Особенности правового статуса автономных сообществ в Испании

Галина Андреева

(Продолжаем публикацию материалов об иностранном опыте реализации прав национальных меньшинств и этнических групп по политическому участию и их отражении в территориальной организации государства. Ниже анализируется законодательство Испании.)

Опыт Испании в области территориальной организации представляет собой значительный интерес в силу нескольких причин. Прежде всего, следует отметить, что в Испании (также как и в Португалии, а также до последнего времени в Италии) территориальная организация государственной власти обладает значительным своеобразием в плане сочетания начал централизации и децентрализации. В политологических исследованиях Испания характеризуется как «регионалистское государство» или «государство автономий». Под этими терминами понимается децентрализованное унитарное государство, составные части которого обладают автономией, в значительной степени приближенной к автономии субъектов в федерации. Название «регионалистское государство» как характеристика государства такого типа пришло из Италии, а «государство автономий» – это собственно испанский термин. Хотя он не применяется в Испании в законодательных актах, тем не менее носит характер официального определения, поскольку используется Конституционным судом в его решениях. Ученые не пришли к единому мнению о природе этого государства: одни считают его «слабой федерацией», другие – особой формой, промежуточной между унитарным и федеративным государством, третьи рассматривают как разновидность сложносоставного государства наряду с федерацией и поэтому исследуют его в сопоставлении с федерацией (Такой подход, например, применяется в одном из современных испанских учебников, см.: Nuevo Derecho Constitucional Comparado.- Valencia: Tirant Lo Blanch, 2000. P. 547- 567.).

Особый характер организации такого государства проявляется в том, что:

а) его территория состоит из единиц, обладающих высокой степенью автономии;

б) в конституциях и иных актах проведено разграничение полномочий и сфер деятельности центральных органов и органов высших территориальных единиц;

в) все высшие территориальные единицы могут иметь собственное законодательство;

г) в высших территориальных единицах избираются законодательные и исполнительные органы.

В Испании территориальное устройство государства включает муниципии, провинции и автономные сообщества. Все эти образования пользуются автономией при ведении своих дел (ст.137 Конституции Испании 1978 г.). Право на создание автономных сообществ признается за провинциями, имеющими общие исторические, культурные и экономические особенности, а также за островными территориями и провинциями, представляющими собой единую историческую область (ст.143 Конституции Испании 1978 г.).

Наряду с преобладающей национальностью – испанцами, в Испании проживают каталонцы, баски и галисийцы, компактно проживающие в «исторических регионах». В испанской правовой литературе отмечается, что в период формирования национального самосознания и национальной государственности в XIX в. в некоторых регионах Испании (особенно в Стране Басков и Каталонии) существовали устойчивые, имеющие исторические корни тенденции предпочтения самоуправления (административного и законодательного) и даже (отдельными политическими силами) независимости. С другой стороны, сформировалось общественное мнение в пользу консолидации и централизованного государства. Кроме того, в других регионах Испании не было сколько-нибудь активного движения за автономию. Поэтому, как отмечает испанский автор Луис Лопес Герра, известные на тот момент «классические» формы организации государства (федерация или централизованное унитарное государство) были неприложимы к ситуации существовавшей с 1931 г. по 1939 г. (до прихода к власти Франко) Второй Республики (Guerra L.L. Introduccion al Derecho Constitucional.- Valencia, 1994.- P.183). В Испании стали искать свое адекватное ситуации решение вопроса. В 30-е годы исторические области получили решением Кортесов автономные права. Были созданы собственные органы власти, и современные органы автономных сообществ рассматривают их как собственных непосредственных предшественников. Отдаленных предшественников находят в глубине веков, например, документы об активной деятельности Каталонских кортесов в XIV в. и др.

Во времена франкистской диктатуры автономные права Каталонии и Страны Басков были ликвидированы, использование языка национальных меньшинств запрещалось, любые проявления национального самовыражения подавлялись, и, тем не менее, полностью силой решить национальный вопрос не удалось: в Каталонии, Стране Басков и Галисии противодействие продолжалось. После смерти Франко, когда в конце семидесятых годов обсуждался вопрос о действующей Конституции и будущем устройстве государства, эти исторические регионы претендовали на особый статус и даже в связи с этим выступали против «федерализации» страны, опасаясь уравнивания с другими регионами. В этот момент и родилось правительственное решение вопроса, до сих пор вызывающее в Испании споры. В текст Конституции было включено право всех регионов (а не только исторических областей) на образование автономий. По мнению американского специалиста по конституционному праву А. Блаустайна, тем самым «правительство в Мадриде всех «обвело вокруг пальца», создав 17 автономий» (Конституционный вестник.- М., 1991. №7.- С.60.). Мнения испанских специалистов по этому вопросу существенно различаются (до диаметрально противоположных).

Сложная ситуация политической трансформации и компромиссный характер принятых решений предопределили характерные черты «государства автономий».

Во-первых, данная модель базируется на принципе «единства нации», установленном в Конституции Испании 1978 г. и ограничена им. Статья 2 гласит: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними» (здесь и далее Конституция Испании 1978 г. цитируется по изданию: Конституции государств Европы: В 3-х т. Т.2.-М.: Издательство НОРМА, 2001.). Определенная территориальная организация в виде автономных образований не может быть противопоставлена этому принципу. Согласно п.1 ст.138 Конституции «государство гарантирует эффективную реализацию принципа солидарности, закрепленного в ст.2 Конституции, заботясь об установлении справедливого и адекватного экономического равновесия между различными частями испанской территории и уделяя особое внимание островным территориям». Кроме того (это установлено в ч.2 ст.138 Конституции), различия в статутах разных автономных сообществ ни в коем случае не должны давать им экономические и социальные преимущества.

Во-вторых, согласно ст.137 Конституции все территориальные образования (муниципии, провинции и учреждаемые автономные сообщества), а не только автономные сообщества пользуются автономией при ведении своих дел. В этом смысле с точки зрения конституционного регулирования автономные сообщества не рассматриваются как нечто исключительное, это - только одна из форм автономной организации государства.

В-третьих, образование автономных сообществ происходит в результате инициативы одной или нескольких провинций, желающих выделиться в автономное сообщество, по довольно сложной и определенной в Конституции процедуре. С ходатайством о предоставлении автономии могут обращаться все заинтересованные собрания представителей или соответствующие межостровные органы, так же как и две трети муниципий, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса в провинции или на острове. Кроме того, Генеральные кортесы (парламент Испании) «могут подменять местные собрания народных представителей в представлении ходатайства» об образовании автономного сообщества. Это означает, что инициатива образования автономного сообщества может исходить и из центра. Ходатайство об образовании автономного сообщества должно быть оформлено в течение шести месяцев после принятия первого решения по этому вопросу заинтересованными местными собраниями представителей. Таким образом, Конституция устанавливает определенные временные рамки для процедуры образования автономного сообщества. Помимо указанного полугодового срока для положительного решения определенные ограничения возникают и при отрицательном решении: в этом случае ходатайство может быть представлено вновь лишь по прошествии шести лет. По ходатайству принимается органический закон (т.е. акт более высокого уровня, чем обычный закон, но ниже Конституции). Этим актом Генеральные кортесы могут: во-первых, разрешить образование автономного сообщества, во-вторых, утвердить или принять при необходимости статут об автономии для территорий, не входящих в провинцию.

В-четвертых, правовой статус каждого автономного сообщества индивидуализирован и закреплен в статуте, утверждаемом Генеральными кортесами. Проект статута разрабатывается ассамблеей, которая состоит из членов собрания представителей или межостровного органа заинтересованных провинций и из депутатов и сенаторов, избранных от них, и направляется в Генеральные кортесы для его рассмотрения в качестве закона. Статут является основным правовым актом каждого автономного сообщества. Государство признает его и охраняет в качестве составной части своего законодательства. К содержанию статутов Конституция Испании 1978 г. предъявляет определенные требования, которым они должны в обязательном порядке соответствовать. Статуты должны содержать: название автономного сообщества; «в наибольшей мере отвечающее его истории»; границы его территории; наименование, структуру и место пребывания собственных автономных учреждений; полномочия автономного сообщества в рамках Конституции и основы передачи ему соответствующих служб.

В-пятых, в Конституции установлены общие принципы и начала разделения полномочий между сообществами и центром в виде перечисления в ст.148 областей, в которых автономным сообществам могут быть переданы полномочия (создание собственных органов самоуправления, изменение границ муниципий, находящихся на их территории, и в целом осуществление функций, связанных с деятельностью местных органов власти, относящихся к ведению органов государственного управления, передача которых разрешается законодательством о местном самоуправлении; территориальное, городское и жилищное благоустройство; общественные работы в интересах автономного сообщества на его территории; железные и шоссейные дороги, полностью проходящие по территории автономного сообщества, транспорт и проводная связь на территории автономного сообщества; гавани, спортивные порты и аэродромы, вообще все сооружения подобного рода, не связанные с коммерческой деятельностью; земледелие и животноводство в соответствии с общим направлением экономического развития; леса и лесное хозяйство и т.д. всего 22 пункта), а в ст.149 урегулирован вопрос об исключительных полномочиях испанского государства. К последним, в частности относятся: регулирование основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав и выполнении своих конституционных обязанностей; гражданство, миграция, положение иностранцев, право на убежище; международные отношения; оборона и вооруженные силы; отправление правосудия; торговое, уголовное, исправительное право и процессуальное законодательство (за исключением особых случаев, вытекающих из своеобразия законодательства автономных сообществ); гражданское право (с известными изъятиями относящимися к особым правам - прим. автора); законодательство об интеллектуальной и промышленной собственности, таможенный режим; денежная система; законодательство о системе мер и весов; основы и координация общего планирования экономической деятельности и другие полномочия (всего 32 пункта). Из такого разграничения компетенции вытекает и своеобразие решения вопроса об остаточных полномочиях. Предметы ведения, не отнесенные Конституцией к ведению государства, могут быть переданы автономным сообществам в соответствии с их статутами. Однако не включенные статутами в компетенцию сообществ предметы ведения принадлежат государству. В случае спора государственные нормы преобладают над нормами автономных сообществ по всем предметам, не относящимся к исключительному ведению последних.

Генеральные кортесы в отношении предметов, отнесенных к ведению государства, могут предоставлять всем или некоторым автономным сообществам право принятия законодательных актов в рамках принципов, основ и условий, установленных конституционным законом. Рамочный закон устанавливает способ осуществления контроля со стороны Генеральных кортесов над законодательными актами автономных сообществ. Кроме того, за этими актами осуществляется судебный контроль.

Конституция предусматривает, что государство может передавать или делегировать автономным сообществам, посредством принятия конституционного закона, осуществление полномочий, которые относятся к предметам государственного ведения, но в силу своей природы могут подлежать такой передаче или делегированию. В каждом случае закон предусматривает передачу соответствующих финансовых средств, так же как и формы контроля, которые государство оставляет за собой.

Достаточно сложное разграничение предметов ведения и полномочий между государством и автономными сообществами, сделанное в Конституции в обобщенной форме, приводит к тому, что в статутах автономных сообществ требуется значительная детализация положений Конституции. По существу статут является документом, в котором автономное сообщество должно определить, какие именно из перечисленных в Конституции полномочий, оно может взять на себя. В силу различий политического и экономического характера не все сообщества принимают на себя полномочия по ст.148 в полном объеме. Поэтому в статутах разграничение полномочий включает: предметы ведения исключительной компетенции автономного сообщества; предметы ведения и полномочия, переданные ему государством; полномочия по изданию законодательства в рамках и пределах законодательства государства; полномочия по исполнению законодательства государства в сфере исключительной компетенции последнего и т.д.

В-шестых, испанский парламент – двухпалатный, тем не менее, Сенат как «палата территориального представительства» (ст.69 Конституции) является в большей мере собранием представителей образований административного характера – провинций, которые в нем преобладают (из 250 сенаторов число представителей автономий менее сотни). Это происходит потому, что от провинций избирается по 4 сенатора, от больших островов – по три, от городов Сеута и Мелилья – по два, а от автономий – по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории (ст.69 Конституции).

В-седьмых, споры между государством и автономными сообществами в Испании могут быть разрешены как в судебном, так и внесудебном порядке.

В отношении органов управления вопросы разрешаются обычными судами, жалобы о неконституционности общенациональных законов и законов автономных сообществ, а также споры о компетенции рассматриваются Конституционным судом. В случае жалобы о неконституционности закона Конституционный суд вправе признать неконституционой норму или отказать в иске. Данное решение после опубликования в официальном источнике общеобязательно.

Спор о компетенции может возникнуть по поводу зафиксированных в Конституции Испании, статутах автономных сообществ и в других законодательных актах полномочий. По этим спорам Конституционный суд выносит решение о том, кому принадлежит оспариваемое полномочие.

В Испании имеется еще один способ разрешения конфликтов между государством и автономными сообществами. Он установлен в ч.2 ст.161 Конституции Испании 1978 г.: «Правительство может обжаловать в Конституционном суде решения и постановления, принятые органами автономных сообществ». Речь идет о решениях и постановлениях, которые правительство считает противоречащими Конституции. В случае подачи такой жалобы действие обжалуемых решений и постановлений приостанавливается. Автономные сообщества таким правом по отношению к государству не обладают. Как отмечает испанский исследователь Мануэль Г.Альварес, это – «важнейшее орудие в руках правительства, несмотря на то, что приостановление не может превышать срока пяти месяцев и Конституционный суд может отменить его в любой момент» (Альварес М.Г. Разрешение спорных вопросов между центральной властью и автономными образованиями в Испании// Конституционный вестник. М., 1992. №14. С.102.).

Несудебные методы разрешения конфликтов осуществляются в процессе контроля за деятельностью автономных сообществ со стороны государства (контроль правительства за осуществлением автономными сообществами делегированных им полномочий, контроль Счетной Палаты за экономической и бюджетной деятельностью автономных сообществ).

Одним из ключевых для автономии является вопрос об источниках ее финансирования. Согласно п.1 ст.156 Конституции Испании, автономные сообщества пользуются финансовой автономией в целях развития и осуществления своих полномочий в соответствии с принципом координации деятельности с государственным казначейством и принципом солидарности всех испанцев. Средства автономных сообществ складываются из:

а) налогов, полностью или частично передаваемых государством, надбавок на государственные налоги и других налогов государства в части, поступающей в бюджеты автономных сообществ;

b) собственных налогов, пошлин и специальных сборов;

c) переводов от Межтерриториального компенсационного фонда и других поступлений из государственного бюджета;

d) прибыли от собственного имущества и доходов, поступающих от сделок, регулируемых частным правом;

e) прибыли от кредитных операций.

Автономные сообщества не могут взимать налоги с имущества, находящегося вне их территории, либо налоги, препятствующие свободному обращению товаров и услуг.

Осуществление финансовых полномочий автономных сообществ, порядок разрешения возникающих споров и допустимые условия финансового сотрудничества между автономными сообществами и государством регулируются органическим законом.

Бюджет государства может предусматривать определенные ассигнования автономным сообществам в зависимости от объема переданных им функций и гарантий с их стороны определенного уровня осуществления основных публичных услуг не ниже установленного минимума, предоставляемых на всей территории Испании. Для инвестирования бюджетных средств создан Компенсационный фонд, средства которого Генеральные кортесы распределяют между автономными сообществами и провинциями. Цель деятельности данного Фонда – обеспечить выравнивание экономического положения в разных регионах Испании и воплощение принципа солидарности.

Если автономное сообщество не выполняет обязательства, предусмотренные Конституцией и другими законами, либо его действия наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам Испании, Правительство предупреждает председателя автономного сообщества. Если ответа с его стороны не последует, Правительство может с согласия абсолютного большинства Сената принять необходимые меры для выполнения автономным сообществом указанных обязательств в принудительном порядке или для защиты упомянутых общегосударственных интересов. В осуществление указанных мер Правительство может давать соответствующие распоряжения любым органам автономных сообществ.

В качестве одной из важнейших гарантий «нерушимого единства испанской нации» в испанской конституционно-правовой теории рассматривается конституционное установление принципа «гомогенности» или «однородности» в п.1 ст.152. Согласно этой статье институциональная организация автономии должна отвечать определенным требованиям, а именно: включать в себя законодательное собрание, избираемое путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системы представительства, гарантирующей также представительство различных районов территории; правительственный совет, выполняющий правительственные и административные функции; его председателя, избираемого собранием из числа его членов и назначаемого Королем и некоторые другие положения, о которых будет сказано ниже. Принцип «однородности» означает, что ко всем автономным сообществам предъявляются требования одного рода, однако их реализация (и названия органов) осуществляется с учетом специфики и традиций конкретных автономных сообществ. По мнению специалистов у этого принципа, подобно двуликому Янусу, тоже два «лица». С одной стороны (негативной), принцип «однородности» служит ограничением автономных прав сообществ, своего рода пределом, за который они не могут выйти. Предоставляя в пп.1 п.1 статьи 148 автономным сообществам право на «создание собственных органов самоуправления» конституционный законодатель в п.1 ст.152 определяет, какие именно органы должны быть созданы и на каких началах. Однако это ограничение по мнению испанских юристов-специалистов по конституционному праву и Конституционного суда Испании должно рассматриваться в контексте других статей Конституции, которые в полной мере распространяются на автономные сообщества. Данный принцип направлен на обеспечение конституционных принципов и основ демократического правового государства, и поэтому такого рода ограничение неизбежно. Позитивной стороной принципа «однородности» является то, что, по мнению юристов, он служит конституционной преградой для унификации автономных сообществ. Во-первых, конституционное регулирование этого принципа означает в исторической перспективе недопустимость возвращения к принципам унитарного централизованного государства. Во-вторых, его формулировки требуют соответствия четко определенным условиям демократической организации государства, в рамках которых и реализуется автономия, тем самым ограничивается возможность предъявлять дополнительные требования к автономным сообществам.

Остановимся несколько подробнее на институциональных составляющих принципа «однородности». В качестве первого требования Конституция называет наличие законодательного собрания. При этом не оговаривается, какое именно по структуре законодательное собрание могут создать автономные сообщества – однопалатное или, по примеру общенационального законодательного органа – двухпалатное. Решение этого вопроса оставлено на усмотрение самого автономного сообщества. Выборы в законодательное собрание должны быть всеобщими на основе пропорциональной системы представительства. В испанской правовой литературе встречаются и критические замечания по поводу данной формулировки, поскольку не упомянуто, что выборы должны быть свободными, равными, прямыми и тайными, как это установлено применительно к палатам парламента (п.1 ст.68 и п.2 ст.69 Конституции) и муниципалитетам (ст.140 Конституции). Эта вполне возможно недоработка законодателей нивелируется системным толкованием указанных норм Конституции в сочетании с положением ст.14 Конституции, устанавливающим равенство всех испанцев перед законом и недопустимость дискриминации. Из него следует вывод о распространении принципов свободных, равных, прямых и тайных выборов на автономные сообщества, в качестве фундаментальных принципов демократического правового государства – важнейшей характеристики испанского государства согласно п.1 ст.1 Конституции. Согласно п.1 ст.152 Конституции применяемая на выборах в автономных сообществах пропорциональная система представительства должна гарантировать представительство различных районов территории.

Исполнительная власть автономных сообществ в качестве необходимых органов должна включать правительственный совет и его председателя. Председатель, как уже указывалось ранее, избирается законодательным собранием автономного сообщества из числа его членов и назначается Королем. Эта конституционная норма воспроизведена текстуально или очень близко к тексту Конституции большинством статутов автономных сообществ. Если сравнить процедурные моменты формирования исполнительной власти на общенациональном уровне и уровне автономных сообществ, то становится вполне очевидно, что за образец здесь была взята общенациональная модель. Как и на национальном уровне, особая роль в осуществлении исполнительной власти отводится Председателю, который «руководит правительственным советом, является высшим должностным лицом в автономном сообществе и представителем государства в нем». Следовательно, он выступает в двух ролях одновременно: не только высшее должностное лицо самого автономного сообщества, но и представитель государства в нем. Председатель и члены правительственного совета несут политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием автономного сообщества. Таким образом, положения п.1 ст.152 предопределяют и характер взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью в автономных сообществах по образу и подобию взаимоотношений на общенациональном уровне.

Что касается судебной власти в автономных сообществах, то п.1 Конституции Испании устанавливает следующую модель. Согласно п.5 ст. 117 Конституции основой организации и деятельности судов в Испании является принцип единства судебной власти. В соответствии с данным принципом Верховный суд Испании является органом, юрисдикция которого распространяется на всю территорию Испании. Высшим судебным органом на территории автономного сообщества является Высший суд, при этом в Конституции содержится оговорка «без ущерба для юрисдикции Верховного суда». Статуты могут определять условия и формы участия автономных сообществ в организации отправления правосудия на уровне округов в соответствии с органическим законом о судебной власти, принципами ее единства и независимости. Кроме того, соответствующие судебные инстанции в случае необходимости заменяются судебными органами автономного сообщества, созданными на той территории, на которой находится компетентный орган первой инстанции. Однако при решении всех этих вопросов определяющей является норма, содержащаяся в пп.5 п.1 ст. 149 Конституции о том, что отправление правосудия относится к исключительному ведению государства.

В заключение хотелось бы обратить внимание читателей на положения ст.3 Конституции Испании, которое содержит решение вопроса об официальном языке. Официальным государственным языком согласно этой статье является кастильский (т.е. один из диалектов испанского). Остальные языки Испании также являются официальными в соответствующих автономных сообществах согласно их статутам.