Еврорегионы с участием государств-членов СНГ: состояние и перспективы развития

Татьяна Титова

В последние годы быстрыми темпами развивается приграничное сотрудничество европейских государств в форме так называемых еврорегионов, образуемых на основе межгосударственных договоров, членами которых являются различные административные образования или их объединения. Активное участие в этом процессе принимает сегодня и ряд государств-членов СНГ – Белоруссия, Украина, Молдова, в меньшей степени Россия. При этом деятельность еврорегионов политиками и экспертами этих государств часто рассматривается как наиболее эффективный способ решения целого ряда проблем сопредельных территорий. По их мнению, еврорегионы как форма приграничного сотрудничества способствуют не только усилению и углублению добрососедских отношений между государствами, но и являются своеобразным инструментом для интеграции той или иной страны в европейские структуры. Еврорегионы рассматриваются как средство урегулирования возможных территориальных разногласий, вопросов, связанных с положением национальных меньшинств, как полигон для апробации совместимости правовых систем и законодательства различных стран. Считается, что опыт участия европейских стран в еврорегионах демонстрирует возможности более оперативно решать приграничные проблемы на местном уровне, создавать гибкие хозяйственные структуры (акционерные общества, консорциумы и т.п.) с привлечением внешних инвестиций для строительства либо расширения приграничной и транспортной инфраструктуры; налаживать приграничную торговлю, туризм; расширять сотрудничество в культурной, социальной, природоохранной и других областях (См.: А.Стачко Еврорегионы как прообраз будущей Европы  http://bdg.press.net.by/1998/98_06_04.472/15suxon.htm).

В настоящем материале в контексте европейского опыта затрагиваются проблемы правового положения и деятельности еврорегионов с участием государств-членов СНГ.

Начало процессу перехода от «Европы государств к Европе регионов» было положено в конце 60-х годов в ходе решения задач по интеграции западноевропейских стран. Поиск новых институциональных форм межрегионального взаимодействия привел к появлению межправительственных комиссий по региональному и приграничному взаимодействию, которые сформировали так называемые «приграничные рабочие сообщества». Первоначально они организационно оформились лишь на Северо-западе Европы - наиболее густонаселенной и промышленно развитой территории со схожими проблемами и потребностями населения. Базовым здесь (хотя были и более ранние) принято считать сформированное в 1976 г. бельгийско-нидерландско-германское территориальное образование Маас-Рейн, получившее в 1991 г. статус Сообщества международного трансграничного сотрудничества. Сегодня в Европе из 235 административно-территориальных единиц (области, кантоны, регионы и т.п.) 70 являются приграничными и практически все они в той или иной форме участвуют в трансграничной кооперации. Кроме национальных и местных органов власти сюда также привлекаются деловые круги и общественные организации соответствующих стран.

Территориально основные направления развития еврорегионов можно определить следующим образом. Это - так называемая «Альпийская дуга», куда входят приграничные регионы Франции, Германии, Италии, Австрии, Швейцарии и Лихтенштейна, бассейны Балтийского, Баренцева и Черного морей с прилегающими странами, в том числе в зонах СБЕР, СГБМ и ЧЭС, а также Средиземноморья, где функционирует ассоциация МЭДА, объединяющая страны ЕС и одиннадцать других государств.

В связи с произошедшими с начала 90-х годов политико-географическими изменениями, концепция формирования трансграничных сообществ была воспринята странами Восточной и Центральной Европы. По оси центрально-европейских границ от Адриатики до Балтики было сформировано свыше десятка еврорегиональных образований. Особую активность в этом процессе проявляет Польша, ставшая к настоящему времени инициатором создания уже 9 еврорегионов и среди них в числе первых «Померания» (1992 г., Польша - Германия - Чехия) и «Карпаты» (1993 г., Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Украина).

Анализ деятельности существующих межрегиональных трансграничных сообществ в целом показывает тенденцию к активному увеличению их числа на фоне достижений в решении локальных проблем в различных сферах. Особенно это видно на примере стран Шенгенской группы, где Совет Европы и Европейский Союз планомерно предпринимают шаги, направленные на обеспечение свободы общения и создание оптимальных условий для профессиональной и иной деятельности жителей сопредельных территорий. Значительна здесь роль Комиссии Европейских Сообществ, оказывающей через свои программы действенную помощь в решении вопросов, связанных с постепенным размыванием внутриевропейских границ и исчезновением экономических барьеров. В роли мотора этого процесса выступает Германия.

Еврорегионы с участием стран ЦВЕ и Балтии изначально создавались скорее по политическим, чем по экономическим мотивам. Стимулом здесь стал проводимый этими странами после распада Варшавского Договора последовательный курс на вхождение в структуры Европейского Союза и НАТО. Тем самым эти государства стремятся по возможности быстрее подключиться к процессу европейской интеграции.

Существенную помощь в развитии приграничного сотрудничества оказывают европейские организации. Ключевое место среди них занимает Совет Европы. Уже в 50-х годах он инициировал работу по развитию приграничных регионов. Совет Европы осуществляет софинансирование некоторых проектов, реализуемых в рамках еврорегионов. Особое внимание уделяется экологическим программам (более 50% выделяемых средств расходуется на охрану окружающей среды). Второй по величине статьей расходов является подготовка кадров для осуществления экономического сотрудничества. В целом в бюджете Совета Европы на такое сотрудничество предусматривается ежегодно ECU 100 млн.

В 1951 году образовался Совет местных органов власти Европы, который занимается планированием развития приграничной инфраструктуры в приграничных областях. Важное значение для дальнейшего развития еврорегионов имела резолюция Парламентского собрания 1971 года, которая предписывала проводить европейские симпозиумы местных властей по обмену опытом трансграничного сотрудничества (такие симпозиумы состоялись в 1972, 1975, 1976 годах).

К важнейшим европейским институтам, действующим в области трансграничного сотрудничества, можно отнести:

1. Постоянную конференцию местных властей и регионов Европы (KGRE). Ее основной задачей является представление Комитету Министров и Парламентскому Собранию замечаний и предложений по улучшению развития местных общин и регионов.

2. Европейская конференция министров экономики местных регионов. В 1983 году на этой конференции была принята Карта местных экономик, которая учитывает проблемы приграничных регионов.

3. Комитет трансграничного сотрудничества Европейского Совета (САНСТ). Комитет разрабатывает модельные договоры по созданию еврорегионов и анализирует механизм применения Мадридской конвенции.

4. Рабочий совет европейских приграничных регионов (AGEG). Эта организация была создана с целью облегчения трансграничного сотрудничества регионов и представляет их в международных организациях.

Вопросы межрегионального сотрудничества обсуждаются в ходе европейских конференций, создавших организационные рамки для межрегионального сотрудничества, и в рамках заинтересованных европейских негосударственных организаций (например. Ассоциация европейских приграничных регионов).

В 1985 году под названием Совета регионов Европы была создана Ассамблея регионов Европы, видящая свою основную цель в содействии процессам регионализации в Европе, межрегиональному сотрудничеству и усилению роли регионов в процессах европейской интеграции.

В 1994 году, принимая к сведению предложение Парламентской ассамблеи Совета Европы и проведя, в частности, консультации с Ассамблеей европейских регионов и Советом европейских муниципалитетов и регионов, представляющими местные и региональные власти Европы, был создан Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) для помощи государствам — членам Совета Европы в создании эффективной и жизнеспособной системы региональных и местных органов власти, способных осуществлять межрегиональное и приграничное сотрудничество в целях укрепления мира, взаимопонимания и экономического роста.

По мнению европейских экспертов, расширение роли регионов на основании изменения внутреннего законодательства неизбежно ведет к увеличению сферы ответственности приграничных сообществ. Но при этом нахождение какого-либо региона в составе государства должно превалировать по отношению к его участию в различного рода при- и трансграничных сообществах (объединениях) с сохранением приоритета государственного регулирования границы, таможенных пошлин и т.п. Выработанные на сегодняшний день схемы сотрудничества весьма разнообразны. В зависимости от условий и целей создаваемых сообществ они в соответствии с существующими в ЕС нормами ответственности стран-членов за международные связи своих регионов оформляются межгосударственными соглашениями. В результате регионы наделяются полномочиями входить в отношения со своими возможными партнерами по другую сторону границы.

Юридические нормы большинства европейских государств не содержат законодательных актов, касающихся трансграничного сотрудничества. Однако такие правила предусмотрены многосторонними международными конвенциями, межгосударственными договорами, а также декларациями региональных властей об установлении единых правил, касающихся трансграничного сотрудничества.

В 1976 году было принято решение разработать международную конвенцию, регулирующую принципы и правила совместных действий в области приграничного сотрудничества. В результате была принята Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская конвенция от 21.05.1980 г.). Она является основным документом Совета Европы по международному сотрудничеству на региональном и местном уровнях. Это правовой европейский акт, который утверждает формально-правовые рамки и формы участия местных советов в международных связях. Согласно Мадридской конвенции под трансграничным сотрудничеством следует понимать «любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более договаривающихся сторон».

Другими основополагающими правовыми актами в этой сфере являются Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года и Европейская карта территориального самоуправления (Конвенция Совета Европа от 1985 г.).

В принятой 4 декабря 1996 года на заседании своей Генеральной Ассамблеи в Базеле Декларации о регионализме в Европе Ассамблея регионов Европы дала определение региона указав, что «регион является государственным территориальным образованием, соответствующим уровню, непосредственно предшествующему уровню государства» (ст. 1). Статья 10 — «Регионы и международные отношения» — устанавливает, что «регионы могут заключать договоры, соглашения или протоколы о намерениях международного характера, при условии их одобрения центральным правительством, если этого требует национальное законодательство».

К Конвенции о приграничном сотрудничестве в качестве приложения разработан ряд типовых межгосударственных соглашений: о развитии приграничного сотрудничества, о региональных приграничных консультациях, о консультациях местных властей и другие. Договоры могут иметь различные наименования — соглашение (между ФРГ, Люксембургом и Швейцарией) о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и органов местного самоуправления, соглашение (между землями ФРГ Северный Рейн-Вестфалия и Рейнланд-Пфальц, регионом Валлония и Немецкоязычным Сообществом Бельгии) о приграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и другими государственными органами, Целевой союз (Еврорегион Рейн-Вааль), еврорегион (Саарлорлексрейн, включающий территории Люксембурга, Франции, ФРГ и Бельгии), рабочее сообщество муниципальных образований (региона Эйфель-Арденны, охватывающий муниципальные образования ФРГ, Бельгии и Люксембурга). Совет Ломана (Женевского озера и окружающих его административных единиц Швейцарии и Франции), рамочное соглашение о сотрудничестве (Еврорегион «Ныса», состоящий из пограничных территорий Чехии, ФРГ и Польши), соглашение о создании трансграничного союза («Еврорегион Буг»), рамочное соглашение о создании (чешско-польского) еврорегиона («Прадзяд»).

По мнению специалистов, правовое положение еврорегионов только начинает оформляться и единое понимание его правовой сути ещё не сложилось (См.: Шавров В.Ф. Новые формы межгосударственного сотрудничества в Европе www.rami.ru/publications/gorchakov/index.html) Несмотря на приведенное выше положение Базельской декларации о возможности заключения между членами еврорегиона международных соглашений, в уставных документах этих образований могут встречаться указания на то, что соглашения между членами еврорегиона «не имеют статуса международных договоров» (еврорегион ФРГ, Люксембурга и Швейцарии) и органы еврорегиона работают «в рамках законодательства своих стран» (еврорегион «Ныса», «Буг», «Прадзяд»).

Другие документы отмечают, что соглашения между членами еврорегиона могут заключаться ими согласно публичному или частному праву (еврорегион земель Северный Рейн-Вестфалия и Рейнланд-Пфальц, Валлонии и Немецкоязычного Сообщества Бельгии). То есть, единообразный подход к пониманию правовой природы еврорегионов находится на этапе становления.

Еврорегионы могут иметь (еврорегион ФРГ — Бельгия, еврорегион ФРГ, Люксембурга и Швейцарии) или не иметь (еврорегион «Ныса») публично-правовой статус, что определяется их уставными документами — соглашениями или декларациями. Они могут заключать соглашения о сотрудничестве между собой.

Существование еврорегиона может прекратиться на законном основании по истечении срока, на который он создавался, или в связи с выполнением поставленных перед ним задач. Соглашение может быть заключено на неопределённый срок (еврорегион ФРГ и Бельгии) или не быть ограниченным временными рамками (еврорегион Саарлорлюксрейн). Еврорегион может быть также распущен единогласно принятым его участниками решением (еврорегион ФРГ, Люксембурга и Швейцарии) или решением его высшего органа (еврорегион Рейн-Вааль).

Членами региональных объединений могут быть административные единицы участников, такие как города и коммуны, сельскохозяйственные районы, их объединения, учреждения, имеющие статус юридических лиц, другие региональные образования, такие как землячества, общественные центры социальной помощи.

Члены еврорегиона могут различаться по времени вступления и быть действительными (членами-основателями) или обыкновенными членами (еврорегион «Буг»). Членство может быть открытым, приобретаться путём заявления, устного или письменного, в его высшие органы, а также сопровождаться сообщением о согласии с целями еврорегиона. Выход из еврорегиона может быть обусловлен решением о выходе одного из членов (еврорегион земель ФРГ, Валлонии, Немецкоязычного Сообщества Бельгии).

Членство может быть прекращено решением высшего органа еврорегиона в качестве санкции за неуплату членских взносов в течение определённого срока, за нанесение ущерба целевым установкам и репутации и неоднократное нарушение устава (еврорегион Саарлорлюксрейн). Выход также возможен через определённый срок после заявления об этом или путём заявления о денонсации (Совет Лемана). Еврорегион может прекратить своё существование на основании решения своего высшего органа или заявления одной из сторон о добровольном прекращении своего членства.

В соответствии с документами, цели создания еврорегионов весьма разнообразны:

- облегчение и упрощение сотрудничества территориальных сообществ и органов местного самоуправления, государственных органов, организация взаимного обмена опытом и информацией о планировании и результатах совместных проектов с учётом специфики приграничного сотрудничества;

- обмен информацией о планировании и результатах осуществления региональных проектов;

- исследование, формулирование и представление приграничных региональных проектов в соответствии с принципом субсидиарности;

- оказание своим членам консультационных услуг;

- содействие обмену сотрудниками административного управления и повышение их квалификации в сфере приграничного сотрудничества;

- организация работы, направленной на укрепление в сознании проживающего на приграничной территории населения, убеждения о необходимости приграничного сотрудничества и формирования европейского самосознания, укрепление солидарности европейских народов;

- культурный обмен, а также забота и сохранение общего культурного наследия.

Сотрудничество строится на принципе равноправия, традиционных демократических ценностей и рыночной свободы и может принимать форму публичного права.

Западные экперты т деятельность еврорегионов оценивают неоднозначно. Так, Дж. Скотт, основываясь на опыте приграничных ассоциаций в странах Бенилюкса и в регионах на голландско-немецкой, а также на немецко-польской границах, делает следующие общие выводы:

- сотрудничество между общественными агентствами, университетами и, в меньшей степени, НГО было успешным в прямых проектах с ограниченным фокусом в таких областях как защита окружающей среды, транспортная инфраструктура, профессиональное образование, культурная деятельность и сети общественных организаций;

- создание сетей частного сектора и инвестиций, так же как эффективная трансграничная координация планов природопользования и городского развития, остаются иллюзией. Инициативы сотрудничества и учреждение центров бизнес-информации показали свою неэффективность в изменении национальнофокусированного инвестиционного поведения и сотрудничества между фирмами даже в таких культурно гомогенных приграничных регионах как северная Бельгия и южная Голландия;

- местный патриотизм оказал сопротивление большинству попыток «регионализировать» местное природопользование и политику управления, поскольку они оказывают влияние на жилищное строительство, индустриальное и коммерческое развитие. Однако несколько голландско-немецких индустриальных парков все-таки строятся.

Опыт немецко-польского трансграничного регионализма особенно интересен. В какой-то мере здесь можно провести параллель с голландско-немецким примером и странами Бенилюкса. Проектно-ориентированное сотрудничество в сфере защиты окружающей среды (создание совместных очистных сооружений) и высшего образования (Университета Европы во Франкфурте и Слюбице) принесли ощутимые результаты, в то время как проекты трансграничного экономического развития, включающие частный сектор, не вызвали энтузиазма и не развивались. Немецко-польское сотрудничество протекает, разумеется, в более сложных условиях, чем голландско-немецкое. Здесь можно назвать следующие причины:

- крайнее несоответствие ресурсов управления на национальном, региональном и местном уровнях обусловило в высшей степени неравные отношения по важным вопросам сотрудничества;

- противоречия между традициями федерализма в Германии и подчеркнутым централизмом Польши;

- медленное развитие местного самоуправления в Польше и бывшей ГДР.

Вопреки членству в еврорегионах, большинство муниципалитетов в немецко-польском приграничье потерпели неудачу в поисках более эффективного партнерства, переложив трудности на центральные офисы еврорегионов. В результате, фонды ЕС чаще используются как дополнительные статьи дохода, нежели идут на осуществление совместных инициатив. Внутренние конфликты по поводу распределения ресурсов, особенно в правительстве Германии, мешают координации инициатив регионального развития, предназначенных для приграничного региона.

Несмотря на успех, ясно, что еврорегионы автоматически не гарантируют альянса общественного и частного секторов для решения вопросов регионального и местного развития, делает выводы эксперт. Европейский опыт также демонстрирует, что политика в приграничных регионах сохранила свой административный, иерархичный и бюрократический характер, и это вовсе не стимулирует гражданские инициативы. Особенно это справедливо для регионов, характеризующихся сильной социально-экономической асимметрией, например, региона на границе Германии и Польши (См.: Джеймс Скотт Стимулирование кооперации: могут ли еврорегионы стать мостами коммуникации? http://www.indepsocres.spb.ru/scott_r.htm).

Являясь участниками еврорегионов, государства-члены СНГ сталкиваются с аналогичными и целым рядом собственных проблем. Остановимся на деятельности некоторых из них.

Окончание материала в следующем номере бюллетеня