Законы вступили в силу, но не работают

Александра Докучаева

13 февраля в Государственной Думе состоялось совместное заседание Комитета Госдумы по делам СНГ и связям с соотечественниками и Комитета Совета Федерации по делам СНГ. Рассматривался вопрос «О некоторых итогах реализации федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

В заседании  кроме депутатов двух комитетов (Госдумы и Совета Федерации)  участвовали представители МВД, ответственные за паспортно-визовую и миграционную службу, руководство МИДа, отвечающее за работу с соотечественниками, в том числе, и Департамента консульской службы (ДКС) МИДа, начальник Управления Президента РФ по вопросам гражданства, представители столичных ведомств, соотечественники из-за рубежа, правозащитники, другие заинтересованные общественные организации.

Ведомства отчитались, что сделали все для того, чтобы законы начали работать. Ими изданы необходимые приказы, написаны инструкции. Тем не менее, законы по сей день не действуют в полном объеме. Еще не хватает 6 подзаконных актов из 17, для того чтобы люди смогли воспользоваться этими законами. Задерживает Минтруд, Министерство по налогам и сборам, еще какие-то ведомства, на заседании не присутствовавшие. А пока людей футболят от одного чиновничьего стола к другому, не давая возможности легализовать свое положение в России, отказывая в приеме документов на гражданство.  Вопрос: почему законы введены в действие без подготовленной нормативной базы? – повис в воздухе.

О том, как обстоят дела на практике с реализацией рассматриваемых законов подробно описано в справке, подготовленной к заседанию комитетов, которую по согласованию с автором публикуем ниже. 

На заседании было высказано немало претензий и к закону о гражданстве и к порядкам, с которыми сталкиваются люди, при обращении в органы МВД и МИДа. Депутаты со своей стороны сделали шаг к исправлению ситуации. Но, надо признать, что шаг этот не очень настойчив. В Думе с октября 2002 г. ходит проект «О внесении  изменений и дополнений в ФЗ «О гражданстве РФ»,  внесенный депутатами (Надеждин, Алкснис, Лукьянов, Попов, Мирзоев, Пастухов, Коптев-Дворников). Основной целью законопроекта является решение проблемы тех, кто приехал из ближнего зарубежья в Россию до 1 января 2002 года, но не получил гражданство РФ в регистрационном порядке (который тогда действовал). Пока собирают предложения к этому проекту (хотя Комитет по госстроительству должен бы уже к 22 ноября эту работу закончить). В планах работы Госдумы на текущую сессию проект не значится.

Подводя итоги заседания, председатель Комитета Госдумы по делам СНГ и связям с соотечественниками Б.Н.Пастухов обратил внимание на самый больной вопрос: приобретение российского гражданства нашими соотечественниками, имеющими советский паспорт 1974 года и дано живущими в стране. Он призвал всех чиновников ускорить введение в действие закона и пообещал, что депутаты будут  в этом помогать.  В решении объединенного заседания  записано:

1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации, МВД и МИД Российской Федерации ускорить принятие соответствующих нормативных правовых актов по реализации принятых федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и своевременно информировать соответствующие службы на местах.

2. Направить материалы совместного заседания Комитетов в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия неотложных мер.

Справка «О некоторых итогах реализации федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

К заседанию Комитета Госудумы по делам СНГ и связям с соотечественниками 13 февраля 2003 г.

Песоцкий  Иван Павлович, кандидат юридических наук, советник РФ, консультант Комитета ГД по делам СНГ и связям с соотечественниками

Принятие Федерального закона имеет чрезвычайное значение не только для регулирования непосредственно вопросов гражданства, но предполагает также решение государственных задач политического и экономического возрождения Российской Федерации. Закон способен и должен послужить делу восстановления трудового и профессионального потенциала депрессивных регионов и кризисных территорий России.

Особая роль закона состоит в защите и соблюдении прав человека применительно к беженцам, переселенцам, лицам без гражданства, соотечественникам. В этом плане закон не должен закрывать возможность для наших бывших сограждан по Союзу ССР реализовать свое конституционное право на сохранение российского гражданства.

Однако, как свидетельствуют первые итого практической реализации Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», ряд практических моментов и ситуаций требует переосмысления и безотлагательного решения, возможно, внесения поправок в принятый закон, не нарушая, вместе с тем, его основную концепцию и положения.

Это подтверждается массовыми обращениями в Государственную Думу, в Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками, непосредственно к депутатам со стороны граждан, уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, общественных организаций соотечественников в странах СНГ, в которых выражается серьёзная обеспокоенность складывающейся ситуацией.

Во-первых, речь идёт о бывших гражданах СССР, которые до недавнего времени не считались иностранными гражданами или лицами без гражданства. Они возвратились в Российскую Федерацию для постоянного проживания, были зарегистрированы по месту жительства, но не получили вид на жительство, пользовались всеми социальными правами наравне с лицами, оформившими гражданство Российской Федерации.

Многие из них прожили более трёх лет в Российской Федерации. По действующему закону они являются теперь лицами без гражданства, им необходимо возвращаться в места прежнего проживания, оформлять паспорт иностранного государства и только после этого в установленном порядке приобретать гражданство Российской Федерации, но уже в качестве иностранного гражданина.

Представляется, что жесткость закона с позиций направленности его на борьбу с незаконной миграцией, прежде всего, из стран дальнего зарубежья, не должна касаться соотечественников из стран СНГ. Они не могут быть приравнены к «иным» категориям лиц. Это наши сограждане, и они имеют полное моральное и юридическое право быть признанными таковыми без ущемления в каком-либо плане, без оплаты сборов или пошлин, за исключением оплаты за техническое оформление.

Основным исполнителем Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» внутри страны являются паспортно-визовые службы МВД РФ. Наибольшее количество обращений в Государственную Думу с претензиями адресовано именно этим службам.

После принятия закона только руководством, депутатами и сотрудниками аппарата Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками было принято по вопросам гражданства порядка 1000 граждан, обработано более 1200 писем, проведены консультации, парламентские слушания, высказаны предложения, рекомендации для принятия безотлагательных мер или решения вопросов по существу.

Основные жалобы и претензии состоят в следующем:

• Невыполнение паспортно-визовыми службами международных соглашений, заключённых в рамках СНГ, для оформления гражданства в упрощённом порядке;

• Волокита и бездушие работников служб при рассмотрении представляемых документов;

• Сомнительные рекомендации с целью побудить к вымогательству. Одной из распространённых рекомендаций является предложение проживающим, но не имеющим вида на жительство в России соотечественникам возвращаться в государства бывшего проживания, оформлять там национальный паспорт и после этого уже как иностранцам приезжать и в установленном порядке оформлять гражданство Российской Федерации.

В качестве одного из многочисленных примеров можно привести обращение уполномоченного по правам человека Свердловской области к Председателю Государственной Думы. На территорию области, как и в другие регионы России, переехали на постоянное жительство многие наши соотечественники из Украины, Казахстана, Армении. Получили постоянную регистрацию, имеют своё жильё, не один год участвуют в различных выборах, а на самом деле гражданами России не являются. Их объявляют иностранцами, лицами без гражданства, отказывают в принятии в гражданство в упрощённом порядке, они не имеют возможности трудоустроиться, оформить пенсию, их дети, достигшие 14 лет, не могут получить российский паспорт. Высокий консульский сбор (например, в Украине - 75 долларов США) для пенсионеров оказывается непосильным.

Снять подобные затруднения в получении гражданства (паспорта) можно было бы решением Правительства Российской Федерации или соответствующей инструкцией МВД России. Если будет сочтено целесообразным внесение поправки в закон, то проект такой поправки (законопроект), как известно, внесен рядом депутатов Государственной Думы и он мог бы быть поддержан Комиссией по вопросам гражданства и Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации.

Во-вторых, существует проблема приобретения гражданства военнослужащими и членами их семей, которую надлежит решать незамедлительно.

Пример оперативного решения проблемы был показан Президентом Российской Федерации путём подписания Указа о приёме в гражданство Героя России, прапорщика 201-й дивизии, дислоцированной в Таджикистане, Козлова О.А. и членов его семьи. Это стало возможным только после «прямой линии» Козлова О.А. с Президентом России, состоявшейся 19 декабря 2002 года, когда прапорщик пожаловался на трудности с приобретением российского гражданства.

По информации, с которой обратилось в Комитет командование воздушно-десантных войск, более, чем 15000 офицеров, прапорщиков и членов их семей, передислоцированные в Россию в период с 1992 по 1993 год с территорий Литвы, Азербайджана, Молдавии, Грузии и Туркмении в составе 4-х воздушно-десантных дивизий и 2-х отдельных воздушно-десантных бригад ВДВ, до настоящего времени не могут завершить окончательно процедуру оформления российского гражданства.

Многие из военнослужащих и членов их семей вынуждены прибегать к неправомерным способам приобретения гражданства, даче «веских доказательств» ценою не менее 50 долларов США для получения паспорта гражданина Российской Федерации. Подобные факты крайне отягощают и без того не обустроенную службу в пунктах постоянной дислокации с отсутствием социально-бытовых условий, с морально-психологическими, материальными тяготами и лишениями.

Данный вопрос, как представляется, следовало бы решать совместными усилиями Правительства Российской Федерации, Минобороны и МВД России на местах и в оперативном порядке.

К сожалению, своевременно эти вопросы не были решены. Понадобилась инициатива Администрации Президента Российской Федерации, и в конце декабря 2002 года были подготовлены рекомендации Комиссии по гражданству при Президенте РФ «О порядке документирования российских граждан - военнослужащих и членов их семей», которые направлены в МВД России для использования при реализации закона.

Упомянутые рекомендации, к удовлетворению военнослужащих и членов их семей, несколько по-иному рассматривают и решают возникшую проблему. В частности, они разграничили вопросы гражданства военнослужащих, которые, бесспорно являются гражданами Российской Федерации, и вопросы «документирования» их, оформления им соответствующих документов, подтверждающих их правовой статус.

От того, насколько быстро будет развёрнута работа по применению упомянутых рекомендаций, будет зависеть в целом практическое решение вопросов «документирования» и соответственно документарного признания за военнослужащими и членами их семей гражданства Российской Федерации.

В-третьих, вопрос приобретения гражданства студентами из стран СНГ, обучающимися в России.

Общеизвестно, что все высокоразвитые страны проводят политику приглашения молодых специалистов из других стран. За последнее десятилетие тысячи российских студентов покинули страну и пополнили интеллектуальный потенциал зарубежных стран.

Так называемый «отток мозгов» не нашёл со стороны исполнительной власти ещё достаточной правовой оценки, социального понимания и каких-либо ощутимых противодействий. Политика реформистских преобразований и повышения процента коммерческого образования взамен бюджетного является побудительным мотивом для свободного выбора зарубежного места работы многими молодыми российскими студентами.

Вместе с тем, тысячи студентов из стран СНГ, получившие высшее образование и солидную практику в России, желают остаться, обустроиться и приносить пользу российскому обществу. Но они вынуждены получать вид на жительство, в течение пяти лет пытаться решать вопросы трудоустройства, проживания, семьи, жить в неуверенности в завтрашнем дне.

На наш взгляд, для такой категории студентов из стран СНГ, желающих после получения высшего образования остаться для работы на территории России, можно было бы сделать исключение. В этих целях в статью 14 «Приём в гражданство Российской Федерации в упрощённом порядке» можно предложить внести изменение, касающееся уменьшения срока, необходимого для выдачи вида на жительство, например, вместо 5 лет установить 3 года.

В-четвёртых. Ещё одним негативным последствием принятия закона является ухудшение статуса пенсионеров, опоздавших по разным причинам получить своевременно российское гражданство. Многие отработавшие на благо Советского Союза пенсионеры, очутившиеся на территориях стран ближнего зарубежья и вернувшиеся затем на свою родину, получавшие уже пенсии и медицинское обслуживание, вдруг в одно мгновение были лишены этого социального статуса.

В Приёмную Государственной Думы обращаются многие лица, бывшие граждане СССР, имеющие в качестве документа паспорт гражданина СССР образца 1974 года. Они сняты с пенсионного обеспечения, лишены бесплатного медицинского обслуживания.

В данном вопросе, представляется, допущена недоработка законодателя. Речь идёт о недостаточной проработке вопросов введения в действие рассматриваемого закона. По отмеченным категориям граждан следовало бы предусмотреть переходные моменты, исключающие вопросы ухудшения их правового статуса, поскольку это противоречит положениям действующей Конституции, международным договорам и соглашениям Российской Федерации.

Пятое. Вопрос синхронизации, координации закона с международными договорами и соглашениями.

Принятый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» не только не разрешил накопившихся проблем, связанных с приобретением и прекращением гражданства Российской Федерации по ранее действовавшему законодательству, но ещё более усугубил некоторые из них.

Последовавшее после принятия закона указание МИД России посольствам и консульским учреждениям за рубежом о приостановлении с 1 июля 2002 года работы по оформлению российского гражданства в странах пребывания в ранее установленном порядке вызвало открытую негативную реакцию со стороны заинтересованных граждан, землячеств, общественных организаций. Эти действия поставили под угрозу конституционные права граждан, родственные отношения, отчасти экономические связи, имеется в виду на бытовом и индивидуальном или частном предпринимательском уровне.

Российские сограждане, соотечественники, проживающие в странах СНГ и выразившие желание принять российское гражданство, подпадают под действие международных соглашений и договоров Российской Федерации, которые являются составной частью её правовой системы. Это -конституционная норма. Международный договор, имея приоритет над внутренним законодательным актом, является основополагающим документом для решения вопросов гражданства соотечественников из стран Содружества.

По вопросу гражданства в рамках СНГ в настоящее время действует, в частности, ряд международных договорённостей (см. приложение).

Россия по этим соглашениям приняла на себя международные обязательства по упрощённому порядку приобретения российского гражданства для лиц, проживающих в государствах, подписавших эти документы. Ни одно из соглашений на территории России фактически не действует, соответствующие органы МВД Российской Федерации о них либо не осведомлены, либо их игнорируют.

Особое беспокойство вызывает реализация российско-киргизского соглашения от 28 марта 1996 года и четырёхстороннего соглашения от 26 февраля 1999 года (Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия).

Со стороны российских соотечественников в Киргизии, в частности, последовала негативная реакция на принятие нового закона о гражданстве, которая сводилась к следующему: «Москва закрыла для нас свои рубежи и бросила своих соотечественников на произвол судьбы».

Применительно к Киргизии следует отметить, что в приобретении гражданства заинтересованы исключительно наши соотечественники, а не представители титульной нации. Главная проблема для них - невозможность оформить гражданство РФ через Посольство России. В Посольстве, в частности, уже зафиксированы обращения ряда лиц, намеревающихся обратиться в судебные инстанции с ходатайствами о возбуждении дел по факту нарушения российскими властями международных обязательств.

С правовой точки зрения вопрос предельно ясен. Россия нарушает международные соглашения. Возможные иски в международные суды - это следствие нарушения процедуры реализации закона, отсутствия решения о денонсировании международных договоров. Игнорирование заключённых международных соглашений приводит к ненормальным явлениям в жизни, противоречиям, хаосу и, в конечном счёте, к нарушению конституционных прав граждан, страданиям возмущённых и обиженных людей.

Практически аналогичная ситуация сложилась в Казахстане, где с 1 июля 2002 г. также не ведётся приём документов на приобретение российского гражданства до вступления в силу Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и получения соответствующего циркуляра из ДКС МИД России.

В создавшейся ситуации правоприменительная деятельность МИД России, посольств и консульских учреждений за рубежом, паспортно-визовых служб МВД внутри страны должна быть резко усилена.

Очевидно, Правительству Российской Федерации необходимо в экстренном порядке и максимальной степени содействовать консульским службам в обеспечении их в кадровом, информационном и техническом плане.

Чтобы снять негативную реакцию со стороны соотечественников в странах СНГ, необходимо привести законодательную и нормативную правовую базу в соответствие с действующими международными договорами и соглашениями. Следовало бы также отменить указание МИД России посольствам и консульским учреждениям за рубежом о приостановлении с 1 июля 2002 года работы по оформлению российского гражданства в странах пребывания. Возобновить эту работу необходимо на основе новых инструктивных материалов по реализации закона, которые должны быть приняты Правительством Российской Федерации и оперативно доведены до сведения служб и заинтересованных граждан.

Шестое. Непосредственно связанным с законом «О гражданстве Российской Федерации» является Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года, № 115-ФЗ.

Особое беспокойство вызывает статья 37 упомянутого закона. В России проживает большое количество граждан, прибывших в качестве вынужденных переселенцев в порядке, не требующем получения визы. Эти граждане или многие из них в течение продолжительного времени жизни в России (до десяти лет) обзавелись собственным жильём, имеют доказательства содержать себя и членов своей семьи, не нарушают законов, не страдают инфекционными заболеваниями, и тем не менее эти лица подвергаются насильственной высылке в течение 90 суток со дня получения миграционной карты или со дня вступления в силу закона.

Тем самым нарушаются личные и имущественные права, причиняется непоправимый ущерб жизни, здоровью, достоинству личности, имущественному положению, поскольку в большинстве случаев возвращение на предыдущее место жительства для этих лиц невозможно.

Упомянутая статья 37 закона противоречит статье 17 и статье 62 (п.З) Конституции РФ, поскольку нарушает национальный режим, которым пользуются иностранцы в России, а также нарушает обязанность государства гарантировать права и свободы человека и гражданина (т.е. граждан и не граждан РФ) согласно общепринятым принципам и нормам международного права и Конституции РФ.

Высылка с территории Российской Федерации иностранных граждан этой категории делает их изгоями, ставит Россию в разряд стран, попирающих демократические основы государства, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на престиже страны.

В приложении к настоящей информационно-аналитической справке прилагаются заключения независимых юристов и общественных организаций на Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о несоответствии Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» Конституции РФ и международным договорам, которые рассматривались на заседании Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации 06 декабря 2002 года, а также другие документы в связи с рассматриваемым вопросом.

Международные правовые акты по вопросу гражданства в рамках СНГ, вступившие в силу для России

1. Европейская Конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 года.

2. Соглашение между РФ и Киргизской Республикой об упрощённом порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (Москва, 28 марта 1996 г.).

3. Решение Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 26 февраля 1999 г. № 36 "О Соглашении между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства".

4. Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства, Москва, 26 февраля 1999 г..

5. Меморандум об основных принципах решения вопросов, связанных с граждан­ством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно прожи­вающих на территории Российской Федерации (Москва, 28 марта 1994 г.).

6. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающим для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию (Москва, 20 января 1995 г.).

7. Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 20 января 1995 г.).

8. Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.).

9. Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников СНГ (Москва, 19 января 1996 г.), по состоянию на 15 июня 2002 г. не вступила в силу для России.