украины в ЕС.

Следует отметить, что конституционная реформа проводится довольно непоследовательно, поскольку в целом, следует отметить, серьезного сокращения полномочий президента не произошло. По Конституции сохраняется второй сильный центр власти, причем применительно к внутренней политике государства. Вместе с тем, имеет место попытка перераспределения ответственности и создания более прочной связки парламент-правительство, которая может свидетельствовать о новых планах политической элиты по перераспределению участия во власти.

Если говорить вообще, абстрагируясь от Украины, нарастание черт парламентарной республики является позитивным процессом и свидетельствует о развитии демократических начал, поскольку расширяется база политического участия для различных политических сил. В конечном итоге, все это идет на пользу именно оппозиции, которая получает доступ к рычагам власти. Однако в случае с Украиной, исходя из сложившейся к настоящему времени практики использования административного ресурса, высказываются опасения, что конституционные требования создания коалиции включены в проект не для обеспечения успешной работы парламента, а для сколачивания коалиции проправительственного большинства под угрозой роспуска парламента. Нельзя исключить такую возможность. Следует отметить, что по сути такое использование парламентских институтов противоречит идее трансформации смешанной республики в сторону парламентаризма и может привести к извращенным государственным формам и обострению политической ситуации.

На Украине, как показывает разразившийся политический кризис, имеет место не органическое нарастание элементов парламентаризма в силу созревания политических условий, на «дрожжах» роста партийной системы и коалиций, готовности политических сил к реформам в этом направлении (как это было, в приведенном выше примере Финляндии, где консенсус политических сил относительно предстоящих изменений был достигнут задолго до их реализации), а форсирование процессов с перспективой конструирования новой модели должностными лицами (президентом, премьер-министром или другим должностным лицом). Это не значит, что сами по себе конституционные изменения неизбежно приведут к такому сценарию событий, поскольку многое зависит от результатов выборов, но возможность для него в проекте заложена.